Яке майбутнє у грального ринку?

З прийняттям торік у червні Закону «Про заборону азартного бізнесу в Україні» дискусія про модель побудови ринку азартних ігор набула нової якості. З поодиноких теоретичних викладок фахівців на сторінках преси завдання вибору і впровадження в Україні найобгрунтованіших, із економічного та правового поглядів, правових моделей побудови грального ринку було переведене в ранг державних завдань, які стоять перед конкретними чиновниками. Не можна сказати, щоб це привнесло здорові думки в голови людей, відповідальних за регулювання цього ринку як при попередній, так і при новій владі. Проте, вочевидь, додало їм ентузіазму, чим пояснюється багатство ідей та концепцій, відповідно до яких чиновники пропонують урегулювати ринок сьогодні...

Звісно, державні мужі не трудяться розібратися в теоретичних основах і економічних витоках явища, яким займаються. Адже набагато легше прийняти почуту, як правило, з вуст зацікавлених осіб ідею, ніж витрачати свій дорогоцінний час на вивчення відповідної літератури, яка до того ж найчастіше викладена незрозумілою їм іноземною мовою. Проте ми як люди, не наділені тяжкою ношею державної влади, все-таки спробуємо розібратися у природі явища, що називається гральним ринком, зрозуміти, чому саме в цій галузі більшість розвинених країн встановило такий не сумісний із принципами вільного ринку метод правового регулювання, як державна монополія.

Розпочнемо з історії. Промислові або підприємницькі джерела доходів, якими держава користується для себе, абсолютно не допускаючи або обмежуючи вільну конкуренцію, називалися регалії (від лат. regalis — царський). Регалії, до яких належить і державна монополія на гральному ринку, як регалії нижчого порядку, виділилися з так званих regalia majora — регалій вищого порядку (право держави на землю, суд і стягування податків). Історія знає різні види регалій (монополій), які існували за різних часів. Тютюнова, чайна, сірникова, алкогольна, картярська, лотерейна, гасова, порцелянова, поштова, соляна, монетна — багато цих монополій безповоротно канули в історію, але деякі дожили до наших днів. Чому? Про це трохи згодом.

Великий російський фінансист І.Янжул у своїй фундаментальній праці «Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах» (1904 р.) виділяв три категорії регалій:

— регалії, в яких держава виступає нарівні з приватними підприємцями, не істотно обмежуючи або не обмежуючи зовсім свободу конкуренції;

— регалії, в яких держава значно обмежує або абсолютно виключає приватну конкуренцію, чинячи так виключно в інтересах суспільних, політичних чи економічних, побоюючись шкоди, якої могли б завдати зазначені види діяльності, опинившись у приватних руках;

— регалії, в яких виключення приватної ініціативи обумовлюється єдино фіскальними цілями.

Останні два види регалій — публічно-правові, що передбачає обмеження державою вільного ринку шляхом встановлення жорстко імперативних обмежувальних норм. Задля справедливості зазначимо, що держави на законодавчому рівні, як правило, особливо не розрізняли другий і третій вид регалій, а їх розмежування здійснювалося на теоретичному рівні. Наприклад, питну монополію, яку зараховували до третього виду практично всі вчені, держави вводили виключно з доброю, соціальною метою. Як заявив наприкінці ХІХ століття міністр фінансів Росії С.Вітте, «монополія — єдиний засіб до обмеження в інтересах моральності й народного здоров’я зловживання спиртними напоями і до вилучення з ужитку напоїв, безумовно, шкідливих для здоров’я». Так, при встановленні монополії в Росії був запроваджений жорсткий горілочний стандарт (очищений гарячим способом горілочний спирт не нижче 40 градусів) і заснована спеціальна лабораторія в Санкт-Петербурзі для контролю за якістю алкоголю. Крім того, винна монополія в Росії сприяла інтересам поміщиків, забезпечуючи високі ціни на куплену продукцію. Цікаво, що боротьба з алкоголізмом, яку ставила за мету винна монополія у Швейцарії в 1885 році, справді привела до зменшення обсягу споживання населенням спирту майже вдвічі.

Таким чином, для всіх без винятку регалій другої групи і для більшості регалій третьої групи держава визначала більш-менш чіткі соціальні цілі й завдання. Водночас державні монополії обіцяли й інші вигоди, до яких відомий фінансист А.фон Рутцен ще в 1907 році, зокрема, зараховував:

— забезпечення належної якості продукту та його належного збуту;

— можливість збільшення державою своїх доходів незалежно від розмірів оподаткування, тобто обернення на свою користь підприємницького прибутку;

— зменшення витрат, пов’язаних з отриманням доходу, виходячи з того, що нагляд за казенними підприємствами може бути значною мірою послаблений, порівняно з наглядом за приватними закладами, схильними до порушень інтересів фіску.

Проте, як засвідчила історія, державна монополія у класичному її вияві (тобто здійснення діяльності безпосередньо державою через підприємства, котрі повністю належать їй) має також значну кількість вад, до яких зарахорвують:

— значні витрати на створення й утримання монополії (на заснування винної монополії в Росії було потрачено небачені, як на ті часи, кошти — 296,6 млн. руб.). Адже загальновідомо, що держава, як власник неефективний, витрачає на утримання підприємства на порядок більше, ніж приватний власник;

— важке прогнозування доходів від державних монополій, які залежать від значної кількості суб’єктивних і об’єктивних чинників, які слабко піддаються аналізу;

— зростання корупції та розкрадання коштів, виручених державними монополіями;

— слабко реалізовувана в рамках державного апарату потреба в якісній, високопрофесійній команді, яка, власне, і могла б організувати ефективну державну монополію.

Саме сукупність вищезазначених негативів державних монополій, усупереч, здавалося б, очевидним перевагам такої моделі для держави, стала причиною того, що більшість державних регалій третьої групи (крім найприбутковіших) були скасовані капіталістичними країнами на початку ХХ століття. Проте у XVІІІ столітті в Європі практично всі ремесла та товари були тією чи іншою мірою предметом монополії держави. До наших же часів «дожили» такі фіскальні монополії, як монополія на опробування і таврування державним пробірним клеймом ювелірних та інших виробів із коштовних металів, діяльність у галузі військово-технічного співробітництва, виробництво етилового спирту та деякі інші.

Тим часом регалії другої групи, які мають переважно або виключно поліцейське значення (наприклад, поштова, картярська, лотерейна), у країнах Європи залишилися практично без змін, адже їх існування пояснюється не тільки й не так інтересами фіску, як інтересами суспільства, необхідністю запобігти тим негативним наслідкам, якими загрожують спільноті здійснення певного виду діяльності приватними особами або її повна заборона.

Саме до таких видів діяльності належить гральний бізнес, повна заборона якого в Україні в червні 2009 року, вочевидь, завдала більше шкоди, ніж користі нашому суспільству. Керуючись виключно популістськими цілями, не беручи до уваги негативний європейський і вітчизняний досвід таких дій, попередня владна команда запровадила абсолютну заборону на гральний бізнес у державі, миттєво перевела всі наявні гральні заклади в тінь і повністю вивела з-під державного захисту гравця (участь у грі заборонена, як і її проведення).

Хоч як дивно, але нова владна команда, наступаючи на ті ж самі граблі, знову намагається розрубати гордіїв вузол проблем грального ринку без залучення фахівців, намагаючись замінити необхідні змістові рішення гучними гаслами. Чого ж бракує чиновникам, які готують законодавчі ініціативи у сфері державного регулювання грального ринку? На жаль, головного — розуміння економічної і правової суті грального бізнесу.

Азартні ігри (у тому числі лотереї), як класичний приклад державної регалії (монополії) другої групи, монополізовані державою в переважній більшості країн Європи. В Австрії азартні ігри проводяться монопольно оператором «Австрійські казино», а лотереї — оператором «Австрійські лотереї», які перебувають під повним контролем, хоча й не в повній власності держави; у Греції — в дев’яти казино, шість із яких належать державі, а державні лотереї та букмекерські ігри — трьома операторами, два з яких не державні; у Фінляндії — трьома операторами; у Нідерландах — одним оператором, який належить державі. Державну монополію на всі азартні ігри встановлено в Норвегії, Данії, Швеції, Ісландії, Ірландії та інших країнах. На лотереї монополію встановлено в усіх без винятку країнах Європи. Винятком із загального правила є Англія, де немає державної монополії на проведення азартних ігор. Проте лотереї тут проводяться також монопольно приватним оператором «Камелот», що виграв відповідний державний тендер.

Азартний бізнес як бізнес на пороці не тільки аморальний по суті, він здатний завдати колосальної шкоди суспільству. І річ тут не тільки й не таку руйнуванні окремих громадян та їхніх сімей, як у шкоді для суспільства загалом. Вирощене на азартних іграх впродовж останнього десятиліття молоде покоління вже в недалекому майбутньому дасть нам змогу пожинати плоди нав’язаної йому, зокрема, й азартними іграми споживацької філософії.

Випробуючи різні моделі побудови ринку азартних ігор, держави Європи давно дійшли висновку, що азартну гру неможливо заборонити повністю, а тому необхідно проводити самою державою монопольно: безпосередньо або через агентів, визначених на конкурсних засадах. Саме останній варіант дозволяє уникнути основної вади державної монополії — необгрунтованих витрат держави на її організацію та утримання. Погодьтеся, в українських реаліях створення оператора державної форми власності не тільки поглине колосальні кошти, а й породить ще одного державного монстра на кшталт «Нафтогазу», Національної телекомпанії України, «Украгролізингу» та інших сумнозвісних державних компаній.

Метою державної монополії має стати не збільшення попиту населення на гру, а навпаки, обмеження гри, задоволення мінімального попиту на неї громадян із метою викорінення і подальшого недопущення нелегального азартного бізнесу. Саме тому ігри, які проводяться в рамках державної монополії, мають бути більш безпечними для населення (обмеження за рекламою, обмеження за участю і т.п.). Таким чином, фіскальні цілі даної монополії (регалії) вторинні стосовно соціальних цілей. Хоча зазначимо, що доходи операторів азартних ігор у розвинених країнах Європи обчислюються мільярдами євро.

При цьому дуже важливо розуміти згубність встановлення різних правових і податкових режимів для окремих видів азартних ігор. Такий прецедент мав місце в українській практиці до червня 2009 року, коли державні лотереї, вимушені працювати абсолютно по білому, робили відрахування від проведення лотерей у бюджет від обороту, явно програючи конкуренцію суміжним видам азартного бізнесу, котрі, працюючи напівлегально, мали велику конкурентну перевагу перед лотереями. Тому ідеї впровадження різних правових і податкових режимів для різних ігор, а тим паче об’єднання в рамках одного правового режиму концепції державної монополії та ліцензування операторів, більш ніж безпідставні.

Виходячи з цього, нова владна команда, в якій, безперечно, багато здорових і прагматичних людей, просто зобов’язана здійснити те, чого не було зроблено владою за всі роки незалежності України: провести відкриту дискусію про майбутнє грального ринку із залученням передусім фахівців, професіоналів у цьому бізнесі, і на основі дискусії прийняти рішення про впровадження правової моделі ринку, орієнтуючись на найкращі європейські взірці, керуючись не гарними, але порожніми гаслами, а інтересами держави й українського суспільства.