Гарантії та економічні ризики для України при реформуванні енергоринків

«Особливості реформування світових енергетичних ринків: досвід для України» — саме так називається доповідь державного експерта Національного інституту проблем міжнародної безпеки Ігоря Корнілова, підготовлена до міжнародної конференції «Україна як енерготранзитна держава: питання геополітики, геоекономіки та безпеки». Про цю конференцію йшлося у «Дзеркалі тижня» №50 від 11 грудня 2004 року, тоді ж ми пообіцяли познайомити читачів із найцікавішими доповідями. Отже, почнемо з дослідження І.Корнілова, оскільки, на наш погляд, воно надзвичайно актуальне для сучасних реалій України. І насамперед тому, що конфлікт державних, корпоративних і приватних інтересів у паливно-енергетичному комплексі вже давно загрожує енергетичній безпеці держави. Врешті-решт, саме держава, тобто уповноважені державні органи мусять і зобов’язані припинити «нестатутні відносини» учасників вітчизняного енергоринку та покласти край використанню коштів національних енергокомпаній в інтересах певних груп чи навіть осіб.

З огляду на схожість тенденцій розвитку внутрішніх енергетичних ринків України та ринків країн світу, зауважує І.Корнілов, доцільно встановити фактори зниження ефективності функціонування світових лібералізованих енергетичних ринків, дослідити їх актуальність, визначити можливу загрозу економічній та енергетичній безпеці країни у разі недооцінки негативного впливу найважливіших факторів, несвоєчасне застосування заходів державного регулювання.

З урахуванням цих причин зниження ефективності енергореформ вочевидь пов’язане з властивою вільним ринкам потенційною можливістю виникнення дисбалансу між корпоративними інтересами учасників ринків та національними інтересами енергетичної безпеки економіки енергозалежних держав. Україна саме і належить до таких держав. Разом із законодавчим закріпленням принципів і початком створення змагального середовища для учасників ринків, відкриттям доступу до транспортних систем, зниженням цін на енергоносії на внутрішніх ринках (як основи підвищення ефективності і конкурентоспроможності національних економік) державні органи ініціювали і низку негативних процесів.

Як результат — поява дестабілізуючих факторів, наслідком яких стало зниження інвестиційної привабливості енергоринків. До таких факторів, на думку І.Корнілова, насамперед варто віднести недостатнє обґрунтування прискорених темпів лібералізації. Відмова від державного регулювання цін на енергоресурси, збільшення кількості активних учасників ринків за рахунок комерційних і фінансових посередників, можливість доступу третіх осіб до транспортної інфраструктури порушили баланс інтересів основних виробників і постачальників енергоресурсів у системі відносин «гарантії — економічні ризики». За цих умов основні оператори енергоринків традиційно забезпечували і підтримували високий рівень капіталовкладень у розвиток надзвичайно інерційної технічної інфраструктури ринків, функціонування на необхідному рівні мінерально-сировинної бази. Усе це характерно й для України, зокрема для її газового та нафтового ринків.

Гарантії економічної доцільності інвестицій для збільшення видобутку енергетичних ресурсів і розвитку транспортних систем базувалися на довгострокових контрактах між виробниками, постачальниками та основними споживачами.

В умовах прискореної лібералізації істотну роль у міжнародній торгівлі енергоресурсами стали відігравати спотові контракти. Прагнення учасників спотових ринків мінімізувати свої цінові ризики суперечило потребам виробничих і транспортних систем енергоринків з огляду на довгострокові зобов’язання останніх. Багато постачальників були просто не зацікавлені в «твердих» довгострокових контрактах тривалістю понад три роки. Почасти до цього призводить непослідовність уряду та інших держорганів у впровадженні сталих «правил гри» на енергоринку.

Негативний вплив цього фактора підтверджується фактичними наслідками прискореної лібералізації та оцінками провідних постачальників енергоресурсів на ринки Північної Америки та країн ЄС. Зокрема, норвезька компанія Statoil зазначає, що конкурентне середовище, створене законодавством ЄС у країнах співдружності, нині підтримується штучно. Алжирська Sonatrach констатує затримку в реалізації великих контрактів, факти «заморожування» видобувних потужностей і скорочення розробки нових родовищ, складнощі у доступі до окремих сегментів ринків, втрату клієнтів, а отже, збитки внаслідок прискореної лібералізації. Аналітики компанії Wood Mackenzie зазначають, що через недостатню потужність транспортних систем Великобританії (зокрема на терміналі St.Fergus) різко зросли ціни на газ у 2002 році. Починаючи з 2002-го «три основні газоносні басейни Канади — Альберта, Британська Колумбія і Нова Шотландія — несподівано для виробників вступили в стадію занедбаного видобутку». За даними Washington Post, протягом 1997—2000 років обсяг газовидобувних потужностей США скоротився майже на 7% . Наслідком прорахунків у регулюванні ринку, організації спотової торгівлі енергоносіями, а також високого ступеня залежності від інших товарних ринків стали кризові явища в електроенергетиці США влітку 2003 року.

Проте спрощений доступ до транспортних комунікацій, а також надмірне зниження внутрішніх цін на енергоносії також негативно вплинули на процес лібералізації та інвестиційну привабливість внутрішніх ринків, стимулювавши переорієнтацію потоків енергоносіїв на економічно привабливіші зовнішні ринки.

Показовим у цьому контексті є підвищення цін на газ у Великобританії, пов’язане з пуском і початком експлуатації газопроводу Interconnektor: оператори ринку переорієнтувалися на континентальну зону Європи, де ціни на газ були вищими.

Подібне спостерігалося також після початку експлуатації газопроводу Alians з Канади в США. Прагнення канадських виробників задовольнити підвищений попит на газ на Нью-Йоркській товарній біржі й отримати додатковий прибуток за рахунок різниці внутрішніх і зовнішніх цін призвело до порушення технологічних режимів експлуатації та прискореного вичерпання власних родовищ.

На зниження інвестиційної привабливості енергетичних ринків негативно вплинуло зростання витрат і збитків компаній: збитки за перерваними контрактами; додаткові витрати на вдосконалення і реконструкцію диспетчерських систем, приведення до необхідних стандартів методик статистики, обліку і контролю; витрати, пов’язані зі зміною організаційної структури виробників і постачальників енергоресурсів.

Не менш значущу групу, вважає І.Корнілов, становлять ризики, пов’язані з нестабільністю законодавчої бази, можливістю прийняття регулюючими органами рішень, що змінюють «правила гри» на ринку.

Отже, дисбаланс відносин «гарантії — економічні ризики», їхня недооцінка при розробці стратегії та напрямів прискореної лібералізації енергетичних ринків, вірогідно, визначальною мірою зумовили збільшення вартості необхідних інвестиційних ресурсів (у тому числі позикових) і, як наслідок, скорочення норми прибутку інвесторів до неприйнятного рівня. Так, «згідно з даними агентства Financial Reporting System, у період з 1986 по 1997 рік 23 найбільші виробники газу мали в середньому повернення капіталу всього 5,4%. У цей же період ставка LIBOR на лондонському міжбанківському ринку депозитів становила 5—6%, тобто виробники газу не одержували ніякої премії за ризик».

Основною причиною звуження конкурентного середовища ринків, підвищення ступеня впливу одних енергетичних секторів на інші суміжні і енергозалежні галузі економіки, є прагнення учасників ринків скоротити непродуктивні витрати і ступінь економічних ризиків. При цьому головні основні напрями скорочення витрат і збільшення комерційної маржі були пов’язані з процесами вертикальної інтеграції. Основна перевага таких процесів для операторів ринків — це можливість акумулювати інвестиційні ресурси для реалізації великих проектів, у тому числі за рахунок позикового капіталу.

Водночас учасники ринків усвідомили необхідність створення, а згодом і розробили систему зменшення впливу економічних ризиків за рахунок диверсифікації бізнесу шляхом його горизонтального поширення на інші сфери діяльності та регіони. Проявом впливу зазначеного фактора стали процеси злиття і поглинання фірм в енергосекторі, стрімке збільшення «розмірів» компаній. При цьому серед нових особливостей функціонування реформованих ринків зазначають процес конвергенції газового ринку і ринку електроенергії в напрямі створення єдиного газоелектричного простору. Приміром, злиття компаній VEBA AG та VIAG AG у Німеччині привело до створення третьої за величиною електроенергетичної компанії Європи — E.ON, яка пізніше купила німецький Ruhrgas. У Бельгії є об’єднання електроенергетичних і газових підрозділів компаній Tractabel, Electrabel i Distrigaz; у Великобританії компанія RWE придбала одного з провідних постачальників газу — компанію Innogy.

Наведені факти по-різному вплинули на функціонування реформованих ринків. З одного боку, прагнення знизити непродуктивні витрати і вірогідність економічних ризиків за рахунок вертикальної і горизонтальної інтеграції, конвергенції енергосекторів сприяло підвищенню фінансової стійкісті операторів ринків. Наприклад, об’єднання зусиль BPAmoko, ExxonMobil, TotalFinaElf дало змогу створити значну інвестиційну і капітальну базу для реалізації великих газових проектів. З іншого — призвело до скорочення конкурентного середовища на енергетичних ринках: якщо 1994 року продаж 42% добового споживання газу США забезпечували 10 найбільших компаній, то 1996-го — всього чотири; багато комерційних посередників згорнули свої операції на енергобіржах, підтвердивши зниження ліквідності ринкових фінансових інструментів.

Серед причин, що призвели до монополізації ринків, до зловживань з метою збільшення норми прибутку, варто зазначити недосконалість чинного законодавства в період прискореної лібералізації ринків, недостатній контроль з боку уповноважених державних органів, підвищену активність провідних операторів, які нав’язують поширення свого досвіду як стандарти функціонування ринків, що спотворює інформацію про реальні обсяги угод і ціноутворення.

Показовою є діяльність провідних трейдерів на ринку електроенергії США, наслідком якої стали дефіцит енергоресурсів та їхнє подорожчання, відключення енергомереж на північному сході США влітку 2003 року. Маючи можливості і досвід швидкої оцінки ситуації, компанія Enron одержала чималі доходи від промислових споживачів електроенергії за рахунок оперативного «керування» попитом у пікові періоди. Охоплюючи домінуючий сектор біржової торгівлі, скорочуючи обсяги промислового виробництва під час зростання цін на електроенергію, збільшуючи обсяги купівлі та постачання електроенергії при зниженні цін, компанія підвищила рентабельність та істотно знизила витрати на виробничі потреби. Водночас комунальні господарства та населення — також значні споживачі електроенергії — такої можливості не мали. Маніпулювали цінами на електроенергію й інші оператори ринку, зокрема компанія American Electric Power, що визнала факт перекручування даних про ринкові угоди, які надавалися незалежним інформагентствам для визначення біржових цінових індексів на енергоресурси.

Усвідомлюючи недоліки державного регулювання тарифів і контролю за діяльністю суб’єктів енергоринку, недосконалість законодавчої бази з цих питань, Федеральна комісія регулювання енергетики США (ФКРЕ) запропонувала нову стандартну модель ринку електроенергії, метою якої є вирішення проблем надійності функціонування цього ринку. Крім того, сенат США ухвалив поправку до федерального закону про електроенергетику, що забороняє цінові маніпуляції на ринку електроенергії. Складнощі з реалізацією законодавчих новацій і регулюючих ініціатив ФКРЕ пов’язані нині з тим, що окремі норми федерального законодавства США і законодавств окремих штатів суперечать одне одному. У зв’язку з цим ФКРЕ почала розробку нових принципів організації ринку електроенергії. Серед нових ключових принципів організації вільного ринку електроенергії ФКРЕ запропонувала встановити: граничні резерви постачання енергоресурсів для основних операторів ринку; регіональну структуризацію ринку з відповідним контрольно-регулюючим рівнем; суворе дотримання операторами ринку правил його функціонування.

При цьому передбачається, що резерви постачання електроенергії визначаються на основі аналізу ринкової частки продавця в загальному обсязі генеруючих потужностей конкретної диспетчерської зони. Продавець одержує дозвіл використовувати вільні ринкові ціни лише у разі членства в регіональній організації передачі електроенергії та безумовного дотримання зобов’язань з резервування. При порушенні правил на енергопродавця поширюється режим регулювання витрат і цін з боку регулюючої комісії штату. Така практика вже застосована до трьох великих компаній — АЕР, Entergy та Southern Company; надалі вона буде вдосконалюватися і поширюватися на інших операторів ринку.

Між іншим, недоліки систем оперативного моніторингу поточного стану енергоринків і контролю за їхнім функціонуванням спричинено невизначеністю принципів, структури і правил подання звітності регулюючим органам. Порушення принципів повноти, достовірності і прозорості інформації стало однією з причин неприйняття своєчасних регулюючих рішень з боку американської ФКРЕ і регіональної енергетичної комісії штату Каліфорнія стосовно фірм Enron, АЕР та інших, діяльність яких призвела до кризи 2003 року. Невизначеність вимог до структури звітності щодо обсягів й основних показників виконаних операцій дали змогу операторам ринку спотворювати реальний рівень витрат, маніпулювати цінами.

Дотепер не вирішене питання щодо правил збирання і подання звітності. Хто узагальнює звітність і розраховує ринкові індекси: учасники ринку, незалежні інформагентства чи регулюючі органи? Як юридично учасники ринку мають подавати звітність — на добровільній основі чи у визначеному законодавством обов’язковому порядку? Прийняття обґрунтованого рішення із зазначених питань з урахуванням інтересів обох сторін — регулюючих органів і операторів ринку — очевидно, у майбутньому визначатиме розвиток систем моніторингу ринків, створить необхідні передумови для усунення негативних особливостей і тенденцій, допоможе підвищити ефективність здійснюваних реформ.

Досвід для України

Фактори зниження ефективності функціонування світових лібералізованих енергетичних ринків актуальні й для вітчизняного енергоринку. На сучасному етапі для України принциповим є визначення довгострокової стратегії розвитку ринків з позицій дотримання норм і правил міжнародного права, захисту національних інтересів в інших енергозалежних галузях, створення привабливих умов для інноваційної діяльності вітчизняних та зарубіжних інвесторів.

Приклади з досвіду реформування енергоринків промислово розвинених країн з енергозалежною економікою, підкреслює І.Корнілов, доводять, що при розробці такої стратегії в Україні обов’язково треба враховувати найважливіші для учасників ринків положення, у тому числі такі:

— принциповий вибір цілей, напрямів і темпів розвитку ринків у контексті процесів європейської та євроатлантичної інтеграції, міжнародних вимог і норм задля забезпечення стабільності і надійності функціонування ринків, створення резервних систем;

— основні принципи організації ринків і правила їхнього функціонування, що передбачають узгоджувальні процедури для учасників, які визначають ступінь відкритості ринків і способи її досягнення, права й обов’язки, відповідальність, у тому числі і в особі державних органів;

— заходи державної підтримки розвитку ринкових механізмів і економічних інструментів в енергосегментах країни, включаючи біржові, страхові, кредитно-фінансові й інші інституції;

— основні принципи і способи державного регулювання ринків, обставини, особливості і можливості обмежувальних і заборонних заходів з боку органів управління;

— заходи оптимізації регіональних балансів споживання енергоресурсів, зниження енергозалежності за рахунок використання місцевої сировини, впровадження новітніх технологій переробки відходів виробництва і життєдіяльності;

— гарантії з боку держави щодо послідовності реалізації стратегії розвитку ринків, порядку і процедури внесення поточних і довгострокових коректив, компенсації втрат учасників у разі порушення правил функціонування ринків; реальні господарські та нормативно-правові підстави для самозабезпечення та самофінансування науково-технічних та дослідно-конструкторських розробок за рахунок інноваційних та інвестиційних механізмів, прикладної спрямованості науково-технічних розробок, концентрації зусиль вітчизняного науково-технічного потенціалу на актуальних проблемах енергетичної безпеки країни.

Такий підхід до розвитку сегментів енергоринку зумовлений надзвичайною важливістю визначених вище факторів інвестиційної привабливості (обґрунтованість темпів реформ енергоринку, ступінь їхньої відкритості і доступу до транспортних систем, регульованість процесів формування внутрішніх цін, оптимізація загальних витрат і витрат під час реформування, інноваційна спрямованість науково-технічної діяльності). На сучасному етапі розвитку енергоринку України (а йдеться про нафтовий, газовий, електроенергетичний та вугільний сегменти) його інвестиційна привабливість визначальною мірою залежить не від концептуальних та стратегічних засад національної соціально-економічної політики, зокрема енергетичної безпеки держави, а від інтеграційних процесів, що відбуваються, діяльності транснаціональних структур (насамперед у нафтовій та нафтопереробній галузях), зовнішньоекономічної та інвестиційної політики російських компаній, наявних і прихованих конфліктів загальнонаціональних та корпоративних інтересів.

У разі дотримання балансу інтересів (корпоративних інтересів операторів енергоринку, з одного боку, і національних — з іншого) зазначені фактори сприяють підвищенню економічної ефективності заходів і програм розвитку внутрішніх ринків України. При порушенні балансу фактори інвестиційної привабливості можуть актуалізувати загрозу економічній безпеці України у вигляді втрати конкурентоспроможності вітчизняної продукції за рахунок необґрунтованого зростання цін і збільшення вартісної частки енергоносіїв у структурі собівартості товарів та послуг, а також призведуть до остаточної енергозалежності від країн — експортерів енергоносіїв.

Випереджувальна активність операторів енергоринку щодо зниження ступеня економічних ризиків з метою досягнення корпоративних інтересів, недосконалість законодавства в сфері регулювання ринку, недостатній контроль з боку держорганів спричиняють загрозу енергетичній безпеці України. І за певних обставин це може призвести до втрати державою регуляторної функції, дестабілізації процесів на внутрішніх ринках України, аж до появи передкризових і кризових явищ, як, наприклад, стрімке збільшення цін на пальне.

Розглядаючи невизначеність принципів, структури, повноти і правил подання звітності регулюючим органам як фактори впливу на процеси функціонування енергоринку України, І.Корнілов відзначає їхню актуальність для економічної безпеки держави. Досвід інших країн показує, що в комплексі з рештою зазначених вище факторів вони формують «дефіцитні» тенденції розвитку виробничо-технологічного, сервісного і торгово-комерційного середовища ринків. Недостовірність і неповнота поданої інформації, перекручування статистичної, бухгалтерської, податкової звітності дають можливість приховати ознаки явищ монополізації внутрішніх ринків, регіональної і міжрегіональної змови при ціноутворенні (про такі факти говорять в Антимонопольному комітеті, проте довести їх наявність дуже важко, а покарати винних — і поготів), негативно впливають на формування дохідних статей бюджету, призводять до криміналізації ПЕК країни. Саме тому Антимонопольний комітет України практично безпорадний у разі критичного загострення ситуації в різних сегментах вітчизняного ринку.

Усе це свідчить про існування загроз економічній та енергетичній безпеці України у разі недооцінки впливу зазначених вище факторів. Конкретні вияви їх на внутрішніх ринках, напрями, шляхи і методи усунення можливого негативного впливу потребують додаткового предметного дослідження та врахування у корпоративних системах безпеки провідних вітчизняних операторів сегментів енергетичного ринку України.