Уповільнена хода земельної реформи

За чверть віку, відколи Верховна Рада проголосила початок земельної реформи, було і прискорення, і гальмування. Одна з найскладніших суспільних змін після набуття Україною незалежності то збочувала із путівця на узбіччя, то знову вирулювала на твердь. Тому цей шлях всіяний як позитивними віхами, так і негативними.

Здобутком земельної реформи можна вважати безпрецедентну соціальну акцію - безоплатну передачу у власність селян майже 30 млн га землі. Вартість її навіть за сучасним нормативним грошовим оцінюванням перевищує 950 млрд грн. Водночас вигулькнули серйозні проблеми з охороною земельного фонду, який подрібнили на парцели. Ми остаточно знівелювали сівозміни, втратили рубежі та елементи контурно-меліоративної організації території. Ще й всучили у приватне користування 5 млн га малопродуктивних, надміру еродованих і деградованих угідь замість того, щоб вилучити їх з активного сільськогосподарського обігу та законсервувати.

Найсерйозніший соціальний негатив: селяни позбавлені права одержувати адекватну винагороду (орендну плату) за здачу власних наділів в оренду. Її розмір надміру мізерний - у межах 3%. Тоді як ставки орендної плати за нерухоме майно - будівлі, споруди, приміщення, земельні ділянки у межах населених пунктів - за останні роки істотно зросли. Та й Закон України "Про оренду землі" передбачає значно вищу стелю - до 12% її вартості.

Попри квапливість чиновників запровадити ринок ріллі, шлях до нього буде тернистим. Не лише через соціальну складову, а й через відсутність ґрунтовної законодавчої бази.

Академія аграрних наук підготувала Національну доповідь щодо завершення земельної реформи. Біля витоків останньої стояв і Леонід НОВАКОВСЬКИЙ, академік НААН України, під чиїм керівництвом вийшло три редакції Земельного кодексу України. Незважаючи на свої 80 років, Леонід Якович сподівається все-таки дочекатися фінішу земельної реформи. Що ж потрібно зробити, аби наблизити цю мить?

- Почну з недавньої презентації книги "Аграрна реформа Л.Д.Кучми в Україні". Солідний фоліант… От тільки приурочене це видання до 20-річчя початку реформи. Автори нічого не переплутали? Адже за хронологією, 18 грудня 1990 р. Верховна Рада дала старт земельній реформі. А власне реформування земельних відносин в Україні розпочалося 15 березня 1991 р. із введенням у дію Земельного кодексу Української РСР. Отже, з історії випало п'ять років, так?

- Окремі вчені вважають стартом аграрної реформи прийняття 10 листопада 1994 р. президентського указу "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва". Але ж протягом трьох років і восьми місяців, від офіційного початку реформи (15 березня 1991 р.) і до листопада 1994 р., на підставі прийнятих законодавчих актів було виконано значний обсяг земельно-реформенних робіт.

За цей час кількість новостворених селянських (фермерських) господарств зросла до 32 тис. (на початку реформи їх було шість), у приватну власність майже 7 млн громадян передали безоплатно земельні ділянки, роздержавили землі 9 тис. сільськогосподарських підприємств на площі 24 млн га.

Усе це стало можливим із ухваленням Верховною Радою у 1992 р. законів "Про форми власності на землю" та "Про колективне сільськогосподарське підприємство", із запровадженням приватної та колективної власності на землю для паювання земель, що базувалося на указі президента від 10 листопада 1994 р. А сам указ, судячи з його назви, стосувався невідкладних заходів щодо прискорення земельної реформи, а не початку аграрної реформи. Щодо останньої, то в Україні не було прийнято будь-яких законодавчих актів.

- Чому ж тоді дехто довільно тасує історичні факти?

- Можливо, хочуть у такий спосіб підкреслити свою особливу роль у реформуванні і пов'язують його початок з тими нормативно-правовими актами, підготовкою яких вони безпосередньо займалися. Того ж указу від 10 листопада 1994 р… Ряд учених увесь час підказували керівництву держави, як саме здійснювати земельну реформу. Однак не всі до цих порад дослухалися.

- Маєте на увазі і себе?

- Коли я працював головою Держкомзему України (1996–1999 рр.), Леонід Данилович Кучма неодноразово телефонував мені і радився, визначаючи організаційні питання реформи. Це, безумовно, додавало сил і значною мірою нівелювало погрози компартійних діячів - депутатів Верховної Ради, котрі часто мені говорили в очі: "Реформу ви робите за указом, а сидіти будете за законом". Йшлося, звісно, не про шкіряне крісло…

- Ну, постать Леоніда Кучми у контексті земельної реформи доволі неоднозначна…

- Назвіть мені іншого керівника держави, котрий доклав би стільки зусиль для здійснення докорінних аграрних перетворень? Нагадаю його слова зі Звернення до Верховної Ради України 11 жовтня 1994 р.: "Серед великого комплексу проблем аграрних перетворень, що представлені у письмовій доповіді, хотів би привернути увагу лише до однієї, ключової - здійснення в Україні радикальної земельної реформи. Моя політика полягатиме в тому, щоб підтримувати на селі всі існуючі форми власності - державну, колективну, приватну і відповідні їм форми господарювання". Так воно й було насправді!

Із 1991-го по 2000 р. ми виконали безпрецедентно величезний обсяг землевпорядних робіт, пов'язаних із земельною реформою. Бракувало законодавчої бази, нормативно-технічних документів... У той час, коли окремі науковці публікували статті про земельну реформу, ми розробили 95 методичних рекомендацій, еталонів, форм правовстановлюючих документів, іншу нормативну документацію.

Це - проекти встановлення меж місцевих рад і населених пунктів (відповідно 13 тис. і
29 тис.), передачі земель 9 тис. господарств у колективну власність, видачі їм державних актів, паювання земель, організації використання земельних часток (паїв), заповнення сертифікатів (понад 6,5 млн). Їх розробляв Інститут землеустрою з філіалами. До речі, це був єдиний у країні науковий заклад із проблем земельних відносин і землеустрою.

- А чому у минулому часі?

- Та тому, що 2003-го інститут передали із відання Української академії аграрних наук у підпорядкування Держкомзему під приводом зосередження у Комітеті питань реєстрації земель і нерухомого майна. Із реалізацією указу президента з цього питання зволікали… сім років. Аж поки у 2010 р. реєстрацію прав на нерухоме майно знову повернули Міністерству юстиції. Інститут з обласними філіалами залишився у системі Держкомзему, втратив науковий статус і, не маючи державного фінансування, виконує ті ж роботи, що й підприємницькі структури приватної форми власності.

Учені Академії аграрних наук 2003 р. зверталися і до президента, і до уряду з проханням зберегти науковий заклад, але нас не почули. Найгірші прогнози справдилися: назва "Науково-дослідний і проектний інститут" залишилася, а науки немає. Це, власне, негативно позначилося і на перебігу земельної реформи.

- Повернімося до 90-х років, коли наука була задіяна. Тоді колективний розум працював і над Земельним кодексом, який прийняли 18 грудня 1990 р. А через рік і три місяці, 13 березня 1992-го, довелося приймати новий кодекс. Чий недоробок?

- Річ у тому, що 18 грудня 1990 р. не вдалося запровадити приватну власність на землю (не вистачало десяти депутатських голосів). Замість неї впровадили довічне успадковане володіння землею для громадян і постійне користування - для сільськогосподарських і лісогосподарських підприємств.

А 30 січня 1992 р. конституційною більшістю Верховна Рада без обговорення ухвалила Закон "Про форми власності на землю", згідно з яким з'явилася колективна і приватна форми власності. Відтак, у новому кодексі ці зміни і пов'язані з ними нові правові норми прийняли через місяць і 14 днів. Як бачите, і тоді ми могли та вміли оперативно приймати закони.

Одночасно із новою редакцією Земельного кодексу цього ж дня депутати прийняли постанову Верховної Ради України "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі", затвердили форми державних актів на право колективної та приватної власності.

Правове поле поповнилося законами "Про колективне сільськогосподарське підприємство" від 14 лютого 1992 р., "Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві" від 15 травня 1992 р., "Про селянське (фермерське) господарство" від 20 грудня 1991 р., декретами уряду "Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі" від 14 лютого 1992 р. і "Про приватизацію земельних ділянок" від 26 грудня 1992 р.

Перелічені законодавчі акти в основному забезпечували можливість своєчасного реформування земельних відносин. Однак програми здійснення реформи тоді не існувало, а протидія окремих політичних сил щодо приватизації землі та реструктуризації сільськогосподарських підприємств була надто потужною.

- Земельна реформа петляє от уже чверть століття. Урядовці кажуть про її завершальний етап. Скільки ще потрібно кроків-років зробити-прожити, щоби дістатися фінішу? Чи прискорить цю ходу Національна доповідь щодо завершення земельної реформи, підготовлена Академією аграрних наук? Запитую зі скепсисом, бо за результатами кількох парламентських слухань, присвячених земельній реформі, також було розроблено слушні рекомендації. Але реалізація їх нульова. На носі ще одне слухання - вересневе. Плюс національна доповідь… Що, і цього разу відбудемося балачками?

- Власне, національна доповідь випливає із програмних документів уряду та парламентської більшості: розділу "Нова продовольча політика" Програми діяльності КМУ та підрозділу "Земельна реформа" Коаліційної угоди депутатських фракцій ВРУ.

Враховуючи експертний аналіз, завершити земельну реформу можна у разі вирішення таких питань: формування комунальної власності; забезпечення реалізації конституційних повноважень власників землі з організацією обліку земель; консолідація земель сільськогосподарського призначення; завершення формування правового поля, визначеного Земельним кодексом; відновлення органу управління земельною реформою; зміна спрямованості землеустрою та реконструкція земельного кадастру.

З метою наукового забезпечення розроблення заходів і широкого залучення громадськості для їх обговорення було би доцільним створити відповідний науковий проект, який включав би: Національну доповідь щодо завершення земельної реформи; проект Концепції відповідної державної програми та Державну програму завершення земельної реформи в Україні.

Децентралізація влади передбачає трансформацію і системи землекористування. Питання щодо визнання земель у межах територій громад комунальними землями (за винятком земель оборони, транспорту, енергетики тощо, які залишаються державними) можна вирішити лише після визначення територіальних громад села, селища, міста одиницями адміністративно-територіального поділу. Для цього потрібен час…

Між тим, згідно з державною статистичною звітністю, яку веде Держгеокадастр, станом на 1 січня ц.р. площа земель комунальної власності становить лише 12,6 тис. га, а площа земель державної власності - 2,9 млн га. Тобто землі державної та комунальної власності практично досі не розмежовано, оскільки площа земель територіальних громад сіл, селищ, міст повинна бути принаймні в 300 разів більшою.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють права власника (володіння, користування, розпорядження) у межах, визначених Конституцією. А закони тлумачать, що право власності на землі державної та комунальної власності виникає лише після державної реєстрації цього права (ст. 126 Земельного кодексу та стаття 3 Закону "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень").

За браком у державному та місцевому бюджетах коштів на проведення реєстрації речових прав на земельні ділянки державної та комунальної власності законом було встановлено, що рішення про передачу ділянок у власність або користування приймаються без здійснення державної реєстрації права держави чи територіальної громади на землю. Реєстрація права державної та комунальної власності за цим законом повинна здійснюватися одночасно з реєстрацією похідного речового права на земельні ділянки (постійне користування, оренда, емфітевзис, суперфіцій), крім випадків, передбачених законом.

Земельні ділянки комунальної власності, що передаються у власність або надаються у користування щороку, складають незначну площу земель у межах населених пунктів. Отже, реєстрація права територіальних громад на землю в повному обсязі у спосіб, що передбачений законом, потребує десятиліть, що є неприйнятним. Цю проблему слід вирішити шляхом проведення інвентаризації відповідних земельних ділянок із внесенням її даних до кадастру протягом двох-трьох років.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, та його територіальні органи слід позбавити повноважень щодо передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для всіх потреб у власність або користування. Зазначені повноваження територіальні органи земельних ресурсів набули у неконституційний спосіб з 2 січня 2013 р. згідно з наказом МінАП від 25 січня 2013 р. Тоді як за Конституцією право власності на землю набувається і реалізовується виключно відповідно до закону. Не було внесено і відповідних змін до статей 123 і 149 Земельного кодексу, бо Мінагрополітики не наважилося цього зробити.

Кардинальна зміна системи регулювання земельних відносин, що зумовлена реформуванням адміністративно-територіального поділу держави, децентралізація влади та реформування місцевого самоврядування, зокрема, запровадження його повсюдності, потребує зміни повноважень і органів виконавчої влади. На їхні плечі ляже і ведення земельного кадастру, і самоврядний контроль землекористування на території громад і рад.

Функції щодо координації діяльності місцевих органів земельних ресурсів повинні бути виключені із закону через те, що ці органи функціонуватимуть у складі виконавчих комітетів рад. У межах чисельності та витрат на утримання державних земельних органів слід запровадити посади інженерів-землевпорядників сільських і селищних громад, утворити районні та обласні відділи (управління) земельних ресурсів виконавчих органів рад.

- Зростання рівня ефективності сільськогосподарського землекористування безпосередньо пов'язане з консолідацією земель, укрупненням земельних масивів. Та чи легко, зважаючи на нинішній рівень використання земельних ділянок та умови оренди, злити численні паї воєдино в інвестиційно привабливий масив?

- Заходи з обміну земельних ділянок, укрупнення паїв, визначення належності польових шляхів, лісосмуг, господарських будівель, які залишилися у колективній власності, як це передбачається окремими законопроектами, не вирішують основного питання консолідації - створення масивів і полів, які були б за своїм правовим статусом і розмірами інвестиційно привабливими для ведення сучасного сільськогосподарського виробництва.

Викуп земельних ділянок і паїв громадян та інші заходи з одержавлення земельного фонду як напрям консолідації, що пропонують окремі політичні сили, не узгоджуються із концепцією здійснюваної земельної реформи щодо приватизації земель. Крім того, це потребує значних коштів державного бюджету, яких не вистачає на нагальні потреби.

Практика використання земель, поділених на земельні частки (паї) і зданих в оренду, свідчить про те, що вони обробляються як єдині масиви. Меж ділянок у натурі не існує, польових шляхів для доступу до конкретних ділянок також не проклали. За цих умов, можливо, доцільно замість індивідуальних ділянок, що запроектовані, але не існують у натурі, створювати масиви спільної часткової власності.

Виходячи з конкретних умов та екологічних вимог, варто було би сформувати поля оптимальних розмірів на правах спільної часткової власності громадян, збільшивши розміри ділянок (часток) співвласників за рахунок запроектованих, але не існуючих польових доріг, і оформляти договори оренди на кожне поле в цілому, а не на окремі ділянки (паї) громадян.

Особливо це стосується земель, на яких відновлюється зрошуване землеробство. Одночасно слід вирішити питання щодо ділянок невитребуваних паїв, відумерлої спадщини та ділянок, що використовуються без договорів оренди.

Право спільної часткової власності можна було б запровадити за добровільного об'єднання власниками належних їм земельних ділянок або земельних часток (паїв) відповідно до вимог статей 87 і 88 Земельного кодексу України. А за відмови - сформувати з наділів поля необхідних розмірів і в межах кожного поля забезпечити здачу в оренду кожної у цьому полі частки (ділянки) одному орендарю. Така пропозиція міститься у Коаліційній угоді Верховної Ради України.

- У контексті формування правового поля для регулювання земельних відносин слід говорити і про програму використання та охорони земель. Загальнодержавну програму, яку законодавці із урядовцями виношують десять років, а родити ніяк не можуть. Зависла у повітрі і Державна цільова програма розвитку земельних відносин до 2020 р., концепцію якої Кабмін схвалив ще 17 червня 2009-го.

От і виходить, що земля як основне національне багатство держави, на відміну від інших природних ресурсів, не має ні загальнодержавної програми використання та охорони, ні програми розвитку земельних відносин.

- Сподіваюся, що ці прогалини заповнить Національний план дій щодо боротьби з деградацією земель та опустелюванням, концепцію якого Кабмін схвалив 22 жовтня 2014 р. Поштовхом до цього стали міжнародні зобов'язання України як сторони Конвенції ООН про боротьбу з опустелюванням.

Це біда не лише африканських країн, а й наша. Тому й Україні доведеться удосконалювати структуру земельних угідь і напрямів господарської діяльності, формувати збалансоване співвідношення між земельними угіддями та дотриманням екологічної безпеки і рівноваги території, збільшувати площі сільськогосподарських угідь екстенсивного використання (сіножатей, пасовищ), лісів, полезахисних лісових смуг та інших захисних насаджень відповідно до науково обґрунтованих показників з урахуванням регіональних особливостей і природно-кліматичних умов.

Нам належить урізати площі орних земель за рахунок ерозійно-небезпечних, деградованих, малопродуктивних і техногенно забруднених сільськогосподарських угідь, заплав і прибережних захисних смуг водних об'єктів, розширити ареал наявних територій та об'єктів природно-заповідного фонду, створити умови для формування екомережі, прописати екологічно збалансовані технології землекористування, у тому числі спрямовані на розвиток спеціальних сировинних зон та органічного сільськогосподарського виробництва.

Концепція охоплює період 2015–2020 рр., і, по суті, є першим конкретним програмним документом з охорони земельного фонду. Науковці пропонують прийняти закон про загальнодержавну програму використання та охорони земель на 2016–2025 рр., який реально підтвердив би: земля справді є основним національним багатством.