«Справа Конфайменту»: ні туди ні сюди

Від того пам’ятного лютневого 2006 року засідання Асамблеї донорів Чорнобильського фонду «Укриття» (ЧФУ), на якому, усупереч очікуванням, так і не було оголошено переможця тендера зі спорудження нового безпечного конфайменту (НБК), минуло чотири з половиною місяця, перш ніж... Перш ніж 27 червня відбулася наступна зустріч представників країн — донорів ЧФУ. При тому, що в лютому всі учасники засідання — і країни-донори, і Україна, і розпорядник ЧФУ Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР) — були не на жарт занепокоєні виниклою ситуацією. У певному сенсі вона цілком обіцяла стати тупиковою.

І якщо дев’ять років існування Асамблеї донорів ознаменувалися вступом до її лав 28 країн світу, добровільні внески котрих сягнули 730 млн. євро, то два з половиною року, які минули з дня оголошення тендера на будівництво нового укриття над четвертим блоком ЧАЕС (а саме — з 11 березня 2004 року) і досі (!) жодними результатами не увінчалися. Хіба що за останній рік загострилося протистояння між учасниками тендерного процесу.

Треба думати, що 14 лютого 2006 року, зібравшись у лондонській штаб-квартирі ЄБРР, представники країн-донорів мабуть запідозрили недобре в самому процесі проведення тендера. Бо оголошення переможця тендера, заплановане ЄБРР в порядку денному, було відкладено. Тоді ж учасники зустрічі домовилися зібратися на засідання через місяць, тобто в березні. Але до цього засідання представники країн — донорів ЧФУ зажадали від ЄБРР, України, ГУП (Групи управління проектом) і учасників тендера очистити «небосхил» проекту від усіх темних, сірих і непрозорих плям.

Засідання Асамблеї донорів у березні не відбулося. Не проводилося воно навіть у переддень 20-ї річниці аварії на ЧАЕС (що було б логічно). А було проведене лише наприкінці червня. Цікаво, що інформаційне повідомлення про нього для ЗМІ з’явилося чомусь лише через два тижні — 7 липня. Проте наша країна, захоплена постановками «вживу» з Верховної Ради, його майже не помітила. Навіть попри скандальні заголовки, які говорили про те, що Україна розриває контракт із компанією-будівельником сховища відпрацьованого ядерного палива.

Стосовно розгляду Асамблеєю донорів питання про будівництво НБК, то й на цьому її засіданні «віз» не зрушив з місця: тендер на спорудження конфайменту продовжував перебувати в підвішеному стані, тобто його результати не оголошували, переможця не називали. І країна, як і раніше, не знала — хто й коли почне зводити споруду, що має захистити нас від небезпечних несподіванок, які таїть ветхий і старий саркофаг.

Деякі деталі тендерної процедури

Нагадувати історію питання — від підписання Меморандуму про закриття ЧАЕС до реалізації проекту про перетворення об’єкта «Укриття» на безпечну зону — немає потреби, «ДТ» писало про це неодноразово (зокрема, і в попередній статті на тему припинення тендерного процесу — №7 від 25.02.2006). Але є сенс коротенько окреслити певні деталі тендерної процедури та діючих у ній суб’єктів і об’єктів. Нагадаємо, відкритий тендер із проектування та будівництва НБК — це процедура двоетапних торгів, що відбувається відповідно до «Принципів і правил закупівель товарів і послуг», існуючих в ЄБРР. Оцінку тендерних пропозицій здійснює Оцінний комітет, створюваний замовником, у нашому випадку — це Державне спеціалізоване підприємство (ДСП) «Чорнобильська АЕС». Відповідно до рамкової угоди координацію з виконання проектів здійснює Група управління проектом (ГУП), до її роботи має залучатися закордонний консультант. У проекті НБК консультантом виступає міжнародний консорціум у складі компаній Electricite de France, Bechtel International Systems Inc. і Battelle Memorial Institute.

Перший етап тендера — подання й оцінка технічних пропозицій — тривав з березня 2004-го по травень 2005-го. У результаті на фінішну пряму вийшли два спеціально створені будівельні консорціуми: 1) французький NOVARKA в складі компаній Vinci і Bouygues, під керівництвом французької компанії Vinci; 2) американсько-український «CH2М-CAI Чорнобиль» у складі (та під керівництвом) американської компанії CH2M HILL і української будівельної асоціації «Інтербудмонтаж».

З червня 2005 року розпочався другий етап відкритого тендера — подання й оцінки комерційних пропозицій. І лише в листопаді 2005-го учасники тендера змогли подати остаточні пропозиції. У NOVARKA вартість проекту становила близько 505 млн. дол., у CH2M-CAI — близько 585 млн. дол. Цікаво, що в процесі допрацювання тендерних пропозицій обидві ціни зазнали істотних змін. NOVARKA підвищила вартість проекту на 66 млн. дол., у CH2M-CAI ціна зменшилася на 14 млн. дол. Перші ціну підняли, мотивуючи тим, що раніше не врахували «деякі» обсяги робіт, другі ціну урізали, перерахувавши вартість ризиків.

Далі ГУП, за узгодженням з ЄБРР, приймає в січні ц.р. попереднє рішення: визнати переможцем тендера французький консорціум NOVARKA. Підстава —нижча запропонована ціна. Другий учасник тендера усувався від участі в здійсненні проекту. (Про те, чому при виборі «переможця» пріоритет віддали ціновому чиннику та що насправді цей чинник означає для України, ми поговоримо трохи пізніше.)

Американсько-український консорціум проти

Тим часом американсько-український консорціум із рішенням ГУП не погодився і 20 січня 2006 року подав до ЄБРР скаргу про істотні порушення тендерного процесу з боку ГУП. Що, на думку сторони, котра програла, призвело до несправедливого оцінювання тендерних пропозицій. Європейський банк як розпорядник коштів Чорнобильського фонду «Укриття» опинився в дуже скрутному становищі, оскільки на 14 лютого вже було призначено засідання Асамблеї донорів, де планували оприлюднити ім’я переможця тендера.

Як збирався ЄБРР реагувати на подану скаргу, так і залишиться невідомим. Бо за три
дні до асамблеї консорціум NOVARKA письмово сповістив керівництво ЄБРР про відмову від частини взятих на себе зобов’язань за проектом. Банку, природно, нічого не залишалося, як знімати це питання з порядку денного.

Тут слід пояснити один істотний нюанс: якщо NOVARKA відмовляється від частини узятих на себе зобов’язань за проектом, то вони, ці зобов’язання, як частина єдиного цілого (проекту), нікуди не випаровуються — вони автоматично перекладаються на замовника. А хто замовник? А замовник — ЧАЕС. Тобто зобов’язання, що від них відмовляється NOVARKA, виконувати доведеться в будь-якому разі українській стороні і, зважаючи на все, власним коштом. За неофіційними попередніми оцінками експертів, вартість відмови NOVARKA від «деяких» зобов’язань і перекладання їх на замовника плюс супутні ризики може сягнути 100 млн. дол.

Що сталося в «справі конфайменту»

Зважаючи на все, необхідно деталізувати весь процес і з’ясувати, що ж таке сталося в «справі конфайменту» з лютого по липень 2006 року, що не дозволило, усупереч численним дед-лайнам, завершитися багатостраждальному тендеру...

Епізод перший. Представники країн — членів Асамблеї донорів, залишаючи в лютому безрезультатне засідання в Лондоні, принципово домовилися: зібратися в березні, аби поставити остаточну крапку в тендерному процесі. Тим часом Група управління проектом і ЄБРР приступили до інтенсивних консультацій. До речі, без залучення української сторони, тобто самого замовника. Наприкінці лютого на засіданні Оцінного комітету при розгляді позиції французького консорціуму NOVARKA частина членів комітету вважала за доцільне відхилити тендерну пропозицію NOVARKA. У відповідь директор ГУП Чак Хогг, посилаючись на позицію ЄБРР, повідомив, що в разі недосягнення згоди всередині комітету останній розпустять. А роботу новоствореного Оцінного комітету буде організовано за межами України, і вже зовсім інший персональний склад комітету здійснюватиме комерційну оцінку тендерних пропозицій із самого початку. Цю заяву члени Оцінного комітету від України сприйняли як тиск і втручання в його роботу. Свою незгоду з висновками звіту ГУП українські фахівці обгрунтували в «окремій думці» та направили її до ЄБРР.

Епізод другий (в антуражі детективного жанру). Пізнього вечора 28 лютого директор ГУП Чак Хогг надсилає з Києва до штаб-квартири ЄБРР Оцінний звіт із рекомендаціями, складений закордонним консультантом ГУП. Того самого пізнього вечора, а вірніше, уже вночі ЄБРР надсилає у відповідь своє «незаперечення» проти виконання контракту на будівництво НБК французьким консорціумом NOVARKA. При цьому Банк чомусь (і чому?) проігнорував і той факт, що члени Оцінного комітету від України не погодилися з висновками звіту, і той факт, що звіт було відіслано ЄБРР без узгодження з групою вищого керівництва ГУП і самим замовником. Передбачалося, очевидно, що замовник (як уже бувало раніше) знову закриє очі та зробить вигляд, нібито все йде «за планом». Для самого ж Чака Хогга нічні перипетії з оцінним звітом були останніми діями на посаді директора ГУП — наступного дня він подав у відставку.

Епізод третій, у якому замовник не змовчав. У листі від 1 березня 2006-го він повідомив Банк про свою принципову позицію, відповідно до якої замовник — ЧАЕС — сумнівається в обгрунтованості оцінки тендерних пропозицій, проведеної Оцінним комітетом, втратив довіру до дій ключових співробітників ГУП, а тому не може підписати повідомлення про початок контрактних переговорів із переможцем тендера, обраним ГУП і схваленим ЄБРР.

Занепокоєність такою ситуацією висловив і український уряд: спочатку в листі керівника МНС Віктора Балоги керівництву Банку (від 2.03.2006 р.), потім у листі прем’єр-міністра Юрія Єханурова на ім’я віце-президента ЄБРР Фабріціо Саккоманні (від 7.03.2006 р.). Країни-донори також були поінформовані про причини стурбованості української сторони.

Тоді ж, 3 березня, у Києві проходили переговори з директором департаменту ядерної безпеки ЄБРР Вінсом Новаком, а потім 14 березня в Лондоні — ще одні переговори української делегації (на чолі з міністром Балогою) із керівництвом ЄБРР. Усе безрезультатно. Сторони так і не знайшли спільного знаменника для розв’язання «наболілого» рівняння. Замовник сумнівається в прозорості й об’єктивності тендера і говорить про можливість скасування результатів торгів. Банк, навіть з огляду на можливість судових позовів із боку замовника, наполягає на якнайшвидшому вирішенні проблеми «по-своєму» — прийняти як даність «переможця» тендера, обраного ГУПом.

Епізод четвертий. Напруга пристрастей і натяки українського замовника про право на скасування тендера справили певний вплив і підштовхнули ЄБРР до логічного в цій ситуації кроку. Як-от: Банк доручає написати звіт про оцінку тендерних пропозицій незалежному експертові Бернарду Гув’є. Свого часу Гув’є очолював комісію ЄБРР з закупівель і контрактів, котра саме сьогодні розглядає скаргу одного з учасників тендера — американсько-українського консорціуму. Після відставки Гув’є Банк часто залучає його як досвідченого експерта для участі в проблемних проектах. Саме як незалежний спостерігач від ЄБРР Гув’є із самого початку включили до складу Оцінного комітету з проекту будівництва НБК і тому весь процес оцінки комерційних пропозицій претендентів йому відомий до деталей.

Тим більше дивно, що після звіту Гув’є, поданого наприкінці квітня, ЄБРР категорично відмовляється враховувати думку незалежного експерта. Які ж висновки, котрі не задовольнили його ж роботодавця, зробив Гув’є? Майже 20 сторінок густого тексту — так виглядає звіт експерта. Там багато цікавого навіть з погляду неспеціаліста. Привертають увагу кілька зауважень. По-перше, експерт установив, що до звіту Оцінного комітету за проектом НБК були внесені зміни (наприкінці лютого, перед відсиланням ЄБРР) таким чином, щоб оцінка цілком відповідала тендерним пропозиціям консорціуму NOVARKA.

По-друге, експерт зазначив, що в ряді випадків заявлені домовленості з NOVARKA не були відображені у відповідних доповненнях і тому суперечили тим особливим умовам, які, згідно з тендерною документацією, були покладені на CH2M HILL. Іншими словами, учасники тендера були в нерівних умовах. До того ж відхилення від тендерної документації не були узгоджені з замовником.

По-третє, результатом зазначених вище змін, які були узгоджені лише з NOVARKA, могло стати зменшення ступеня й обсягів відповідальності NOVARKA за виконану роботу майже на 20% (а це понад 100 млн. дол.).

І, по-четверте, різні умови і їхня інтерпретація призвели до різних рівнів ризиків для учасників тендера і надали несправедливі переваги для NOVARKA як у тендерній пропозиції, так і в її оцінці. Що саме і могло стати причиною значної різниці в тендерних цінах, запропонованих NOVARKA і CH2M HILL. Наостанок Гув’є підсумовує, що дії ГУП йдуть урозріз із правилами закупівель ЄБРР.

Виявилося, що звіт незалежного експерта Бернара Гув’є фактично підтверджує висновки, які містяться в особливій думці частини членів Оцінного комітету.

Так хронологічно виглядала «справа конфайменту» напередодні червневого засідання Асамблеї донорів.

Лондонська зустріч

Перед зустріччю представників країн — донорів ЧФУ відбулася ще одна подія. За тиждень до засідання до Лондона прибула українська делегація на чолі з міністром з питань надзвичайних ситуацій та у справах із захисту населення від наслідків чорнобильської катастрофи В.Балогою. На порядку денному робочої наради з керівництвом ЄБРР було кілька питань, які стосувалися реалізації міжнародних проектів на майданчику ЧАЕС, кошти на які адмініструються ЄБРР. Проектів три, усі будівельні і всі проблемні: новий безпечний конфаймент (НБК), сховище відпрацьованого ядерного палива (СВЯП-2), завод з переробки рідких радіоактивних відходів (ЗПРРВ).

Щодо проекту НБК українська сторона намагалася довести Банку, що зацікавлена в прозорих і демократичних процедурах закупівель, у виборі справді найкращої за всіма параметрами пропозиції і, відповідно, підрядника, який би не обіцяв, а гарантував будівництво дійсно безпечного об’єкта в межах установленого календарного графіка й узгодженого фінансування.

Ще українці хотіли привернути увагу Банку до того, що відповідно до українських законів, а також правил ЄБРР уся відповідальність за реалізацію проектів на всіх етапах покладається на замовника (ЧАЕС). Проте через недотримання головного принципу управління проектами — принципу балансу повноважень і відповідальності, коли повноваження прийняття рішень сконцентровані в ГУП, а відповідальність за ці рішення несе замовник, — замовник не в змозі ефективно керувати проектами. Однак ЄБРР і після цієї зустрічі залишився при своїй думці, що ключову роль у прийнятті рішень щодо міжнародних проектів має відігравати консультант ГУП, рекомендації якого повинні бути обов’язковими для замовника. Словом, розійшлися ні з чим, точніше, кожний — при своєму.

А через тиждень після цієї зустрічі українська делегація на засіданні Асамблеї донорів Рахунку ядерної безпеки (РЯБ) оголосила, що Україна має намір ініціювати розірвання контракту з підрядником щодо будівництва СВЯП-2 — консорціумом французьких компаній Framatome, Vinci і Bouygues на чолі з Framatome. Для цого є багато причин. Будівництво згаданого сховища розпочали 2000-го, завершення планувалося на 2005 рік. Але вже 2003-го роботи було призупинено через помилки в проектуванні. Сьогодні Framatome вважає, що для завершення сховища відпрацьованого ядерного палива, у будівництво якого уже вкладено 85 млн. дол., потрібне фінансування «у таких самих обсягах» і ще мінімум чотири роки. Через зрив усіх календарних і фінансових графіків Україна зазнає значних збитків, а підрядник тим часом не поспішає виконувати вимоги Асамблеї донорів РЯБ і дотепер не надав письмових пропозицій щодо завершення робіт на СВЯП-2.

До слова, на тому самому червневому засіданні Асамблеї донорів РЯБ відбулася презентація американської компанії Holtec International, досвідченого будівельника сховищ відпрацьованого ядерного палива сухого типу. Сьогодні Holtec має власну технологію установки обладнання для осушення і може впоратися з головною проблемою СВЯП-2 (наявністю води під оболонкою паливних елементів), яку, до речі, французький підрядник не зміг розвязати протягом п’яти років.

Повчальна історія СВЯП-2

З цієї історії випливає один дуже простий висновок: запропонована низька вартість проектів — це зовсім не запорука якості, гарантії, надійності і тим більше виконання бюджетного і календарного графіка. Легкі обіцянки складно виконувати. Тому практично з усіх пунктів варто очікувати невиконання умов контракту, як це сталося з будівництвом сховища. Такі самі симптоми неважко помітити і у проекті будівництва НБК: початкова вартість, запропонована французьким консорціумом, дорівнювала 505 млн. дол., через два місяці вона збільшилася на 66 млн. дол., а ще через два місяці консорціум вирішив відмовитися від частини зобов’язань, не вилучаючи їхньої вартості із загальної вартості проекту.

Проте всі подібні рухи вгору по ціновій драбині ЄБРР сприймає цілком спокійно, керуючись власними правилами й ексклюзивним їхнім трактуванням.

Є ще один нюанс, котрий наводить українську сторону на сумні роздуми: і в консорціумі з будівництва СВЯП-2, і в консорціумі з будівництва НБК беруть участь ті самі французькі будівельні компанії — Vinci і Bouygues...

Було б нерозумно звинувачувати у всьому «зовнішнього ворога» і знаходити його в образі країн «сімки» або країн-донорів, в образі ЄБРР, ГУП чи західного консультанта і далі за списком. Україна, правду кажучи, сама чимало «постаралася», причому дуже бездарно і безвідповідально, щоб усіляко затягти і забюрократизувати життєво важливий для неї проект побудови нового безпечного укриття.

Може скластися думка, що ЄБРР відстоює одного учасника тендера, а українська сторона — іншого. Тому, мовляв, то стихає, то здіймається уся ця буча. Однак усе не так просто й однозначно. Банку, якщо він виявиться неправий, буде важко визнати свою помилку, оскільки на карту поставлено репутацію одного з провідних фінансових інститутів світу. Україна, у свою чергу, не стільки зацікавлена у виграші американського консорціуму, скільки боїться наступити вкотре на небезпечні «ядерні» граблі. І той факт, що французькі компанії так масштабно «прокотили» Україну з будівництвом сховища ядерних відходів, викликає в уряду обгрунтований страх перед найдешевшою тендерною пропозицією. Адже переможцем тендера на будівництво СВЯП-2 теж став претендент, котрий запропонував найменшу ціну. Результат, як бачимо, виявився сумний.

Хотілося б вірити, що українська влада думає лише про прозорість, об’єктивність і чесність у проведенні тендера на найбільш масштабний і ризикований проект в історії світового будівництва. Щоб позначка «Чорнобиль», за котрою ще досить часто розпізнають українську територію середньостатистичні громадяни зарубіжжя, не повторила в майбутньому свого трагічного сенсу.