Побудувати Цюріх у себе

Цюріх. Швейцарія. 2:40 льоту з Києва, ще півгодини на таксі з аеропорту, - і ти вже йдеш вимощеними кілька століть тому добротним каменем зовні провінційними вулицями, вдихаючи аромат жасмину.

Спокійна, тиха впевненість ситого добробуту огортає тебе, проникаючи в пори. Чи подобається тобі тут? Безперечно. Чи добре тобі тут? Ні. Тужливо й тоскно. Тоскно від того, що й тобі, як і мільйонам твоїх співвітчизників, котрі вже дременули, хочеться просто послати все та дременути сюди. Назавжди - у цей порядок, чистоту, спокій, до цих дратівливо-усміхнених облич, беззвучних трамваїв, до поліції з блимавками, які їдуть знімати з дерева кішку. І тієї самої миті, коли ти ловиш себе на думці, що тобі хочеться сюди, ти мізками розумієш, що - ні. Тобі сюди не вийде. Адже це - оці старі ковані балкончики над чистою річкою, ці фонтанчики на вулиці, з яких запросто можна пити, саму цю чисту річку створив/побудував/зберіг не ти й не для тебе. Інші. Інші - для себе, для своїх дітей та онуків. Правнуків, які сьогодні з радістю запрошують найкращих з наших до себе. Жити і працювати. Адже тут теж треба комусь вчасно поливати квіти й водити таксі...

Однак ти розумієш, втекти сюди неможливо. Що навіть якщо облишити питання грошей, переїхати сюди ти можеш тільки з усім своїм, тим, що хочеш залишити там: брудом, хаосом, сум'яттям, пошуком себе там, де тебе точно немає. Проблемами та розчаруваннями. І що єдиний спосіб переїхати сюди - це не переїжджати до Цюріха, а побудувати Цюріх у себе. Бодай розпочати будувати. Будувати, розуміючи, що завершений плід рук твоїх ти не побачиш. Адже справа ця не одного й не двох поколінь. І починати треба не з прикрашання графіті старих фасадів, а з каменю. Того добротного каменю брущатки, який через роки стане бруківкою, котрою, можливо, пройдуть такою легкою невимушеною ходою твої спокійні й упевнені в собі правнуки.

При цьому проста імплементація будь-яких, навіть найефективніших, західних інститутів у вітчизняну податкову систему в нашому випадку не приведе до якогось розвитку нашого суспільства. Подібно до північноамериканській моделі державного управління, прищепленої незрілому латиноамериканському суспільству в ХІХ ст., вони з необхідністю наповнюються нашим, вітчизняним змістом, що спотворює їхній смисл і мету. Ми переконані, що жоден об'єктивний, створений і нав'язаний ззовні механізм не в змозі позитивно впливати на розвиток суспільства, яке цього не бажає (або бажає лише на словах).

Альфою й омегою будь-якої істотної зміни податкової системи є зміна податкової культури в суспільстві. Здавалося б, нерозумно навіть казати про зміну століттями вплетеного в нашу національну свідомість формату відносин держава-громадянин (або в нашому випадку більш доречний термін "підданий"). Однак іншого шляху в нас немає. Або ми (наш народ) зробимо це самостійно, або це зроблять інші, ті, які житимуть на цій землі після (замість?) нас. І тут я маю на увазі не онуків...

Перший крок на шляху трансформації податкової свідомості, звичайно, має зробити держава, як система державних органів, і як можновладці (фізичні особи, що називають себе елітою), котрі на власному прикладі мають показати свій дієвий намір замінити формат протистояння форматом співробітництва.

Очевидно, що це не вдасться зробити сьогоднішній владі. Очевидно, що вона вичерпала себе й витратила величезний кредит довіри, виданий їй суспільством 2014-го. Як очевидно й те, що нова влада має шанс ситуацію виправити. Виправити власним прикладом.

Проте в основу конкретних кроків до того, щоб зробити відносини держави та платника податків цивілізованими, має лягти податкова прозорість (Tax Transparency, ТТ, - альфа й омега податкових відносин розвинених країн. На перший погляд, важко припустити, але саме ТТ є інструментом, що забезпечує більше, ніж будь-який інший інструмент податкового права, як чесність податкових відносин, так і дотримання прав платника податків та інтересів держави. Догма прозорості - найефективніший запобіжник від зловживань на всіх етапах податкових відносин. Ми кажемо не про порожні й надуті гасла. ТТ - це конкретні, чіткі правила, реалізація яких зробить процес правозастосування в податкових відносинах зрозумілим, передбачуваним і чесним, - основою податкової культури.

1. Розпочнімо з того, що лежить на поверхні. З необхідності вдосконалення структури податкового повідомлення-рішення (ППР). Сьогодні ППР позбавлене дуже важливого елемента своєї структури - мотивувальної частини (див. ст. 58 ПК України). Згубність такого, на перший погляд незначного, недоліку важко переоцінити. Фіскали, приймаючи рішення щодо донарахування суми недоїмки та застосування штрафу, не зобов'язані зазначати мотиви, покладені в основу їхнього рішення. Тобто з ознайомлення з рішенням, складеним за затвердженою законом формою, ми в 95 випадках зі 100 не зрозуміємо, яке порушення платника податків стало причиною донарахування недоїмки та штрафу. Така форма ППР позбавляє суд (або вищий державний орган) можливості, виходячи зі змісту адміністративного акта, дати оцінку відповідності ППР одній з основних вимог - обґрунтованості (ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства). Це спричиняє звабливу можливість для податківців перевзуватися на ходу, змінюючи підстави своїх рішень і не бути відповідальними за безпідставно винесені ППР. З іншого боку, суд під час розгляду позову платника податків про скасування ППР фактично змушений проводити повторну перевірку позивача, підмінюючи собою орган виконавчої влади й фактично виходити за межі своїх повноважень. Адже суд у такому разі відповідає не на питання про законність ППР, а на питання про наявність у діях платника податків складу податкового порушення, що, погодьтеся, абсолютно різні речі.

Ще одним негативним наслідком недоліку форми ППР є марність відкритого реєстру ППР як такого. Адже загальний доступ до тексту ППР не дасть нікому жодної корисної інформації. Тим часом, якщо внести в ППР мотивувальну частину та зробити реєстр рішень відкритим (як це вже давно зроблено відносно судових рішень), це відкриє необмежені можливості, з одного боку, для контролю громадськості над змістом ППР, а з другого, - для уніфікації правозастосовної практики фіскалів, що забезпечить її визначеність як одну зі складових принципу верховенства права. Отже, попри очевидну незадоволеність таким рішенням податківців, ми повинні (а) внести у форму ППР мотивувальну частину, (б) зробити реєстр ППР загальнодоступним.

2. Другим серйозним кроком на шляху до податкової прозорості є доступ платника податків до інформації про нього в базах фіскальної служби. Сьогодні, всупереч Закону "Про доступ до публічної інформації", судова практика, породжена старим ВС України, іде шляхом відмови платнику податків у задоволенні цього права. Інформація про платника податків, що міститься в базах даних фіскальної служби, очевидно підпадає під визначення публічної інформації, що міститься в законі (ст.1), отже - платник податків має (з огляду на ст. 10 того самого закону) право як на ознайомлення з такою інформацією, так і на зміну, видалення інформації, що не відповідає дійсності. Реалізація цього права платника податків має принципове для нього значення оскільки вона використовується фіскалами в їхній роботі під час складання актів перевірок, а також під час прийняття ППР.

Однак суди відмовляють платникові податків у захисті його права на підставі того, що інформація про платника податків є інформацією з обмеженим доступом, і сама по собі її наявність не порушує права платника податків (порушують тільки акти, прийняті на підставі такої інформації, які можна оскаржити окремо).

Примітно те, що такий підхід суперечить не тільки регламенту GDPR 2016/679/EU, який набрав чинності в травні цього року в ЄС та зі зрозумілих причин не є джерелом права в Україні, а й практиці ЄСПЛ, котрий відразу в кількох своїх рішеннях демонструє протилежний підхід, надаючи захист права на інформацію, що, однак, не схиляє новий склад ВС до перегляду хибної судової практики.

3. Ще одним дуже важливим елементом податкової прозорості є публікація інформації про податкові субсидії та організації, що звільнені повністю або частково від сплати податку. Податкові пільги - це не просте звільнення від сплати податку для окремих платників податків. Це інструмент перерозподілу податкового тягаря з плечей пільговика на плечі інших платників податків. Адже податкова пільга не зменшує витрати бюджету, які мають бути покриті за рахунок інших. Крім того (і це особливо стосується нашої країни), податкова пільга, - це результат податкового лобізму, інструмент вищого рівня державної корупції. Оприлюднення повного списку пільговиків і тих, хто одержав субсидії з сумами отриманої допомоги від держави, є ефективним інструментом громадського контролю та перешкодою для зловживань у наданні пільг.

При цьому дуже важлива інформація про витрату бюджетних коштів. Як ми знаємо, така інформація є публічною і вже публікується. Водночас очевидно, що користування такою інформацією передбачає необхідність спеціальних знань, недоступних простому обивателю. Спеціальна термінологія та особливості механізмів бюджетного фінансування зумовлює можливості різних маніпуляцій тих, хто готує і подає інформацію. Тому в зв'язку з цим бюджетна статистика має бути більш показовою та доступною. Держава зацікавлена у формуванні в споживача обґрунтованої впевненості у тому, що живе "не крадіжкою єдиною"! Що "корм - в коня", і будь-які сумніви легко розвіяти, зайшовши в просту та ефективну систему інформування населення про публічні фінанси. Усвідомлення платником податків корисності свого платежу - прямий шлях не тільки до дотримання ним податкового закону та нетерпимості до ухилення від оподаткування, - це фундамент довіри до влади як такої.

4. Naming and shaming. Так само, як і в попередньому випадку, ми публікуємо час від часу списки ухильників і неплатників податків. Однак це відбувається епізодично й вибірково. Гадаємо, що непотрапляння до списку неплатників є величезним стимулом для платника податків, що спонукає платити податки. З іншого боку, цей інструмент, мабуть, викликає питання щодо порушення приватності особи. Тим паче, що таке розголошення не передбачене законом. Водночас ми не вбачаємо тут порушення ст. 8 Європейської конвенції з прав людини і Конституції, оскільки в цьому разі інформація розкривається для цілей економічного добробуту країни та необхідна в демократичному суспільстві. Тут доцільно послатися на рішення Великої палати ЄСПЛ із гучної справи Satakunnan MarkkinapЪrssi Oy and Satamedia Oy v. Finland (27.06.2017 р.).

Суспільство має знати (як й у випадку з пільгами), хто зміг "закосити" від податків, переклавши свій податковий тягар на інших. Однак у кожному разі такий механізм має бути передбачений у ПК України, він дозволяв би зберегти розумний рівень приватності (особливо відносно фізичних осіб), забезпечивши розумний баланс між національним і приватним інтересами.

5. Удосконалення потребують сервіси з надання інформації, необхідної платникам податків безпосередньо для сплати податків. Не можна сказати, що тут зовсім усе погано, але є сфери, де наявне очевидне недоопрацювання. Приміром, у нас дотепер відсутній загальнодоступний реєстр місцевих податків, ставки яких установлюються органами місцевого самоврядування для кожної територіальної громади окремо, що, відповідно, породжує незручність для платника податків.

6. Питання міжнародного обміну інформацією, напевно, одне з найболючіших для нашої влади, яке в категорії "прозорість" завжди передбачає виняток для своїх власних фінансів. З дитячою безпосередністю бізнес, який зрісся з владою, переконаний, що обмін інформацією - категорія, яка не стосується його самого. Це одне з тих небагатьох питань, які для наших вершителів доль є по-справжньому принциповим. Адже імплементовані в нас механізми обміну інформацією розкриють милі їхньому серцю капітали й капітальчики в офшорних та не дуже скриньках. Загроза розкриття настільки серйозна для сьогоднішньої владної команди, що його розв'язання видається сумнівним до її дембелю.

Так, попри підписання Україною угоди з урядом США про імплементацію Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA), необхідні нормативні акти дотепер не розроблено та не прийнято. До імплементації MCAA, AEOI й CbCR навіть не підступали. У найкращому разі ініціативи перебувають на рівні законопроектів і безрезультативних потуг і зусиль одинаків (а-ля О.Данилюк), що погано закінчуються для їхніх ініціаторів.

7. Усе перелічене вище має здійснюватися одночасно з заходами щодо захисту інформації таким чином, щоб, з одного боку, розкрита податкова інформація не розкривала, своєю чергою, інформації з обмеженим доступом (комерційної, особистої, лікарської й т.п. таємниці), а з другого, - могла б бути використаною тільки для цілей податкового контролю і тільки особами, спеціально авторизованими для цього. При цьому будь-яке незаконне розголошення податкової інформації про платника податків має тягти не тільки відповідальність винного, а й право на компенсацію збитку платника податків внаслідок такого розголошення.

Це стосується не тільки дій податківців, а й навіть інших країн, що мають забезпечувати не менший рівень захисту отриманої від нас інформації, ніж існуючий в Україні.

Дуже цікавою не тільки з погляду права, а й моралі, є проблема т.зв. свистунів (whistleblowers) - тих, хто розголошує інформацію про ухилення від оподаткування, порушуючи при цьому комерційну таємницю. Чи має закон захищати (а можливо, й заохочувати?) "свистуна" у країні, де завжди "донощику - перший батіг"? Це проблема, яку складно розв'язати не тільки морально, переступивши через власні скріпи, а й юридично: адже обставини розголошення можуть бути різними, і баланс між інтересами платників податків, держави та "свистуна" у просто сформульованій нормі знайти вкрай складно. Вважаємо, що це тема для широкої дискусії.

* * *

Ми маємо розуміти, що ТТ - це не тільки прозорість із боку уряду. Це також прозорість платника податків, який не приховує суми своїх податкових платежів. Звичайно, ми далекі від пропозиції впровадити в нас скандинавську систему відкритості інформації, яка передбачає повний доступ до всіх податкових платежів (отже - і до доходів) усіх платників податків. Хоча, до речі, саме такий підхід (як свідчать дослідження громадської думки) дає змогу досягти найвищого (у світі) рівня довіри держави та громадянина. Однак цілком припустимо, щоб основні податкові показники діяльності підприємств і підприємців були доступні для громадськості. Які? Це питання знаходження балансу суспільного та приватного інтересів, що має вирішуватися в результаті відкритого обговорення. Що ж до фізичних осіб, які не здійснюють підприємницької діяльності, то розкриття інформації недоцільне.

Задля справедливості слід зазначити, що ми вже зробили значні кроки на шляху до ТТ. З 2017 р. у нас відкрито реєстри бенефіціарної власності. Податкові консультації також заносяться до єдиного реєстру й є доступними. Ми зробили величезний прорив у частині прозорості адміністрування, у т.ч. відшкодування ПДВ. У нас доступні також реєстри платників податків, і нехай не повністю, але вже функціонує електронний кабінет платника податків. Однак самі по собі ці заходи, тим паче прийняті під батогом європейських партнерів, мало що дають для зміни податкової культури суспільства.

Податкова прозорість допомагає податковим перетворенням, позитивно впливаючи на податкову культуру, тільки тоді, коли наміри насамперед влади, а далі і суспільства є щирими. Коли влада власним прикладом показує, що введені нею правила є правила не для ворогів (як це ми бачимо сьогодні), а для самої влади передусім, що можновладці дієво виконують правила, а їхні сім'ї та близькі - це тільки сім'ї та близькі, а не групи номінальних власників активів неясного походження. Очевидно, що сьогоднішня влада не спроможна не тільки позитивно вплинути на податкову культуру, а навіть прийняти будь-які ефективні норми в просуванні ТТ.

Однак, якщо новій владній команді, яка прийде на зміну, вистачить мужності, самовідданості й мудрості не робити звичних для нас помилок, присвятивши себе державі і нації, а не своїй кишені, - вищеописані кроки з імплементації правил ТТ у систему права України - її перші кроки в зміні податкової реальності. Перший камінь, покладений в основу нової, цивілізованої податкової системи в нашій гідній, мирній і квітучій країні, яка викликає білу (і не тільки) заздрість і погано приховуване роздратування в ближніх і далеких сусідів.