Під цими дверми за 23 роки нашої незалежності були помічені всі пережиті країною президенти. Тупцювали біля порогу, переступали з ноги на ногу. Робили якісь важливі заяви, а потім тихенько, разом зі своїми партіями, причиняли двері. Щоб не здуло. Щоб не розметало вітром змін самодержавну владу, преференції, потоки...
Але якби хоч хтось із них віддав повноваження на місця, ми б тепер не воювали на Сході. Та й не слухали б цинічних повчальних розповідей про федералізацію з вуст сусіда, котрий розв'язав у нас війну, а можливо, приймали б у себе якусь делегацію з Республіки Саха, демонструючи успіхи громад Донецького регіону, що швидко розвиваються. І вже точно не їхали б сто двадцять п'ятий раз у Варшаву слухати, як це вдалося полякам, опускаючи очі на фразі: "Dla reformy jest potrzebna polityczna wola".
Приголомшливий факт, але, попри наш багатолітній холостий хід і відсутність цієї ж таки політичної волі, сьогодні ми опинилися акурат на тому ж порозі, на якому Польща стояла 25 років тому. Здавалося б, у найменш відповідний момент для країни у стані війни.
Але в нас є (як у 1989-му в команди польських експертів-активістів, що гордо пред'явили режиму Ярузельського, який доживав свого віку, протокол розбіжностей) готовий пакет реформи. Є власна команда реформаторів - причому вже в чинному уряді. Є навіть декларація президента про майбутню децентралізацію. По суті, у нас на руках ключовий інструмент побудови нової єдиної країни і громадянського суспільства, здатного не тільки рвати кайдани на Майдані, а й зводити нові будинки.
І ось президент Порошенко вже начебто й ногу підняв, щоб увійти в зал парламенту (краще - нового) і залишити слід в історії. І дуже хочеться не помічати при цьому, що з кишені Петра Олексійовича стирчить якийсь "лівий" проект Конституції, що він його (чи то через недосвідченість, чи то через нерозбірливість в оточенні) вже відправив у Венеціанську комісію, ризикуючи таки в історію не ввійти, а вляпатися.
Однак у цей вирішальний момент варто ще раз оперативно звірити годинники. Аби самим остаточно вияснити - куди зібралися? І нагадати президентові, що він насправді своїй країні та світу вже пообіцяв. Безумовно, на прикладі досвіду Польщі, офіційно взятого за основу урядом України.
Історія, принципи
та етапи реформи
Єжи Регульський (один з авторів польської реформи місцевого самоврядування) у день свого дев'яносторіччя (!) читав лекцію групі українських журналістів. Натхненно читав, із відчуттям виконаного життєвого обов'язку. Визнаючи при цьому помилки й розставляючи акценти з урахуванням нагромадженого за 25 років досвіду. Реформа ж ще триває.
Тоді, у 1989-му, Польща ставила крапку на минулому, ламаючи комуністичний хребет держави й закладаючи нові її принципи. Як так сталося, що ми, хто нібито попрощався з радянським минулим усього на 2 роки пізніше, досі цього хребта не зламали? Судіть самі.
Пан професор має на увазі 5 ключових монополій, які нова польська держава ліквідувала в процесі свого становлення. Політичну монополію було зруйновано в результаті абсолютно демократичних виборів до органів місцевого самоврядування
1990 р. Тоді ж Польща відкинула ієрархічну залежність і вертикальне підпорядкування нижчої одиниці вищій. Голова сільської ради тепер не має над собою начальника. "Ніхто не може сказати йому, що він повинен робити. Навіть прем'єр-міністр.
І це - ключова річ", - каже Регульський.
Далі, необхідність інструментів для реалізації реформи примусила поляків ударити по монополії власності. "Щоб управляти й керувати, треба мати власність. Треба мати право власності. І ми передали у власність гмінам (гміна - основна одиниця місцевого самоврядування в Польщі, рівнозначна пропонованій у нас громаді. – Авт.), землю, будинки й устаткування", - продовжує Регульський.
Наступною впала фінансова монополія держави: місцеві бюджети були виділені з держбюджету. Гміни отримали можливість самостійно розпоряджатися своїми грішми й нести за це відповідальність. Останній крок - руйнування адміністративної монополії. 27 травня 1990 р., опівночі, 100 тис. людей у Польщі змінили місце роботи. Вони перестали бути державними службовцями, а стали працівниками гмін.
"Зміни, по суті, торкнулися всього державного ладу, - уточнює Регульський. - Масштаби цих змін найкраще ілюструє кількість законів, які ми змінили тільки 1990 р.,- їх було майже 90".
Професор назвав і головні умови успіху реформи.
"По-перше, політична воля керівників держави. Влада не може обмежуватися лише розмовами. Вона має насамперед розуміти, що реформа викличе великий опір, який їй доведеться долати.
По-друге, знання експертів, які повинні розуміти, що робити і як.
По-третє, підтримка суспільства. Без неї реформа не може бути успішною. І тут потрібна дуже велика підтримка та професіоналізм ЗМІ.
По-четверте, кваліфіковані кадри. Тільки їм під силу впровадити реформу. І їх слід навчати. Вони мусять розуміти сенс і необхідність реформи", - завершив Регульський.
Ці чинники на той історичний момент у Польщі збіглися. Ключове - на той момент. Бо й експерти, які доти майже 10 років, практично в підпіллі, готували реформу, і політики "Солідарності", що довірилися їм і були готові взяти владу в країні, розуміли: часу на жорсткі кроки критично мало. Тому принцип був такий: робимо те, що можна, а те, чого не можна, відкладаємо на пізнішій період. Таким чином, щоб закласти основу місцевого самоврядування - створити гміни, полякам знадобився рік. І тут - буквально по кроках для наших політиків та чиновників, котрі ніяк не візьмуться за справу.
Весна 1989 р. - група експертів, що займаються місцевим самоврядуванням (Міхал Кулеша, Єжи Регульський, Йозеф Плосконка, Єжи Міллер), підписує з режимом Ярузельського протокол розбіжностей. Уже тоді вони не просто протестували, а мали план майбутньої нової країни.
4 червня 1989 р. - парламентські вибори й перемога "Солідарності". Всю роботу реформатори концентрували у вищій палаті парламенту, оскільки на 100 депутатів 99 були з "Солідарності".
29 липня 1989 р. - Сенат ухвалює рішення щодо законотворчої ініціативи в питанні впровадження місцевого самоврядування.
Вересень 1989 р. - до влади приходить реформаторський уряд Тадеуша Мазовецького.
1 жовтня 1989 р. - Єжи Регульський отримує посаду вповноваженого уряду з питань адміністративної реформи і прямо підпорядковується прем'єрові.
Фронт робіт поділено. Сенат працює над зміною Конституції і опрацьовує чотири основних проекти законів - про самоврядування, про працівників місцевого самоврядування, про урядову місцеву адміністрацію та про вибори. Експерти у своєму бюро проробляють закон про розподіл компетенцій між місцевою владою і міністерствами.
Ключове - закон про впровадження реформи. По-нашому - дорожня карта в дії. Документ визначає всі необхідні кроки для того, щоб реформа почала працювати, - порядок розподілу фінансів, передачі землі, держмайна у власність самоврядування тощо.
27 травня 1990 р. - реформа набула чинності разом із першими виборами до місцевих органів влади.
У результаті було не тільки створено гміни, а й змінено головний принцип організації польського суспільства. "Місцеве самоврядування організує людей навколо їхніх місць проживання, а не навколо робочих місць, - пояснює професор Регульський. - Ці дві форми антагоністичні по суті. Організація самоврядування - це організація людей навколо місць їхнього мешкання. Що, звісно, порушує інтереси багатьох суспільних груп та адміністрацій. І тому реформа місцевого самоврядування закінчиться успіхом лише тоді, коли буде повна підтримка людей, готових саме таким чином організовувати своє життя".
Безумовно, легше було впровадити цю ідею і принцип у сільських районах, там, де менше великих виробництв. Важче - на Сході країни, в регіонах, де розвинена промисловість, де діють профспілки, вже століттями паразитуючи на відносинах працівників і роботодавців. Процес не завершений і тепер. Але саме тоді в поляків з'явився інструмент, якому виявилося під силу перевернути свідомість людей, викликати в них бажання, а головне - дати їм можливість змінювати навколо себе світ, починаючи з власної вулиці й закінчуючи країною.
Ба більше, паралельно експертне бюро прийняло завбачливе рішення - створити недержавний фонд розвитку місцевої демократії. Фонд отримував кошти за кордоном й організовував навчання працівників місцевого самоврядування по всій країні. Насправді експерти вже тоді розуміли, що навіть за наявності політичної волі уряд і адміністрація ніколи не будуть до кінця зацікавлені в таких революційних змінах на користь громадян і не квапитимуться вкладати кошти в навчання кадрів на місцях.
Створення другого та третього рівнів місцевого самоврядування - повітів (районів) і воєводств (областей) -відклали аж на 9 років.Тільки в 1999-му, за прем'єр-міністра Єжи Бузека, впровадили ці рівні місцевого самоврядування, прийнявши ще 149 нових законів. Зміни торкнулися буквально всіх публічних послуг: управління шляхами, охорони здоров'я, освіти, призову в армію тощо. У країні остаточно оформилася нова система державного управління, побудована на децентралізації влади.
Система державного управління і результати реформи
Таким чином, можна констатувати, що децентралізація в Польщі відбулася знизу, тобто починаючи з гмін. На сьогодні кількість територіальних одиниць першого рівня місцевого самоврядування Польщі становить 2479 гмін, у кожній із яких живуть у середньому близько
15 тис. людей.
Гміна (громада) виконує всі державні функції місцевого характеру, які не належать до компетенцій інших органів (у сфері територіального порядку, комунального господарства, соціальної допомоги, початкової освіти, охорони здоров'я тощо). Рада гміни - орган, що обирається прямим голосуванням, - приймає рішення й контролює їх виконання на території гміни. Керує виконавчим органом гміни війт (президент гміни).
Повіт (район) - другий рівень місцевого самоврядування. Всього їх у Польщі 314, живуть у повіті в середньому по 81 тис. громадян. Крім того, у Польщі є 65 міст, які мають статус повіту. Чисельність їх жителів перевищує 190 тис. Повіт також займається самоврядуванням локального типу, однак виконує завдання надмуніципального рівня (боротьба з безробіттям, громадський порядок та безпека, середня освіта, захист прав споживачів, охорона здоров'я на рівні спеціалізованих госпіталів тощо). Обирається рада повіту, яка приймає і контролює рішення. Рада, своєю чергою, обирає правління повіту - його виконавчий орган, який очолює староста.
Воєводство (область) - це одиниця адміністрації третього, регіонального рівня. У Польщі 16 воєводств, у кожному з яких у середньому живе 2 млн 400 тис. людей. Воєводство являє собою подвійний урядово-самоврядний тип державної адміністрації на рівні регіону.
Самоврядування воєводства виконує завдання у сфері регіональної політики (визначення напрямів розвитку воєводства, створення умов для економічного розвитку та інвестицій, розвиток суспільної й технічної інфраструктур). Органи воєводського самоврядування – сеймик воєводства (рада, що обирається на прямих виборах) і правління воєводства (виконавчий орган на чолі з маршалком), яке обирається сеймиком.
Державне управління у воєводстві здійснює воєвода. Він - представник уряду в регіоні.(У своєму проекті змін до Конституції президент Порошенко замкнув цей інститут на себе, на противагу запропонованому експертами команди віце-прем'єра Гройсмана мандату подвійного підпорядкування.) Проте поляки вважають, що коли правильно виписати повноваження воєводи (префекта, представника президента - назва суті не змінює), який повинен не заважати місцевому самоврядуванню, але зобов'язаний контролювати законність прийнятих ним рішень, то не суть важливо, під ким буде цей інститут. На їхню думку, під президентом, що переобирається раз на 5 років, цей інститут влади може бути навіть стабільнішим, ніж під Кабміном.
Тим часом польський воєвода не тільки контролює акти місцевих рад усіх рівнів на предмет їхньої законності, а ще й наділений достатньою кількістю додаткових повноважень. Так, воєвода - голова об'єднаної державної адміністрації воєводства (зокрема державної служби пожежної охорони, державної ветеринарної та торговельної інспекцій, інспекції з охорони довкілля). Воєвода також координує діяльність податкової, митної, військової, статистичної і санітарної адміністрацій свого регіону.
Однак варто повторити, що, попри всі ці, на позір, широкі повноваження, ані воєвода, ані хтось інший в Польщі не має впливу на органи місцевого самоврядування всіх рівнів і на їхні рішення, що приймаються в рамках закону та переданих їм центральною владою повноважень.
На рівні ж центральної влади питаннями державного управління в Польщі відають аж два міністерства - міністерство адміністрації і цифризації, а також розвитку й інфраструктури. І тут кілька важливих моментів.
У рамках міністерства, яке займається безпосередньо питаннями державного управління, діє Спеціальна комісія уряду і територіального самоврядування, що є офіційною платформою для вироблення спільних рішень уряду та органів територіального самоврядування. До неї входять представники уряду (зокрема міністра адміністрації і цифризації) та органів місцевого самоврядування в однакових кількостях. Комісія виробляє загальну стратегію, відповідає за підготовку й узгодження законів, що стосуються всіх без винятку сфер місцевого самоврядування і державного управління.
Що ж до функції Міністерства розвитку та інфраструктури, то його роль у долі місцевого самоврядування, точніше результати його роботи для конкретних гмін і воєводств, важко переоцінити. 30 (!) департаментів, п'ять бюро, концепції та стратегії розвитку держави на коротко-середньо-довгостроковий періоди… Аналізи, звіти, оцінка інфраструктурних проектів, умови партнерства... Тут важливо - з ЄС. Так, за період 1999–2003 рр. Польща використала 6 млрд. євро, виділених ЄС на підтримку децентралізації. Це, на думку поляків, невеликі гроші, і, по суті, чотири роки реформи вони самі шукали кошти на її здійснення.
Однак після вступу в ЄС у 2004 р. Польща отримала можливість використовувати гроші політики вирівнювання ЄС. Країна відразу отримала транш у 12 млрд євро. 29% відсотків суми можна було відправляти прямо в регіони, які могли витрачати їх на власний розсуд. У 2007–2013 рр. Польща за цією ж програмою освоїла вже 67 млрд євро. На новий фінансовий період (2014–2020 рр.) ЄС запланував для Польщі ще 82 млрд. Оці гроші й ділить Міністерство розвитку та інфраструктури залежно від потреб і рівня розвитку регіонів. Зберігаючи при цьому 25% прямих надходжень у регіони.
Зокрема, великі витрати йдуть на державну програму "Східна Польща", воєводства якої досі належать до реципієнтів. Вони отримують не тільки гроші ЄС, субсидії та дотації вирівнювання від держави, а й претендують на частку податку внутрішніх багатіїв-донорів - гмін, повітів, воєводств. Такі, безумовно, є. І вони, у разі перевищення бюджетного доходу на душу населення в 150%, змушені 50%, так би мовити, віддавати бідним.
Однак, незважаючи на існуючі складнощі в рівні економічного розвитку польських воєводств (які багато поляків пояснюють тим, що Східній Польщі колись не пощастило опинитися під Російською імперією), Польща загалом поліпшила показник ВВП на душу населення з 49% у 2004-му, до 68% - у 2013-му.
І не тільки завдяки допомозі Європейського Союзу. Президент Познані (одного з найбагатших міст Польщі зі статусом повіту) Ришард Гробельний поділився секретами заможності довіреного йому міста:
"У нашому місті проживають 552 тис. жителів. Бюджет - 2,5 млрд злотих. 20% бюджету інвестуємо у свій розвиток. Звідки гроші? Насамперед, з податків громадян (місто має свою законну частку в загальнонаціональному податку з фізичних осіб - 25%, і юридичних осіб - 15%. - І.В.). 100% податків на землю, нерухомість, с/г діяльність, спадщина - залишаються в місті. Плюс місцеві платежі: торгівля, паркінги… Також іде в нашу скарбницю прибуток від продажу активів, дивідендів, платних послуг. З держбюджету - мізер, до 5 млн злотих на рік. Гроші ЄС - 200 млн злотих. Кредити, облігації, позики Фонду охорони навколишнього середовища, дотація на освіту, кошти Міжнародного інвестиційного банку… Вистачає, ще й ділимося" - підсумував президент.
Для того, щоб усім у підсумку вистачало, Польща бере участь у європейській програмі створення спеціальних економічних зон. Мета - те саме вирівнювання можливостей воєводств. Уже понад 17 років на території країни діють 14 таких зон. Акціонери - різні, включаючи і державу, і гміни, може бути невелика частка і в приватних структур. Обмежень два - площа не повинна перевищувати
20 га (може бути розкидана по різних територіях), і діятимуть ці зони тільки до 2026 р.
Пільг у рамках такої зони для бізнесу різного штибу - предосить. Звільнення від податку на прибуток, фінансові гранти на розвиток специфічних видів виробництв, інвестиції ЄС, плюс - місцеві гміни можуть звільнити від податку на нерухомість. Не кажучи вже про швидкість ухвалення адміністративних рішень (реєстрація тощо). Більше того, малі підприємства, після початку функціонування виробництв, отримують 55% (!) інвестованих коштів як компенсацію, середні - 45%, великі - менше. Краса…
За цей час в економіку регіонів Польщі через спеціальні економічні зони інвестовано понад 20 млрд євро. Створено понад 260 тис. робочих місць. Тільки в Лодзькій спеціальній економічній зоні, де побувала наша група, інвестори вклали понад 3 млрд євро. У рамках цієї зони сьогодні діє 190 активних проектів.
Вороги реформи
і помилки
Сьогодні поляки, розповідаючи про реформу, яку вони самостійно змоделювали і реалізували, не роблять надто розумне обличчя. Бо навіть досвід європейських країн, який вони також досить довго вивчали і подекуди застосували, не звільнив їх від проблем і помилок.
З одного боку, реформа пройшла успішно. Сильні гміни стали надійною основою місцевого самоврядування, оскільки саме з них почалася реформа. З іншого, центральна влада перманентно веде "підривну діяльність" на всіх трьох рівнях місцевого самоврядування. Інтенсивність такої діяльності залежить виключно від людського й політичного фактора. Прем'єра, міністрів. Якщо приходять люди з неконтрольованими амбіціями - намагаються забирати гроші й повноваження у гмін. Усе, втім, як у нас. Якщо взагалі без амбіцій - раді скинути з себе незручні повноваження і навантажити ними самоврядування. Без фінансування, звісно.
"Безумовно, ми хочемо, щоб у нас у бюджеті залишалося більше коштів, - розповідає президент Познані Ришард Гробельний. - Щоб було законодавство, яке дозволяло ці кошти освоювати. Адже якщо раніше ми мали завдання, то воно обов'язково забезпечувалося грошима. Зараз центр частину грошей забрав, а завдання залишилися. Ми потребуємо інструментів - юридичних, адміністративних, які дозволяли б нам якісніше реалізовувати наші повноваження. Сподіваємося, що центр відмовиться від перманентної практики внесення змін до законів. Звісно, на свою користь. Є питання і щодо відсотка вилучень з бюджету міст-донорів на користь бідніших. Хоча в цьому разі я згоден і на те, щоб, якщо й віддавати бідним іще більше, то тільки на основі власного зростаючого багатства", - пожартував президент.
Взагалі, пана Гробельного в Польщі називають одним з найбільш незалежних президентів, який під тиском влади не раз давав свідчення в слідчих органах. Однак його позиція незмінна: "Мені абсолютно байдужа думка центру, депутатів Сейму або когось іще. Я служу тільки своїм виборцям - жителям Познані". Як, утім, так само самовіддано служать меру й самі жителі. Обираючи його який уже термін поспіль.
Очевидно, що Польща досі продовжує шукати баланс. Однак, коли вектор руху обрано правильно (а в цьому там ніхто не сумнівається), подібні пошуки приречені на успіх. Рано чи пізно. Люди, які отримали права самостійно розпоряджатися життям своєї гміни, повіту, воєводства, навряд чи комусь їх просто так віддадуть. На підтвердження наведу невеликий приклад. Результати соціологічних опитувань на предмет довіри громадян до влади тут нікого не дивують: рівень довіри місцевій владі не опускається нижче позначки 60%. Центральній - не піднімається вище 20%.
Серед помилок, допущених під час реформи, про які прямо говорять і її родоначальники, і сьогоднішні фахівці, ключова - повіт. Багато експертів і в Польщі, і в Україні вважають, що цей рівень самоврядування виявився найслабшим. І незабезпеченим достатньою мірою ні повноваженнями, ні фінансами. Більше того, є проблема взаємодії: з одного боку, між сильними гмінами й слабкими повітами - останні весь час намагаються тягти ковдру на себе, і, з іншого - між містами, які мають статус повіту, і повітами, що їх оточують. Та ж таки Познань. Місто зі статусом повіту. Довкола нього безліч дрібних міст, що складають інший повіт, адміністрація якого розташована …де? Правильно - у Познані. Отож президенти Познані й повіту постійно з'ясовують, хто з них головніший. Хоча логічніше було б об'єднати велике місто і прилеглий до нього повіт в одну територіальну одиницю. У нас ситуація на цьому рівні схожа. Сильний районний центр і безліч містечок навколо - Польща ґулі вже набила.
Більше того, професор Регульський категорично відмітає думки з приводу того, що цей рівень виявився в місцевому самоврядуванні зайвим. Занадто велика територія країни. Однак, аналізуючи свій досвід, погоджується з тим, що раціональніше було б на рівні повіту рад не обирати. А делегувати туди обраних представників рад гмін. Тоді рівень взаємодії якісно змінився б. Ковдри всім вистачило б.
…Насправді тем для роздумів у цій поїздці накопичилося вдосталь. Наразі ж є сенс зупинитися і знову повторити головне. Нам як повітря необхідна ця реформа. Цей переворот в умах. Для того, щоб нарешті навчитися будувати. Власними руками. Свою країну. Пройшовши через нинішні важкі випробування.
Війна закінчиться. А в нас має бути шанс. І не якийсь примарний, а реальний. Сьогодні варто подякувати експертам, які серйозно займалися реформою останні 10 років. Це вони сперечалися, обговорювали, готували законопроекти, працювали в міністерствах, йшли ні з чим, але продовжували писати - у кошик, у стіл, у майбутнє… Анатолію Ткачуку, який без надії видавав пачками роз'яснювальні брошури для населення і став, по суті, інтелектуальним мотором цієї реформи. Юрію Ганущаку, який і політикам, і журналістам "проїв мозок своїм самоврядуванням". І чхати хотів на те, що ми про нього подумаємо. А ще - Мирославу Пітцику, Володимиру Пархоменку, Дмитру Луценку, Сергію Береславському, Миколі Пухтинському, Віктору Кравченку, Ігорю Коліушку.
І я, чесно сказати, неймовірно пишалася ними, коли слухала цього мудрого поляка Регульського, котрий розповідав, як їхня група з прямою спиною і готовим пакетом реформ стояла перед Ярузельським у 1989-му. Не з голим протестом, а з реальною вимогою і баченням своєї нової країни. Яке тепер є і в нас. Як і двері, в які ми обов'язково увійдемо. Відразу після війни.
DT.UA дякує віце-прем'єр-міністру, міністру регіонального розвитку Володимиру Гройсману, а також польському уряду та Міністерству закордонних справ Республіки Польща за можливість іще раз переконатися в тому, що ніяка праця не минає марно.