Тінізація замість легалізації

Те, що азартний бізнес в Україні вже давно потребує легалізації шляхом прийняття відповідного нормативного акта на рівні закону, ні в кого не викликає сумнівів. Нашестя нелегальних гральних закладів, які заполонили вулиці українських міст і не перестають працювати з моменту заборони грального бізнесу, незважаючи на жваві рапорти правоохоронних органів про їх закриття, схоже, не помічають тільки самі правоохоронні органи. Азартний бізнес продовжує існувати в трохи менших, ніж до заборони, масштабах, однак у не менш прибуткових умовах.

Тим часом, відповідно до Закону "Про заборону грального бізнесу в Україні", законопроект, що регулював би азартну гру, мали розробити в Кабміні не пізніше вересня 2009 р. і подати на розгляд парламенту. Однак азартний бізнес виявився надто болісною й незручною темою для вітчизняного законодавця. Попри безліч законодавчих ініціатив, ринок досі перебуває на нелегальному становищі. Так чи інакше, проте необхідного азартному ринку балансу державних і бізнес-інтересів все ще не знайдено. І всі зацікавлені сторони, схоже, ще довго ламатимуть списи навколо жаданого джерела збагачення.

Це нормально, що модель побудови такого високорентабельного виду діяльності, як гральний ринок, є предметом протистояння різних груп лобістів. Адже всі аналогічні види діяльності перебувають у сфері інтересу великого капіталу, що, як відомо, не зупиниться перед жодними перешкодами, прагнучи до 300% прибутку.

Саме інтереси великого капіталу, зацікавленого в азартному бізнесі, не дають можливості сьогодні легалізувати його у формі та обсязі, максимально прийнятних для суспільства. Адже завдання правового регулювання азартного ринку в розвинених державах полягають у тому, щоб не стимулювати, а обмежити його розвиток, забезпечити можливість мінімального задоволення попиту населення на азартну гру таким чином, аби захистити громадян від негативного її впливу, ну й заодно, звісно, поповнити державний бюджет за рахунок прибутку від азартної гри.

Насправді всі можливі моделі організації грального ринку давно випробувані в цивілізованому світі. Методом спроб і помилок було впроваджено оптимальні способи його організації. До таких належать: 1) проведення азартної гри монопольно одним оператором (напр., Австрія, Фінляндія, Швеція); 2) проведення азартної гри операторами на основі концесії, виданої державою; 3) проведення азартних ігор у межах обмеженої території (Португалія, США, Росія). Для України як орієнтир Законом "Про заборону грального бізнесу в Україні" було обрано останню модель, хоча вона найменш поширена у світі. Але навіть встановлений законом орієнтир не зміг реалізуватися в тексті конкретного нормативного акта впродовж трьох із половиною років з часу заборони грального бізнесу.

Однак у цьому найменше можна звинувачувати відсутність законодавчих ініціатив у зазначеній сфері. Законопроект н.д. О.Царьова в незмінному вигляді кілька разів являвся на світ. Востаннє документ практично в незмінному вигляді було подано у ВР в лютому 2013 р. Він пропонує легалізувати азартні ігри в казино, розміщених у п'ятизіркових готелях (кількість номерів не менше 60) на території України, а також у три- і чотиризіркових готелях на так званих курортних територіях. Законопроектом також легалізуються інтелектуально-комерційні ігри та букмекерські контори.

Слід сказати, ініціатива не позбавлена істотних недоліків, до яких насамперед потрібно зарахувати масштаби легалізації азартного бізнесу. Необґрунтована і легалізація букмекерської діяльності на території всієї країни. Цей вид азартного бізнесу завдає суспільству не меншої шкоди, ніж гральні автомати, і має трохи менш зіпсований, порівняно з останніми, імідж лише завдяки тому, що його поширення об'єктивно обмежене самими лише цінителями спорту. Дозвіл на проведення букмекерських ігор на території всієї держави фактично нівелює будь-які інші обмеження на азартний бізнес, пропоновані законом, оскільки створить передумови для масового поширення азартних ігор. Адже ставки в букмекерській грі можна приймати абсолютно на все, значно розширюючи коло їхніх потенційних споживачів. Таким чином, легалізація букмекерської гри можлива тільки в межах тих самих приміщень, у яких дозволяється організація казино. На таких самих підставах неприйнятною є легалізація інтелектуально-комерційних ігор в електронному віртуальному клубі, адже використання мережі Інтернет для поширення азартних ігор практично миттєво може перетворити гру на масову.

Тепер про готелі. Організація казино у п'ятизіркових готелях цілком обґрунтована і має кілька позитивів. По-перше, це доходи бюджету від проведення ігор. По-друге, розвиток готельно-туристичного комплексу України класу "luxury", адже можливість відкриття казино в дорогому готелі стане непоганим стимулом для інвесторів. По-третє, високий клас готелю, сервісу і, слід гадати, ставок гри достатньою мірою оберігатимуть від негативного впливу казино найбільш незахищені незаможні верстви населення, ризик розорення для яких внаслідок азартної гри вкрай високий. При цьому на території таких казино можуть бути дозволені не тільки циліндричні і картярські ігри, а й гральні автомати (повністю заборонені законопроектом) та букмекерські контори, суворо обмежені територією закладу.

Звісно, для таких закладів необхідно встановити кілька обмежень, які не дозволятимуть створення на базі одного готелю надто великих казино. На рівні закону слід також упровадити деякі вимоги до організаторів азартних ігор стосовно фінансового стану, кваліфікації персоналу. Необхідна заборона на гру для осіб, яким не виповнилося 21 рік, потрібні умови ідентифікації та реєстрації гравців, спрямовані на протидію використанню казино для відмивання брудних грошей.

Окрему увагу слід звернути на плату за ліцензію. Лукавство авторів законопроекту полягає в тому, що досить високий платіж за ліцензію на суму 40 млн грн організатор гри вносить не відразу, а впродовж усього терміну дії ліцензії рівними частинами, що значно пом'якшує його фінансове обтяження. Однак такий підхід суперечить правовій природі адміністративного збору за видачу ліцензії і ставить у залежність її сплату від успішності бізнесу організатора гри. Поза всякими сумнівами, плата за ліцензію має вноситися одноразово перед її отриманням і не залежати від подальшої роботи казино.

Таким чином, з урахуванням зазначених застережень, ідея легалізації азартних ігор у п'ятизіркових готелях, яких, до речі, нині налічується трохи більше 20, абсолютно здорова й обґрунтована. З цих самих зазначених вище причин дозвіл проводити азартні ігри в готелях із трьома й чотирма зірками, хай і в межах курортних зон, суперечить меті правового регулювання галузі. Адже в Україні з її вкрай недосконалою системою сертифікації вітчизняних готелів, а також широкою географією курортних зон такий дозвіл призведе до легалізації азартних ігор на території всієї держави, повернувши ситуацію, котра існувала до заборони азартного бізнесу 2009 р. Можливо, за прикладом розвинених держав Європи, громади окремих курортних зон можуть приймати рішення про організації казино в готелях класу нижче п'яти зірок. Але такі рішення повинні прийматися на місцевих референдумах і проходити процедуру узгодження на рівні центральної влади щодо кожного окремого казино.

На відміну від автора законопроекту, Міністерство фінансів України впродовж більше як трьох років із часу заборони азартного бізнесу не змогло розродитися жодною законодавчою ініціативою в цій сфері. Слід гадати, чиновників цілком влаштовує існування нелегального азартного бізнесу, що завдає значної шкоди не тільки українському бюджету, а й суспільству, стимулюючи розвиток корупції та організованої злочинності.

Тим часом Мінфін значно пожвавився у сфері регулювання лотерейного ринку, який лише кілька місяців тому отримав свій регулюючий закон. Так чи інакше, у лютому нинішнього року світ побачила нова законодавча ініціатива чиновників Мінфіну - про скасування недавно ухваленого закону "Про державні лотереї в Україні", погодженого свого часу міністерством, і (увага!) про запровадження мораторію на видачу ліцензій на випуск та проведення лотерей.

У цьому контексті прикметно, що Міністерство фінансів передбачає в Законі "Про державний бюджет на 2013 рік" відрахування до державного бюджету від проведення лотерей на суму лише 864,4 тис. грн. І це при тому, що 2012 р. бюджет заробив на трьох операторах лотерей понад 300 млн грн, а тільки за січень 2013-го відрахування становили понад 30 млн грн, які вже перевищують заплановану Мінфіном суму. Що в цьому: недбалість чиновників, спроба приховати доходи бюджету в обхід бюджетного законодавства? Ситуація проясняється, коли взяти до уваги те, що ліцензії на випуск і проведення лотерей закінчуються у всіх операторів у лютому-березні 2013 р. Фактично, Мінфін не може відмовити у видачі ліцензій діючим операторам, адже вони відповідають усім вимогам закону, зокрема й гучній свого часу відверто лобістській вимозі про десятирічний стаж роботи на ринку лотерей, проведеній у текст лотерейного закону, слід гадати, самими операторами.

Отже, Мінфін залишається на узбіччі такого цікавого, з погляду будь-якого чиновника, процесу, як видача ліцензії операторові лотерей, яка до того ж видається безстроково. Ця обурлива обставина й породила приплив законотворчої активності, яка, як ми вже зазначали, ніколи раніше не характеризувала Міністерство фінансів у цій сфері. Адже міністерство з жовтня 2012 р. не змогло привести навіть власні нормативні акти у відповідність до нового лотерейного закону, тоді як із завидною швидкістю (менше ніж за тиждень) провело через Кабінет міністрів більш ніж неоднозначний нормативний акт, що має на меті, за давньою більшовицькою традицією, зруйнувати весь старий світ (читай - закон про державні лотереї), не тільки не пропонуючи натомість жодної альтернативи, а й породжуючи тим самим ризик формування нелегального лотерейного ринку за зразком тіньового азартного.

Таким чином, Мінфін недвозначно дав зрозуміти операторам лотерей, що отримати ліцензії так, як передбачалося, просто керуючись законом, не вийде. Доведеться домовлятися... А коли ні? А коли ні - ну що ж, тоді доведеться поховати ринок державних лотерей, який створювався протягом останніх 15 років. Хоча сучасний закон про лотереї й відповідає, з незначними застереженнями, європейським стандартам, - це думка, зокрема, європейських експертів. Та, виявляється, така обставина нічого не важить, порівняно з інтересом конкретного державного чиновника, який може назавжди втратити свій єдиний історичний шанс взяти участь у процесі видачі лотерейних ліцензій.

Прикметно, що офіційною підставою для такої радикальної ініціативи Мінфіну стало нібито проведення одним із операторів державних лотерей розіграшів на гральних автоматах під виглядом лотерей. По-перше, проведення лотерей на автоматах, візуалізованих під гральні (так звані відеолотерейні термінали), - досить поширене у світі. Така гра використовується як безпечна альтернатива нелегальній азартній грі, що до того ж є непоганим джерелом фінансування бюджету. Для оператора у даному разі нічого протизаконного немає. Якщо ж він балується проведенням ігор на гральних автоматах під виглядом лотерей - у чому річ? Проведіть перевірку, встановіть порушення, застосуйте відповідний штраф, позбавте ліцензії, нарешті! Причому тут закон, що набрав чинності в жовтні 2013 р.? До того ж оператор проводить гру, яка викликає нарікання Мінфіну, вже кілька років, а її умови було (увага!) погоджено міністерством тоді, коли лотерейний закон не існував ще навіть у проекті! Чи не правда, запитань більше, ніж відповідей?

Що скажуть на такий неординарний хід оператори лотерей - здадуться чи підуть обстоювати свою правоту, невідомо. Адже лотерейний ринок, як і ринок азартного бізнесу, один із найбільш закритих бізнес-клубів у державі. Тут усі питання заведено вирішувати тихо, кулуарно, не привертаючи до себе уваги. У кожному разі, тепер оператори лотерей проводять ігри й після закінчення терміну дії ліцензій, керуючись прямим приписом лотерейного закону. Однак нескінченно тривати цей процес не може. Тому дуже ймовірно, що найближчим часом ми всі станемо свідками окремих зовнішніх проявів рідкісного за напругою пристрастей і вартістю постановки спектаклю, дійові особи якого розіграють між собою одну з найзахопливіших в історії всього азартного бізнесу партію.