Бюро економічної безпеки: наближення до українських реалій

Після підготовки Комітетом з питань фінансів, податкової та митної політики проекту Закону №3087-д «Про Бюро економічної безпеки України» до другого читання у бізнесу постали питання: «Чи все враховано у законопроекті? Чи дійсно новий орган відповідатиме європейським стандартам? Чи буде він адаптований до українських реалій? Чи вирішується питання припинення тиску на бізнес із боку всіх правоохоронних органів?». Адже новий орган, у разі запуску, має оперувати сучасними інструментами аналітичних досліджень, і в його діяльності превенція повинна домінувати над кримінально-правовим впливом, а захист прав і свобод громадян буде не популістським гаслом, а реальним девізом новоствореного органу.

Наша експертна група повсякчас наголошувала на тому, що коріння всіх проблем — у чинній системі організації роботи правоохоронних органів і наявній конструкції організації процесу досудового розслідування. Також у рамкових законах закладено некоректні підходи, що регулюють діяльність правоохоронних органів поза кримінальним процесом.

Тому ми запропонували Концепцію побудови ризик-орієнтованої системи протидії злочинам у сфері економіки. Найбільша проблема влади — в тому, що вона розглядає діяльність зі створення БЕБУ чи реформування будь-якого правоохоронного органу поза процесом функціонування правоохоронної системи загалом. Такий підхід завжди викликає спротив та несприйняття суспільством, бізнесом і експертним середовищем.

Чому ми обрали саме такий шлях вирішення системних проблем, і на чому базується логіка нашого підходу? Порівняймо його з підходами, які запропонували автори законопроекту. В який спосіб вони намагаються позбавити впливу на бізнес, наприклад СБУ, Національну поліцію, а в разі потреби — ДБР?

Необхідно усвідомлювати, що Закони України «Про Службу безпеки України», «Про Національну поліцію», «Про Державне бюро розслідувань», «Про Національне антикорупційне бюро України» та «Про Бюро економічної безпеки України» визначають повноваження цих органів поза досудовим розслідуванням і оперативно-розшуковою діяльністю, у випадках із СБУ — також контррозвідувальною діяльністю тощо. Повноваження кожного із цих органів визначаються відповідно до Кримінального процесуального кодексу України та Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність».

Прикладом повноважень поза кримінальним процесом та ОРД, що стосується відносин із бізнесом, є:

-            «одержувати в установленому законом порядку… від митних органів, фінансових та інших установ, підприємств, організацій… інформацію і документи про операції, стан рахунків і руху коштів на них…» п. 1. ч. 2. ст. 25 Закону України «Про Службу безпеки України»;

-            «витребовує та одержує в установленому законом порядку… інформацію…», п. 12 ч. 1 ст. 8 проекту Закону України «Про Бюро економічної безпеки України» та ін.

Водночас у Законі України «Про Національну поліцію» немає жодної згадки про економічні злочини. Та це не позбавляє цю інституцію критики щодо тиску на бізнес.

Схожі конструкції є й у Законі України «Про оперативно-розшукову діяльність». У ст. 8 визначено, що «оперативним підрозділам… надається право: ...порушувати в установленому законом порядку питання про проведення перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ, організацій...»

Колізій чи суперечностей між цими законами й, наприклад, Податковим кодексом України та іншими нормативно-правовими актами досить багато. Однак практика свідчить, що переважну більшість зловживань правоохоронні органи здійснюють саме в межах досудового розслідування. Відповідно, проблему треба шукати у процесуальних конструкціях, тобто в КПК України.

Якщо проаналізувати окремі статті КПК, наприклад, ст. 216, де визначено підслідність правоохоронних органів, зокрема СБУ, можна звернути увагу на те, що лише декілька статей Кримінального кодексу, за якими проводять досудове розслідування слідчі органів безпеки, можуть бути використані з метою тиску на бізнес. Це статті 110-2, 201, 201-1, 258-5 тощо.

Іншою поєднаною передумовою, що створює можливості для такого тиску, є кореспонденція між собою окремих статей КПК України. Відповідно до ч. 1. ст. 214 КПК, «слідчий, дізнавач, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення... зобов’язаний внести відповідні відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань, розпочати розслідування…». Ч. 4 цієї статті: «слідчий, прокурор, інша службова особа… зобов’язані прийняти та зареєструвати таку заяву чи повідомлення…».

У ч. 10 ст. 216 КПК зазначено: «Якщо під час досудового розслідування буде встановлено інші злочини, вчинені особою, щодо якої ведеться досудове розслідування… які не підслідні тому органу… прокурор… у разі неможливості виділення цих матеріалів в окреме провадження своєю постановою визначає підслідність всіх цих злочинів».

Ч. 2. ст. 218: «Якщо слідчому із заяви, повідомлення або інших джерел стало відомо про обставини, які можуть свідчити про кримінальне правопорушення, розслідування якого не віднесене до його компетенції, він проводить розслідування доти, доки прокурор не визначить іншу підслідність».

Отже, будь-який уповноважений орган може прийняти заяву про будь-який злочин і розслідувати його доти, доки прокурор не визначить іншу підслідність. На користь авторів законопроекту варто зазначити, що вони скористалися нашою пропозицією та визначили п’ятиденний термін для прийняття такого рішення.

Треба також зважати на те, що до процесу розслідування, крім слідчих, безпосередньо причетний прокурор, який, відповідно до ч. 2 ст. 36, «здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва…» та має широкі повноваження впливу на цей процес. Також причетний слідчий суддя, наділений повноваженнями контролю за законністю та обґрунтованістю рішень і дій (бездіяльності) слідчого і прокурора.

Тож, відповідно до ст. 94 КПК, тільки ланцюг слідчий —  прокурор — слідчий суддя «…за своїм внутрішнім переконанням... оцінюють кожний доказ з точки зору належності, допустимості, достовірності, а сукупність зібраних доказів — з точки зору достатності та взаємозв’язку для прийняття відповідного процесуального рішення».

Отже, чинниками, що призводять до тиску на бізнес, є: по-перше, широка дискреція прокурора в питаннях досудового розслідування (але її обмежувати не можна — це може спричинити колапс процесу розслідування всіх правоохоронних органів); по-друге, характер злочинів, підслідних правоохоронному органу. Наприклад, у випадку СБУ, особлива увага звертається на ті, що стосуються руху неконтрольованих фінансових потоків.

В Україні на руках у учасників організованих злочинних груп, олігархів, корумпованих чиновників і звичайних підприємців сконцентрована багатомільярдна маса неконтрольованої готівки, яка може бути спрямована на фінансування протиправної діяльності. У більшості випадків центром її генерування є так звані конвертаційні центри, а з огляду на те, що клієнтами таких центрів є також представники реального сектору економіки, це створює беззаперечний привід для будь-якого правоохоронного органу, зокрема СБУ, використовувати цей чинник для тиску на бізнес.

Законопроект 3087-д, незважаючи на те, що в ньому було враховано зауваження та рекомендації експертного середовища й депутатів стосовно посилення аналітичної складової, все одно виявився несистемним. Він жодним чином не вирішує проблем тиску на бізнес.

На думку голови Комітету фінансів, податкової та митної політики й авторського колективу, такі зміни законодавства, як вилучення із Законів України:

n  «Про Службу безпеки України» — норм, що стосуються розслідувань у сфері економіки;

n  «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» — норм щодо виключення спеціальних підрозділів Служби безпеки України з переліку державних органів, спеціально створених для боротьби з організованою злочинністю;

n  «Про національну безпеку України» — норми щодо забезпечення Службою безпеки України економічної безпеки держави;

а також запровадження норми щодо заборони доручати проведення слідчих (розшукових) дій оперативним підрозділам Служби безпеки України — виглядають дуже сумнівними щодо вирішення проблеми тиску на бізнес.

Ми ще не порушували проблемних питань, до яких удаються правоохоронці, щоб отримати привід контактувати з підприємцем. Це умисне включення до обставин, які підлягають доказуванню, подій, що не мають стосунку до розслідуваного кримінального провадження, а також різні маніпуляції з розширенням, змінами фабул розслідуваної кримінальної події тощо.

Тепер, щодо ризиків запровадження в КПК України такої новації, як дослідча перевірка. Якщо дуже коротко, це фактично стосуватиметься кількох ключових моментів:

-          зміняться строки внесення заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення до ЄРДР із 24 годин до n-кількості діб;

-          буде визначено форму реагування уповноваженого суб’єкту в разі закінчення строків дослідчої перевірки;

-          буде визначено інструменти дослідчої перевірки на кшталт відібрання пояснення, отримання висновку спеціаліста тощо.

З огляду на те, що щорічна кількість розслідуваних кримінальних проваджень в усіх правоохоронних органах коливається від 1,5 до 1,7 млн на перший погляд цілком логічною могла б виглядати така пропозиція, але диявол — у деталях. Як це може вплинути на бізнес? Однозначно негативно, оскільки матиме високі корупційні ризики.

Що саме ми маємо на увазі?

По-перше, в разі отримання фактично кожної заяви про вчинене кримінальне правопорушення, з метою їх перевірки, правоохоронець буде змушений відбирати по суті таких повідомлень пояснення у директора, бухгалтера та інших причетних до події осіб. По-друге, робити копії первинних документів, щоб отримати висновок спеціаліста. По-третє, в разі отримання таких заяв і повідомлень різними правоохоронними органами та ще за різні періоди податкової звідності такий процес може бути нескінченним і неконтрольованим.

Однак, незважаючи на безвихідь ситуації, що склалася, експертна група, яка останніми роками досліджувала проблеми імплементації прогресивної ILP моделі в наявну систему організації правоохоронної діяльності, запропонувала системний підхід щодо комплексного застосування ризик-орієнтованого підходу як у системі досудового розслідування, так і поза цим процесом.

Зокрема було запропоновано впровадити в КПК низку норм щодо застосування системи ризиків та загроз, яка б передбачала: встановлення трьох-п’ятирівневої системи визначення загроз із оцінкою можливих наслідків (збитків) від них, поєднаних, залежно від рівня загрози, зі способами та інструментами реагування на них; запровадження оцінки ризиків щодо початку або закриття кримінальних проваджень (проведення слідчих дій (НСРД); запровадження системи визначення пріоритетності розслідування кримінальних проваджень тощо. Уніфікована методологія має бути прописана підзаконним нормативним актом або наказом ГПУ на кшталт Положення про ведення ЄРДР.

Схематично цей процес виглядає так: (картинка додається)

Ризик-орієнтований компонент поза кримінальним процесом, імплементований у закони, що регулюють діяльність правоохоронних органів, має охоплювати: систему побудови стратегічного менеджменту; управління ризиками із зазначення інструментів реагування, що забезпечують мінімізацію таких ризиків залежно від рівня загрози; критерії ризику; комплекс заходів із оцінки ризиків; надання статусу аналітичному продукту тощо. Треба усвідомлювати, що запропонована система значно зменшить корупційні ризики та зробить аналітику серйозним інструментом у роботі правоохоронних органів.

На жаль, в інший спосіб вирішити наявні проблеми, з огляду на реалії сьогодення, вкрай складно. Якщо йти шляхом непрорахованої сепарації правоохоронних органів, обмеження їхніх повноважень, або ж бездумного впливу на дискрецію прокурорської діяльності, це однозначно призведе до серйозного загострення криміногенної ситуації. Тоді на бізнес тиснутимуть не лише правоохоронці, а й кримінал. Окрім того, ми позбавимо правоохоронні органи можливостей усунути з економіки потужні організовані злочинні групи та знищити системні кримінальні схеми.