Регуляторний тупик

Щоб не бути крайнім у бізнес-конфліктах зарубіжних телекомунікаційних компаній, керівництву країни варто звернути увагу на управління галуззю

Є дві причини, через які ринок телекомунікацій традиційно перебуває на периферії уваги вітчизняного істеблішменту. По-перше, ключові позиції в галузі займають держава (в особі ВАТ «Укртелеком») і великий міжнародний капітал — російський та європейський. Справді українськими є лише відносно невеликі та маловпливові компанії. По-друге, експоненціальне зростання ринку в 2003— 2007 роках нівелювало гострі протиріччя між його учасниками: менеджмент і власники компаній переймалися боротьбою за ринкову частку.

Економічна криза призвела до скорочення сегмента мобільного зв’язку, найбільшого за розмірами в українському телекомі, приблизно на 10% за підсумками 2009 року. Це, у свою чергу, призвело до різкого загострення конкуренції на ринку, підвищення його «тиску» і «температури». Більш того, анонсоване злиття російського «Вимпелкому» (ТМ «Білайн») і українського «Київстару» означає, що конкурентна боротьба на українському ринку зводиться до одвічного протистояння найбільших телекомунікаційних холдингів СНД — «Вимпелкому» і МТС.

Уже нині недієздатність української системи державного управління галуззю змушує учасників ринку апелювати до зовнішніх центрів впливу. Які, у свою чергу, застосовують усі доступні їм інструменти для лобіювання бізнес-інтересів своїх компаній. У цій ситуації перші особи країни — президент, прем’єр-міністр, профільний віце-прем’єр — ризикують знову та знову відчувати похмілля на чужих весіллях.

У трьох соснах

Устрій державної влади України ніколи не вирізнявся стрункістю і досконалістю. Досить згадати такий локальний феномен, як «президентська вертикаль» влади, що мала чималі повноваження за практично нульової відповідальності. За п’ять років державотворення і без того не дуже витончена будова обросла безліччю флігельочків, прибудов та інших малих архітектурних форм, найчастіше побудованих під конкретну персону.

Стосовно галузі зв’язку доводиться говорити про те, що результатом політичного протистояння і численних компромісів стала поява суперечливої, нелогічної та практично непрацездатної системи. Під час круглого столу «Держава і телеком: криза управління і пошуки виходу», що відбувся 3 березня цього року під егідою мережевого ресурсу Telecomer, його учасники сформулювали основні проблеми державного управління телекомунікаціями. Наведу три найбільш значущі:

• у сфері державного управління галуззю зв’язку склалася нелогічна і неефективна конструкція в складі Держкомзв’язку, НКРЗ і АМКУ. Має місце проблема фактичного розподілу функцій Адміністрації зв’язку між двома відомствами — Держкомзв’язку і НКРЗ. Наслідком цього є зволікання і неузгодженість відомчих дій у процесі обговорення та прийняття рішень;

• принциповою проблемою є втрата НКРЗ статусу інституціонально незалежного регулюючого органу, рівновіддаленого від усіх без винятку учасників ринку. Комісія низведена до рівня ще одного, крім Держкомзв’язку, органу виконавчої влади й не має можливості відігравати роль незалежного арбітра;

• існування Адміністрації зв’язку як одного з департаментів Міністерства транспорту та зв’язку не відповідає масштабу і складності поставлених перед нею завдань.

Усе це призводить до того, що не працюють механізми балансування інтересів учасників ринку. Серед яких, повторюся, є дуже впливові гравці, готові використовувати зовнішні сили — Кремль, Брюссель etc., щоб продавлювати потрібні їм рішення. Чи треба це українському уряду — питання риторичне.

Ключовою проблемою є фактична нездатність існуючої системи здійснювати попереджувальне регулювання (так зване ex-ante) протиріч між учасниками ринку. Замість цього вони знову й знову апелюють до АМКУ з проханням врегулювати конфлікти, які перейшли у відкриту форму. Тим часом Антимонопольний комітет не має ресурсів, щоб займатися регулюванням ринку телекомунікацій. Для цього, власне, і була свого часу та за активної участі АМКУ створена Нацкомісія з питань регулювання зв’язку як галузевий регулятор. На жаль, і сьогодні, через п’ять років після появи на світ, НКРЗ не виконує своєї титульної функції.

З одного боку, дотепер відсутнє все необхідне нормативно-правове забезпечення регуляторної діяльності, передбачене законом про телекомунікації. З іншого — після підпорядкування в 2008 році Кабміну НКРЗ і зовсім втратила свій статус. Очевидно, мати два окремі галузеві органи виконавчої влади — надмірна розкіш. Необхідно або повертати комісії статус справді незалежного регулятора й відповідні повноваження, або ж об’єднувати з Держкомзв’язку для створення єдиної дієздатної Адміністрації зв’язку.

У свою чергу, в АМКУ немає способу самостійно контролювати виконання рішень, пов’язаних із телекомунікаційним ринком. Наглядові та контролюючі функції зосереджені в Державній інспекції електрозв’язку (ДІЕ) і «Укрчастотнагляді» (УЧН), які перебувають у структурі НКРЗ. Тому для контролю за виконанням рішень необхідно залучати НКРЗ. Тим часом у комісії дуже болісно реагують на участь АМКУ в галузевих конфліктах, вважаючи це зазіханням на свої повноваження. У минулому ці тертя між органами влади вже призводили до затягування спроб вирішення конфліктних ситуацій.

Ще однією практичною проблемою є практика ігнорування учасниками ринку обмежень, що накладаються на них. Тільки торік НКРЗ і АМКУ прийняли низку цілком однозначних рішень, включаючи заборону на вказування вартості послуг без урахування відрахувань до Пенсійного фонду і так званих нульових тарифів. Жодне з цих рішень не виконане.

З іншого боку, хоча законодавство дозволяє АМКУ накладати дуже суворі штрафи, до 10% від виручки, формулювання «до 10%» залишає простір для маневру. Можна десять відсотків, а можна й один. Або якісь і зовсім символічні цифри. Як кажуть, можливі варіанти.

Дива навколо злиття

Чудовою ілюстрацією до ситуації в галузі є анонсоване злиття «Київстару» і «Вимпелкому». «ДТ» уже неодноразово зверталося до цього сюжету (див. №49 і 51 за 2009 рік). Каменем спотикання цього давно очікуваного і логічного рішення акціонерів обох компаній стала доля «Українських РадіоСистем» (ТМ «Білайн»). У результаті поглинання в 2007 році «Голден Телекому» бізнес компанії включає два рівнозначні сегменти — фіксованих мереж і мереж мобільного зв’язку. Історично в розпорядженні «Українських РадіоСистем» перебуває велика кількість радіочастот, порівнянна з такою у «Київстару» та «Українського Мобільного Зв’язку» (ТМ «МТС»). Якщо об’єднана компанія успадкує частоти і «Київстару», і УРС, у її руках опиниться більш як половина всього частотного ресурсу країни. Для порівняння, у МТС буде близько 30% частот, у «Астеліту» — лише 17%.

Слід іще раз звернути увагу на те, що має місце нездорова ситуація. Про те, що частотний ресурс розподілений дуже нерівномірно, відомо всім і не перший день. Проте з боку профільних органів держави не було жодних кроків для вирівнювання ситуації, поки загроза монополізації ресурсу не постала на весь зріст.

Від самого початку акціонери «Вимпелкому» розраховували одержати дозвіл ще наприкінці минулого року. Проте тоді ці плани були розголошені й спровокували активний опір конкурентів, що, схоже, змусило антимонопольне відомство не поспішати з остаточним рішенням.

Злиття «Київстару» і «Вимпелкому» стане найбільш значущою подією на ринку телекомунікацій усього пострадянського простору в 2009—2010 роках. Його наслідком буде радикальна зміна ринкового ландшафту й у вітчизняному телекомі. Отримавши у своєї розпорядження левову частку частот, по-перше, і приєднавши повноцінного оператора фіксованого зв’язку, по-друге, «Київстар» одержить ринкову перевагу, яку неможливо переоцінити. Тому і МТС, і «Астеліт» категорично заперечують проти монополізації частотного ресурсу країни в руках одного гравця.

У четвер, 18 березня, АМКУ прийняв рішення з цього питання. З огляду на вирування пристрастей навколо нього, така поспішність видається нелогічною і навіть некоректною. Виходить, що дозвіл на об’єднання видали призначенці старого політичного керівництва. А їсти зварену ними кашу будуть уже зовсім інші люди. З погляду передбачуваності подальшого розвитку ситуації було б правильним відкласти рішення до моменту, коли в АМКУ і НКРЗ з’являться люди, за яких керівництво країни нестиме повну відповідальність.

Зауважу, що набагато менш значущі проблеми ринку телекомунікацій АМКУ розглядає роками. Можна згадати вивчення комітетом питання про правомірність стягування так званої плати за з’єднання, що тривало близько двох років. Або торішнє рішення щодо ринку інтерконекту. Прийняте в травні 2009 року, воно було «призупинене» комітетом буквально наступного дня — «у зв’язку з нововідкритими обставинами». І перебуває в цьому статусі вже скоро як рік.

Традиційні сто днів вважаються достатнім відрізком часу, щоб зробити висновок про спроможність політичної сили, яка перемогла на виборах, забезпечити адекватний державний вплив у галузі.

Тому питання про об’єднання можна розглядати як пробний камінь, з допомогою якого нове керівництво країни та галузі зможе скласти свою думку про ситуацію в трикутнику АМКУ—НКРЗ—Держкомзв’язку. Неможливість вирішити навіть цю, досить неконфліктну ситуацію, стане сигналом про повну недієздатність існуючої системи.