Податок — це не подарунок державі

Традиційний підхід вітчизняної доктрини фінансового права до податкового обов'язку платника податків рідко піддають сумніву. Обов'язок платника податків односторонній, йому кореспондує право держави в особі податкового органу вимагати виконання публічно-правового обов'язку зі сплати податку. З ХІХ ст. і досі позиція, що обов'язку платника податків кореспондує не тільки право, а й зустрічний обов'язок держави, який полягає у використанні отриманих коштів ефективно, у порядку й на потреби, визначені в законодавстві, як у науці фінансового права, так і в правосвідомості обивателя вважається екзотичною й сприймається як суто науковий флуд, що не має жодного прикладного значення.

Пов'язати воєдино дві ланки публічних фінансів - (1) мобілізацію і (2) розподіл та використання публічних фондів коштів - не на рівні теоретичних викладок, що стосуються опису предмета фінансового права, а впровадивши конкретні правові конструкції й механізми, які забезпечують зустрічну вимогу платника податків до держави, була незацікавлена насамперед сама держава, що чудово почувається в теплій ванні жорсткого публічного імперативу фінансово-правової доктрини.

Фактично, як держава, так і апарат чиновників, що її становить, не несуть жодної (ні юридичної, ні політичної) відповідальності за ефективність використання отриманих від платника податків коштів. Але ж, скажете ви, ст. 95 Конституції містить чітку вимогу побудови бюджетної системи на основі справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами й територіальними громадами. Воно-то так, але, на жаль, ця норма така ж формальна, як і звіт про виконання держбюджету. У чому ж річ? Чому так? Якщо відповідати чітко й стисло, як учить поет, не беручи до уваги вад нашої податкової культури, сформованої під впливом історичних духовних скріп як до, так і після 1917 р. (див. про це докладніше у статті "Під загрозою виживання", DT.UA, №47 від 09.12.17 р.), то річ у відсутності яких-небудь конкретних механізмів (виборів не враховуємо), виписаних у законі, що могли б стати зброєю в руках платника податків, стурбованого долею сплачених ним податків.

Наша держава, вміло використовуючи абсолютну (бережену століттями при всіх режимах) фінансову безграмотність суспільства, яке їй дісталося, декларує справедливість (ст. 95 Конституції), обґрунтованість, ефективність і результативність (ст. 7 БК) публічних фінансів, не допускаючи до контролю реалізації цих принципів громадянина й суспільство. Обов'язок держави декларативний, оскільки він не просто не забезпечений юридичною відповідальністю, - він навіть не забезпечений правом платника податків вимагати його виконання.

Будь-який другокурсник юрфаку скаже вам, що однією з ознак податку є індивідуальна безоплатність. Тобто платежу, здійснюваному на користь держави, не відповідає зустрічне задоволення платникові податків з боку останньої. Однак слід погодитися з проф. С.Запольським, що в цьому випадку йдеться не про безоплатність, а про безеквівалентність. Тобто зустрічне задоволення є. Його не може не бути. Просто обсяг, характер і терміни його надання не перебувають у прямій залежності з терміном, величиною та характером платежу, внесеного платником податків.

Навіть більше - особа має право розраховувати на надання держпослуг певного стандарту незалежно від того, чи є вона сумлінним платником податків. Однак констатація відсутності будь-якого (що породжував би права платника податків) взаємозв'язку між платежем і його наступним використанням державою є запереченням смислу як публічних фінансів, так і самих перерозподільних відносин. Ми збираємо податки для задоволення потреб суспільства, а не розподіляємо податки, тому що зібрали їх. Ми не даруємо податок, не дотуємо державу. Податкові відносини втрачають будь-який сенс без відносин бюджетних. Нерозуміння цього зв'язку (а ми ніколи його не усвідомлювали) перетворює податок у свідомості платників на узаконений грабіж, а ухиляння від податку - на справедливу, хай і небезпечну, справу.

Власне, це те, що ми бачимо в нас. Прагнення держави звільнити себе від взаємності своїх зобов'язань стосовно платника податків грає з нею лихий жарт, виправдовуючи будь-яку несумлінну поведінку платника податків у сфері оподаткування, з погляду моралі, перетворюючи кожного, хто ухилився й не був упійманий, на податкового Робін Гуда.

Охоронюваний законом інтерес

Вас, може, здивує, але вже сьогодні у платника податків є деякі, досить вагомі, юридичні механізми захисту своїх фінансових інтересів у вигляді ефективного використання державою сплачених ним податків. Відповідно до чинного законодавства, платник податків наділений правом на позов про захист своїх інтересів, які охороняються законом. Охоронюваний законом інтерес платника податків у справедливому, ефективному й результативному використанні зібраних, у тому числі й за його рахунок, коштів нам здається незаперечним. Категорія інтересу - достатньо розроблена у правовій науці. Згідно з рішенням Конституційного суду (№ 18-рп/2004 від 01.12.2004 р.), поняття "охоронюваний законом інтерес" слід розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним і/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивний і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших способів правової охорони, з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції та законам України, суспільним інтересам, справедливості, сумлінності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Таким чином, інтерес - це претендування (не юридична можливість) особи на ті чи інші блага. Інтерес платника податків кореспондує обов'язку держави витрачати бюджетні кошти за цільовим призначенням/ефективно/справедливо. Адже у разі порушення цього обов'язку негативні наслідки виникають насамперед у платника податків. Так, неефективне використання бюджетних коштів неминуче призводить до непродуктивного зростання бюджетних видатків, що, своєю чергою, посилює податковий тягар платника податків у зв'язку необхідності покривати зростаючі державні витрати. Це тільки один із прикладів зв'язку інтересу платника податків та обов'язку держави. Адже очевидно, що неефективне використання публічних фондів шкодить усім і кожному платникові податків. Шкодою, на думку Р.Дворкіна, є видатки бюджету на недопустимі потреби самі по собі.

Таким чином, ми утверджуємо вже наявне у платника податків на підставі ст. 5 КАС України право на звернення до адміністративного суду з позовом на дію (бездіяльність) уповноважених органів держави у сфері публічних фінансів, що базується на охоронюваному законом інтересі платника податків на ефективне/легітимне/справедливе/цільове використання публічних коштів, як і право на оскарження податкових пільг.

До речі, широкі можливості для оскарження легітимності використання доходів місцевого бюджету надані платникові податків у США згідно з доктриною процесуальної правоздатності муніципального платника податків. На думку Верховного суду США, інтерес такого платника податків до використання бюджетних коштів муніципальним утворенням є "прямим і безпосереднім", схожим на інтерес акціонера до діяльності акціонерної корпорації, а отже, підлягає судовому захисту. Доктриною встановлена, по суті, презумпція того, що муніципальний платник податків має право оскаржувати у федеральному суді легітимність видатків місцевого бюджету. ВС США вважає, що кожен громадянин має право вимагати, аби кошти публічних грошових фондів не витрачалися марно.

Схожа практика захисту інтересів платників податків у фінансовій сфері (зокрема оскарження податкових пільг і прямих бюджетних асигнувань) побутує в ПАР, Канаді, Філіппінах і Великій Британії. В останній перший позов про легітимність бюджетних видатків розглядався у 1826 р.

Тим часом очевидно, що, у разі оскарження ефективності/справедливості/легітимності рішень і дій держави у фінансовій сфері, платник податків звертається до суду по захист не тільки свого охоронюваного законом інтересу, а й інтересів необмеженої кількості осіб, таких самих платників податків, як і він. Тому доцільніше було б, аби позови про оскарження дій (бездіяльності) уповноважених органів держави у сфері публічних фінансів належали до позовів категорії actiones populares, відомих ще з римського права.

Аctiones populares

Аctiones populares дозволяли громадянинові як представникові всього суспільства судитися з метою захисту суспільних інтересів [Д.Грімм]. Ці позови могли бути висунуті кожною із зацікавлених сторін.

У науковій літературі для позначення позовів про захист невизначеного кола осіб використовують поняття представницькі (representative actions), масові, класові, групові позови, позови про захист інтересів невизначеного кола осіб тощо. На думку А.Губської, представницький позов - це подана в суд вимога про захист порушених інтересів значної (певної чи невизначеної) кількості осіб, під час розгляду якої їхні інтереси представляє одна або кілька осіб без прямої участі в судовому процесі всіх осіб, чиї права порушено.

У масовому позові виникають особливі, відмінні від традиційного цивільного процесу, представницькі відносини між особами-ініціаторами масового позову та членами групи [Р.Майданик]. Такі правовідносини в масовому позові - це правовідносин, в яких одна чи кілька осіб здійснюють від свого імені, але в інтересах членів усієї групи, або від імені членів усієї групи процесуальні дії, спрямовані на захист власного інтересу й інтересу всієї групи, які в цьому процесі тотожні, тобто мають загальні підставу, обставини і спосіб їх захисту. Серед позовів на захист невизначеного кола осіб Н.Сакара також виділяє позови на захист суспільного інтересу, що подаються з метою захисту і відновлення прав, які належать особам як членам суспільства та суспільству в цілому.

За словами Н.Кузнєцової, є три варіанти вирішення питання, хто може звернутися до суду з масовим (груповим) позовом:

- окрема особа, чиє право або інтерес є складовою групового порушеного інтересу, може подати позов як особисто, так і через адвоката або представника, що не є адвокатом;

- громадська організація, яка має відповідні повноваження;

- уповноважений держорган.

У нашому випадку статус позивачів доцільно визначити за двома першими суб'єктами.

У світі сформувалися дві основні моделі масового позову:

- модель участі (opt-in) передбачає визнання членами групи тільки осіб, які виявили бажання до неї приєднатися;

- модель неучасті (відмови) (opt-out) передбачає можливість автоматичного включення в груповий позов усіх осіб, які підпадають під наданий позивачем опис групи, якщо тільки хтось у групі не відмовиться від позову [Я.Романюк].

Також світова практика сформувала два основних підходи до сфери дії масового позову - секторальний та універсальний. Секторальний підхід передбачає застосування такого позову виключно у встановлених законом випадках (наприклад, РФ), тоді як при універсальному підході сферу дії масового позову не обмежує якась група відносин (Швеція, Голландія, Польща та ін.) [Р.Майданик].

Так, у Швеції питання подачі групового позову регулюється законом про групові позови. Відповідно до ст. 1 зазначеного закону, груповий позов означає позов, поданий позивачем як представником кількох осіб із юридичними наслідками для них, дарма що вони не виступають сторонами справи.

Такий позов може бути поданий як фізичною або юридичною особою, так і неприбутковою асоціацією. Зазначений закон не обмежує позивача групового позову ні предметом спору, ні сферами, у яких порушено право.

Груповий позов у Швеції може бути розглянутий судом за наявності таких умов:

- цей позов базується на обставинах, які є, за своєю природою, загальними або подібними до вимог членів групи;

- більшу частину вимог групового позову не можна вирішити так само ефективно в рамках індивідуальних позовів окремих членів групи;

- група, з урахуванням її величини, сфери діяльності тощо, належним чином визначена;

- позивач, враховуючи його інтереси у справі та фінансові можливості, є належним для представлення групи у справі.

В Італії одним із видів масових позовів є адміністративні або публічні адміністративні групові позови, впроваджені законодавчим декретом №198 від 20.12.2009 р. Відповідачем за таким позовом можуть бути виключно центральні або місцеві держадміністрації, а у разі задоволення вимог компенсація не присуджується у грошовій формі [Г.Реггіці]. Мета такої сатисфакції - припинення й виправлення наслідків неправильного здійснення функцій або неправильного надання послуг службою держоргану. Законодавець уникає слова "група", використовуючи термін "множинність" користувачів, чиї права було порушено внаслідок дій або бездіяльності державного органу.

***

І насамкінець - у всьому цьому є ще один украй важливий політико-правовий, світоглядний момент. Хоч би як когось це шокувало, але у всьому розмаїтті фінвідносин немає суб'єкта, більше зацікавленого у контролі над легітимністю використання публічних коштів, ніж платник податків. Будь-який контроль держави самої за собою у сфері фінансів, підходячи до суб'єктивних категорій легітимності/справедливості/ефективності (ми не говоримо зараз про законність), автоматично перетворюється на знаряддя політичної боротьби й гаситься, щойно досягається мета цієї боротьби. Держава, хоч би як послідовно ми сповідували вже добряче заяложений принцип розподілу влади, єдина в досягненні своєї головної мети - забезпечення власного чільного місця у форматі взаємин держава-суспільство-людина. І там, де питання стоїть про зіткнення життєво важливих фінансових інтересів, держава не зможе силами виконавчої влади відповісти собі ж на питання, наскільки вона ефективна, негативно.

І тут ідеться не тільки й не так про корупцію в держсекторі (у боротьбі з якою загальний фінансовий позов є також ефективним інструментом). Ми говоримо про те, що держава у відносинах із людиною та суспільством виступає зазвичай єдиним фронтом. Вона заперечує можливість оскарження ефективності/легітимності/справедливості використання фінансових ресурсів, захищаючи свою дискрецію у найважливішій для себе сфері, чудово розуміючи, що фінанси - найефективніший інструмент управління суспільством, а звуження дискреції держави прямо веде до втрати нею влади. Показовим є вже згаданий приклад США, де Верховний суд, допускаючи право на масовий позов у фінансових питаннях, водночас значно звужує коло фінансових спорів, які можуть стати предметом розгляду на федеральному рівні.

З іншого боку, існування громадянського суспільства в його гегелівському розумінні (як субстанції, окремої від держави) неможливе без ефективних інструментів контролю та оскарження з його боку рішень у сфері фінансів, одним із яких, безперечно, має стати масовий фінансовий позов. І хай такі позови матимуть політичний характер, хай вони віддаватимуть суб'єктивізмом іноді в крайніх своїх проявах, великі гроші - це завжди політика. І платник податків повинен мати можливість довести несправедливість і неефективність того чи іншого рішення держави у сфері фінансів. Для цього й існує адміністративний суд. Він мусить неупереджено та об'єктивно розглянути позов і винести щодо нього рішення, залишивши осторонь будь-які політичні впливи й мотиви. Якщо, звісно, суд для цього досить сміливий і незалежний…