"Тіньовий" земельний ринок

Що гучніше лунають голоси про необхідність повного скасування мораторію, щоб запровадити вільну купівлю-продаж сільгоспземлі, то яскравіше в пам'яті пересічних громадян оживають спогади про ваучерну приватизацію 1990-х та її наслідки.

Після того як промислові підприємства за безцінь прибрав до рук олігархат, який саме зароджувався, їхній потенціал було випатрано хижацьким використанням, що спричинило злидні та безробіття, масовий виїзд співвітчизників на заробітки за кордон. Суспільна небезпека таких безвідповідальних дій нині проглядається в аграрній сфері. Мораторій тільки сповільнив рух сільгоспземель у тому напрямку, куди два десятиліття тому "рухалися" промислові підприємства, проте аж ніяк не зупинив процесу, дедалі більше віддаляючи країну від фермерської моделі землекористування. Поки ламають списи навколо заборони на купівлю-продаж, значна частина сільгоспземель давно перебуває в ринковому обігу.

А деякі земельні ділянки вже зробили не одне коло, міняючи власників, зазнаючи консолідації у більші масиви. Тіньовий земельний ринок живе й розширюється. І мораторій для накопичувачів земельних банків не є істотною перешкодою. Так, у нещодавно випущеному за сприяння Світового банку "Моніторингу земельних відносин в Україні за 2016–2017 рр." (на основі опрацювання офіційних даних п'яти державних відомств, включаючи Мінагрополітики й Держгеокадастр) визначено стан головного ресурсу агросектора щодо всіх категорій земель. І стан цей досить сумний…

Криві дороги безоплатної приватизації

Наведені в Моніторингу дані свідчать про те, що обсяги безоплатно приватизованої землі настільки масштабні, що цілком порівнянні з обсягами основних масивів. Станом на січень 2018 р. 9,5 млн українців, скориставшись правом на безоплатну приватизацію землі, придбали ділянки. Найбільше землі таким чином потрапило у приватну власність у Волинській області (327,5 тис. га), Івано-Франківській (260,7 тис. га), Хмельницькій (257,5 тис. га). Із загальних обсягів такої землі найбільше її було приватизовано "для ведення особистого селянського господарства" (ОСГ). За оцінкою розробників - 63,3%, тобто близько 2 млн га.

Початковий задум безоплатної приватизації досить значної частини сільгоспземель був виправданий і необхідний. Ліквідація колгоспів і радгоспів хоча й спричинила зростання рослинницької галузі, але негативно позначилася на тваринництві. І для компенсації втрат внутрішнього ринку в частині реалізації м'ясо-молочних продуктів від сільгосппідприємств селянським домоволодінням була потрібна додаткова земля для виробництва кормів для тварин та інших потреб. Та оскільки місцеві громади й органи самоврядування фактично відсторонені від рішень щодо виділення землі для безоплатної приватизації (це роблять центральні земельні органи), то сільгоспземля "для ведення ОСГ" безоплатно виділялася аж ніяк не тільки для нарощування сільгоспвиробництва.

Ситуацію погіршує те, що використовується екстериторіальний принцип, що дозволяє відділенням Держгеокадастру часто без узгодження й навіть відома місцевої громади на свій розсуд давати дозволи на розробку проектів землевпорядних робіт для приватизації ділянок, у т.ч. громадянам, які не мають жодного стосунку ні до села, поблизу якого розташована ділянка, ні до роботи в сільському господарстві. Такі "селяни" діють або на замовлення перекупників для формування масивів, або зі спекулятивним прицілом, особливо й не приховуючи наміру продати безоплатно отриману ділянку. Комерційно-корупційна складова у процесі такої безоплатної приватизації зашкалює. Інтернет і паркани передмість рясніють пропозиціями про продаж ділянок. Ціни на них високі, лобісти й вигодоотримувачі цих процесів постаралися, щоб землі, призначені для ведення ОСГ, були виведені з-під впливу мораторію і можна було легко змінити їх цільове призначення. У результаті є регіони, особливо поблизу міст-мільйонників, де в передмістях здебільшого перепродають ділянки, а не вирощують сільгосппродукцію. При цьому виробництво молока, м'яса, овочів скорочується, ціни на них зашкалюють, зате на землях для ведення ОСГ поблизу великих міст ростуть цілі квартали багатоповерхівок, котеджних містечок і присадибно-феодальних володінь.

До всього такі безоплатно приватизовані ділянки, що досягають 2 га, часто консолідуються у великі масиви й використовуються латифундистами для нарощування земельних банків. У такий спосіб землі, які призначені для ведення селянського господарства, тобто для наповнення внутрішнього продовольчого ринку, "переключено" на виробництво агросировини на експорт. Через що нарощуються значні диспропорції у виробництві сільгосппродуктів, які традиційно вирощують дрібні сільгоспвиробники. Згідно з останніми даними, минулий рік став рекордно низьким в Україні за рівнем споживання молочних продуктів на душу населення. Їх спожито лише 188,5 кг. При тому, що науково обґрунтована норма удвічі вища й становить 380 кг. Ситуація з м'ясними продуктами не набагато краща. Частка яловичини й свинини у споживанні населення знизилася до критичної межі. М'ясний раціон більшості українців дедалі більше забезпечується бройлерною курятиною.

Якщо латифундисти знаходять способи прибрати до рук навіть землі, призначені для розвитку селянських господарств, то що може завадити їм при скасуванні мораторію повністю скупити основні масиви сільгоспземлі, на придбання яких у фермерів і селян немає ні власних коштів, ні можливості отримати кредити?

Азарт чиновників у безоплатній приватизації земель для ведення селянського господарства, садівництва, будівництва й обслуговування будинків у низці місць набув такого розмаху, що іншим обділеним територіальним громадам не залишилося ділянок, якими, згідно з новоухваленими законами, можна було б розпоряджатися на власний розсуд. Чимало територій, особливо поблизу великих міст, де вільної землі вже не залишилося навіть для виділення АТОвцям. Якщо чиновникам сходить з рук обділення селян, які, отримавши додаткові ділянки, могли б вирости у фермерів і покласти край дефіциту й дорожнечі харчових продуктів, то чому не піти ще далі й не залишити без земельних наділів людей, які захищають країну від агресора?

Заборону можна обійти

Під час мораторію з'явилося й укорінилося в практиці ще чимало способів відчуження в селян належної їм землі. Причому деякі з них, як, наприклад, емфітевзис, застосовуються для того, щоб обійти заборону на купівлю-продаж сільгоспземель, насамперед селянських паїв. Появу сьогодні цієї давньої моделі землекористування можна пояснити тим, що підприємці-землекористувачі останнім часом наполегливо шукають порятунку від будь-якого контролю, у т.ч. від власників землі. Емфітевзис як глибша форма партнерських відносин, що дає багато додаткових прав орендареві, включаючи обмін і навіть продаж узятої в користування сільгоспземлі, впроваджено у вітчизняне законодавство вже в розпал земельної реформи - 2007 року при ухваленні нового Цивільного кодексу. Після цього до Земельного кодексу було внесено відповідні зміни, які дозволяють відтоді застосовувати в агросекторі норми цивільного права. І хоча чимало орендарів прагнуть замінити традиційну оренду вигіднішим для них емфітевзисом, їхнє бажання не знаходить особливого відгуку в орендодавців. В "Моніторингу земельних відносин за 2016–2017 рр." зафіксовано досить скромні масштаби застосування цієї форми партнерства. За останні два роки в рамках таких угод використовується лише 80 тис. га ріллі. При цьому можна зробити висновок, що стосунки між партнерами у процесі застосування цієї форми партнерства не безхмарні. Моніторинг принаймні вказує на чимало конфліктів. Кількість судових розглядів у справах щодо емфітевзису за 2017 р. зросла в чотири рази.

Річ у тому, що багато орендодавців, які позбавлені юридичної допомоги, припускаються недоглядів під час оформлення документів, не враховуючи, що договори оренди й емфітевзису регулюються по-різному. Перші - згідно із Законом про оренду, другі - за статтями Цивільного кодексу. Через такі прорахунки селяни-пайовики часто потрапляють у юридичну пастку, з якої вибратися непросто.

Доктор юридичних наук П.Кулініч звертає увагу на те, що переваги у використанні емфітевзису для власника землі (коли з'являється можливість одразу ж отримати більшу суму, ніж при звичайній оренді) нівелюється великими ризиками. Вони спричинені тим, що низька вартість сільгоспземлі знижує ціну на передачу її за допомогою емфітевзису. Власник землі при цьому продовжує платити земельний податок. А ще має бути готовий, що партнер може обміняти або навіть продати землю, щоправда, залишивши за її власником переважне право на її викуп. Експерт робить висновок, що цю форму землевласникові доцільно застосовувати лише в разі крайньої необхідності, коли потрібні кошти в кілька разів більші, ніж плата за звичайну оренду.

Орендні перекоси

Проведений моніторинг підтверджує, що основною формою земельних відносин у країні залишається оренда. На підтвердження цього зазначено, що за попередні два роки було укладено нових угод на оренду на 13,5 млн га, ще 2,4 млн га було передано новим власникам як спадщина. Усе б нічого: як-не-як, орендна система за всіх своїх недоліків вивела агросектор в економічні лідери, перетворила його на основного постачальника твердої валюти в країну. Але при цьому очікуваного різноманіття форм господарювання на землі не спостерігається. Середнє й особливо дрібне підприємництво, відчуваючи тиск великого агробізнесу, не тільки не розвиває, а й втрачає свої колишні позиції. І для цього є підстави: достатньо порівняти, як змінилося під час мораторію співвідношення, з одного боку, обсягів землекористування, з іншого - землеволодінь. Виявиться, що розміри приватних землеволодінь, виділених селянам-пайовикам за два десятки років, практично залишилися ті самі. Як виділили пай (у середньому 4 га), таким його розмір переважно й залишився. Тим часом масштаби землекористування у багато разів зросли. Орендарі-латифундисти наростили величезні земельні банки за рахунок оренди паїв, окремі масиви землекористування досягли розмірів у кілька сотень тис. га, впритул наблизившись до мільйонного показника. Тому й важко уявити рівноправне співробітництво орендаря й орендодавця, перший з яких володіє масивами землі, що займають цілі сільські райони й значну частину областей, а інший має досить ілюзорну власність у кілька га, загублену серед неозорих просторів. Економічна і юридична потужність двох сторін, не кажучи вже про лобізм і вплив на центральні й місцеві органі влади, непорівнянна.

Суттєво нівелює земельну власність селян-пайовиків і те, що зростання орендної плати за користування їхніми ділянками значно випереджає тенденція збільшення строків оренди землі, що відбувається під зрослим тиском землекористувачів, які прагнуть зустріти запуск вільного ринку землі з новими наділами. Та тільки від такого обігу земель орендодавці, незважаючи на поступове зростання орендної плати, зазнають дедалі більших втрат. Адже передача землі в користування на 49 років за своїми реальними результатами більше нагадує вже не оренду, а купівлю-продаж ділянки. І селяни, які ризикують проводити такого роду операції, ставлять під удар не тільки себе, а й добробут дітей та онуків.

Розрив між дедалі більшими розмірами землекористування і земельною власністю, що залишається критично малою, призводить до такого небезпечного й ганебного для агросектора країни явища, як "відумерла спадщина". Адже залишена без спадкоємців сільгоспземля, крім того що сприяє розмиванню й послабленню інституту власності на основний ресурс, свідчить про негативну реакцію на те, що цей ресурс використовується не в інтересах дрібних власників і держави, а чиновників і великих землекористувачів. При цьому проблема, що тривожить суспільство, і далі загострюється. Згідно з моніторингом земельних відносин, тільки за 2016–2017 рр. кількість ділянок відумерлої спадщини зросла на 13% або на 6,5 тис. паїв. Найбільше таких нічийних ділянок зафіксовано в Сумській, Черкаській і Полтавській областях. А за площами "відумерлі наділи" виявилися найбільшими в Кіровоградській і Херсонській областях. Окрім того, нічийними внаслідок їх невитребуваності потенційними власниками залишаються 121,5 тис. паїв загальною площею 390 тис. га. При цьому статистика невитребуваної земельної власності залишається неповною. І вона насправді тривожніша, ніж відображено в моніторингу. З різних причин, у т.ч. і тому, що порядок і правила визначення й фіксації таких ділянок, офіційна передача їх у розпорядження або у власність об'єднаним місцевим громадам досить складна й тривала. Далеко не всі чиновники хочуть брати на себе додатковий тягар, щоб через звернення до суду легалізувати ділянки землі, тим більше що є можливість без особливих наслідків і далі допускати використання цих ділянок "потрібними людьми" без відповідної орендної плати й інших витрат. Навести лад із власністю й використанням сільгоспземель, упорядкувати стягнення податків для багатьох відомств і чиновників залишається непосильним завданням. А от запустити вільний ринок без особливих обмежень вони готові хоч завтра. І це при тому, що, як свідчать результати проведеного моніторингу, з розробкою земельного кадастру є проблеми, а 27% державних земель узагалі не інвентаризовані. Та й з незатребуваними паями треба б розібратися. Незалежно від продовження/скасування мораторію. Тим більше що більшість експертів вважають, що запізніла й неточна інформація з місць спотворює ситуацію, а обсяги нелегально використовуваної землі не тільки не скорочуються, а навіть зростають у низці регіонів.

Можна не сумніватися, що наведені дані у випущеному за сприяння Світового банку "Моніторингу земельних відносин в Україні за 2016–2017 рр." проолігархічні сили спробують трактувати (що вже відбувається) як ще один доказ необхідності якнайшвидшого скасування мораторію. Та насправді документ, де зібрані й порівнюються дані різних відомств, дає додаткові аргументи на користь того, що агрополітика країни на фініші земельної реформи потребує більш істотних і зважених коректив. Та й гучні декларації, у т.ч. й у ВР, про пріоритет фермерської моделі господарювання, мають бути підкріплені цілком конкретними і реальними діями. Окрім того, не обійтися без скорочення розриву між необмеженими обсягами землекористування й чітко фіксованими розмірами ділянок дрібних земельних власників, у яких до того ж ледь не силою забирають в оренду наділи, але при цьому розширити свої вони не мають можливості. Необхідно встановити правила, які сприяли б створенню оптимальної системи землеволодіння й землекористування. Щоб обсяги землекористування були законодавчо обмежені, а дрібним землевласникам створені умови для їх розширення до рівня фермерських господарств середньої руки.

Перерозподілу в землекористуванні можна досягти пом'якшенням існуючого мораторію, дозволивши купівлю-продаж сільгоспземель між селянами-пайовиками. Ясна річ, купувати-продавати землю не масивами, а паями - особистими або сімейними. Таким чином спочатку можна забезпечити виживання дрібних трудових господарств, а потім і їх розвиток. Докладніше про це йдеться в наших статтях "М'який мораторій", "Якщо ринок, то обмежений, селянський", "Як отримати давно обіцяний земельний пай" (DT.UA відповідно від 15.10.2018 р., 24.11.2017 р., і 27.01.2018 р.).

Домінування великих агрокомпаній, необмежене зростання їхніх земельних банків за рахунок поглинання дрібніших, але при цьому ефективних сільгосппідприємств, треба б не заохочувати, а обмежувати. Важелі держпідтримки агросектора мають працювати в іншому напрямку. Замість "підгодовувати" сировинні латифундії, що не має економічного сенсу, держдопомогу треба спрямовувати переважно на розвиток малого й середнього агробізнесу та обслуговуючих їх кооперативів, що здатні як виробляти більш маржинальну продукцію, так і розвивати сільські території.