Чому податкова амністія може не «злетіти»

Останнім часом із політичного табору «слуг народу» з новою силою зазвучали анонси про проведення податкової амністії, аж до внесення президентом України відповідного законопроєкту до Верховної Ради. Передбачається, що амністію буде проведено 2021 року шляхом звільнення від відповідальності за несплату податків і обов’язкових зборів (за статтями 212 і 2121 Кримінального кодексу), а також від адміністративної та фінансової відповідальності.

Податкова індульгенція видаватиметься відразу за п’ятьма ставками (0%, 2,5%, 5%, 9% або 18%) — залежно від географічного положення (у країні чи за кордоном), форми знаходження (на рахунку в банку чи готівка) і методу подальшого застосування грошей (заощадження, інвестиція в боргові папери уряду або акції/корпоративні права українських компаній). Як зразок використовували «свіжі» приклади Індонезії та Аргентини. Хоча за останньою юрисдикцією, що проводила кілька амністій поспіль, доречно говорити тільки про одну успішну — восьмимісячну програму 2016 року випуску, коли майже 255 тисяч платників податків сплатили уряду податків на суму 9,65 млрд дол. США, тоді як успіхи амністій 2009-го, 2013-го та 2019 року були досить посередніми.

Кілька слів про історію питання. Податкова амністія під брендом «нульова декларація для бізнесу» фігурує ще в передвиборній програмі чинного гаранта Конституції. Правда, «економічне чистилище» (це пряма цитата) планувалося проводити під скромні 5%. Як бачимо, час і зовнішні кредитори були невблаганні та внесли істотні правки, що призвело до появи значно менш привабливих ставок у 9 і 18%.

Крім цього, у парламенті з вересня минулого року в буквальному значенні вкриваються пилом відразу три законопроєкти з податкової амністії — проєкт монобільшості №1232, його альтернатива №1232-1, а також проєкт народних депутатів С.Тарути та А.Ніколаєнка під №2128. Однак будь-якої нормативної активності за зазначеними законопроєктами не спостерігалося, — політична пауза на тлі законодавчого турборежиму тривала понад дев’ять місяців, що, крім іншого, вказує як на непріоритетність для влади ідеї амністування тих, хто ухиляється від сплати податків, так і на неможливість її просування до розблокування процесу кредитування від міжнародних фінансових інституцій.

Тепер про те, що нам каже міжнародна практика проведення податкових амністій, і що, власне, залишається або невисвітленим, або відразу неприйнятним у проєкті податкової амністії, озвученому українською економічною владою.

По-перше, розумна підготовка насамперед майбутніх учасників і відповідних державних структур до амністії. Обов’язковою є широка роз’яснювальна кампанія уряду (мінімум 3–6 місяців). Люди мають знати, що, як і коли відбуватиметься. До того ж владі потрібно чітко артикулювати: амністія не стосується фінансових результатів політичної корупції або інших тяжких злочинів (торгівля людьми, наркотиками, зброєю). Якість комунікації із суспільством — половина успіху! Крім цього, важлива продумана підготовка процедур амністії та достатня їхня тривалість: мінімум перевірочних процедур, максимум державних гарантій і тривалість активної фази амністії щонайменше 12 місяців. Досвід деяких держав (Литви, Нігерії, Пакистану) свідчить, що недостатні терміни проведення є як мінімум причинами для пролонгації (іноді по кілька разів) або в результаті виливаються в істотне зниження ефективності акції. Тому запропоновані терміни здійснення податкової амністії — 2021 рік — є критично стислими, а за умов перевантаження податкових органів наступного року величезним масивом нововведень (закони №128 і 129 про фіскалізацію розрахунків, закон №466 про процедури адміністрування) ще й ставлять під реальну загрозу якісну організацію процесу проведення податкової амністії.

По-друге, Україна повинна створити свої особливі передумови для успішної амністії, або, як кажуть, свою унікальну фішку. Тут діє перевірений метод батога та пряника. Батіг — потенційні учасники амністії мають зрозуміти, що держава впродовж нетривалого часу все одно довідається (або вже знає) про активи, які приховуються, але потім умови легалізації будуть значно жорсткішими. Прикладом є:

— італійська Програма фіскального примирення 2015 року, яка, базуючись на широко анонсованому одержанні пакета інформації про більш як 200 тисяч відкритих банківських рахунків у Швейцарії, дала змогу забезпечити феноменальні додаткові доходи бюджету в розмірі 4 млрд євро;

— німецький маневр 2016 року з купівлі урядом землі Північний Рейн-Вестфалія інформації про 160 тисяч рахунків у банках Люксембургу, включаючи дані про 54 тисячі платників податків Німеччини;

— або, якщо відійти від нетривіальних заходів і приділити увагу надійним механізмам, своєчасне приєднання країни до Стандарту ОЕСР із автоматичного обміну податковою інформацією (відомого під назвою CRS MCAA), яке продемонструвала світу Велика Британія. Це дозволило місцевій податковій службі вже 2018 року одержати дані на 3 мільйони британських платників податків. Доходило до казусів: у податківців бракувало часу на розгляд і перевірку всіх даних про порушення, тому вони розсилали «тривожні листи» тим, хто потенційно міг ухилятися, із проханням добровільно розкрити інформацію про свої рахунки в банках за кордоном і сплатити податки, попереджаючи про можливу відповідальність, яка їх очікує у разі повної процедури перевірки такої інформації.

До речі, в Україні приєднання до «чарівного» механізму автоматичного збирання інформації саботується повністю, хоча визначено відразу двома нормативними документами: пунктом 4 указу президента України №180/2016 від 28 квітня 2016 року та пунктом 11 статті 16 Закону « Про валюту» від 21 липня 2018 року №2473-VIII. Однак віз і нині там.

Водночас ні BEPSівський Закон 466, ні американська FATCA, що працює в односторонньому порядку (інформація йде тільки з України в США), не дадуть ефекту непереборності розкриття інформації про активи за кордоном. А це означає, що батіг бутафорський і проведенню успішної амністії ніяк не допоможе.

Пряник — наявність приємних/привабливих особливостей, як це продемонструвала індонезійська амністія 2017 року, що створила два внутрішні податкові притулки для капіталів, що втекли (острови Bintan і Rempang), або ізраїльська амністія 2018 року, яка пропонувала (глибоко виправданий у наших реаліях) анонімний варіант амністування. Але українська амністія нічим подібним похвалитися поки що не може. Знову осічка.

По-третє, ставка податкової амністії. Міжнародний досвід каже про те, що ефективними були амністії, проведені, як правило, під помірні та знижені ставки (відомий мінімум 0,1–3%, у крайньому разі аргентинські 10%). У випадку з українською версією базова ставка у 18% однозначно не спрацює, як, утім, і 9% (з урахуванням можливості використовувати двосторонні договори про запобігання подвійного оподаткування, що надають множинні опції для застосування знижених ставок податку), а єдино компромісною може стати саме раніше оголошена в передвиборній програмі Зеленського та водночас одна з діючих ставок ПДФО в 5%. Ця ставка, з одного боку, стимулюватиме порушників до сплати податків і виходу з «тіні», а з іншого — не карає законослухняних громадян, які до цього прозоро платили податки до бюджету зі своїх доходів.

Та на цьому неприємні сюрпризи не закінчуються. Податковій амністії-2021 не меншою мірою загрожують:

— дуже невдалий момент проведення. Зрозуміло, що наступний рік — це період повільного виходу з кризи та відновлення, час невизначеності та тривог. Мало хто полізе в кубушку в такий час;

— відсутність чітких державних гарантій як для репутації, так і для безпеки (через можливі витоки інформації) потенційних учасників амністії;

— історична прив’язка проведення амністії до глибоко негативних за умов системного провалу комплексної реформи контролюючих органів «каральних практик збору податків» — до так званого загального або нульового декларування (нібито з 2022 року), що означає контроль податківців за поточними витратами громадян.

Усі зазначені фактори є негативними стосовно ще одного важливого аспекту проведення амністії — довіри суспільства, яка перебуває сьогодні на рівні, близькому до «втрачено безповоротно». Критично важливо, щоб податкова амністія стала механізмом повернення мільярдів капіталів, що втекли з України, а не черговим «катувальним пристосуванням» для збору податків із економічно активних українців, які працюють за кордоном (у Польщі, Росії, Німеччині або Чехії).

І насамкінець. Ми можемо використовувати будь-який міжнародний досвід, але з урахуванням наших місцевих «заморочок» (корупція, недовіра, низький професіоналізм). Є прекрасні приклади Італії, Ізраїлю, Німеччини, Індії, Індонезії, Аргентини, але бажано, щоб амністія стала разовим, винятковим явищем. Адже ухилення від оподаткування — національний вид спорту для багатих у нашій країні, і невдала/поспішна або багаторазова спроба лише погіршить економічну ситуацію в Україні.