Коли ЄС дозріє до реформування і розширення? Два завдання для України

В іспанській Гранаді відбулися саміт Європейської політичної спільноти (ЄПС) і неформальна зустріч глав країн — членів Європейського Союзу. В той час, як саміт ЄПС був присвячений переважно безпековим питанням, лідери країн ЄС були сфокусовані, серед іншого, на питаннях розширення і реформування Союзу.

Чи потрібно і як реформувати Союз, аби забезпечити його готовність прийняти нових членів, — нині серед гарячих дискусій в ЄС. Раніше президент Франції Емманюель Макрон заявив: «Питання не в тому, чи і коли відбудеться розширення ЄС, а в тому, як це зробити». 19 вересня під час засідання Ради ЄС конкретні пропозиції щодо реформування ЄС були представлені групою 12 французьких і німецьких експертів. А наприкінці вересня європейські міністри закордонних справ неформально обговорювали наслідки розширення для бюджету ЄС і функціонування його інституцій.

Така тенденція свідчить про те, що країни-члени вважають розширення ЄС неминучим процесом. Повертаючись до слів Макрона, запитання «чи відбудеться розширення?» видається зрозумілим, натомість запитання «коли?» і «як?» залишаються відкритими і щодо реформи ЄС.

Згідно з дослідженням Українського центру європейської політики «Реалістичний шлях вступу України до ЄС», хоча країни-члени (Іспанія, Німеччина, Франція і країни Центрально-Східної Європи) загалом прихильні до розширення ЄС і вважають, що ціна нерозширення є надто високою, позиції країн розходяться щодо швидкості цього процесу і реформи ЄС.

Наприклад, Франція і Німеччина виступають за реформу ЄС перед тим, як Союз поповниться новими членами, і вважають, що вступ України є питанням довгострокової перспективи та наполягають на виконанні всіх умов членства. Схожої позиції дотримується й Іспанія. Проте іспанські політики не вважають, що реформа ЄС має відбутися неодмінно перед розширенням. Польща, Словаччина, Угорщина і Чехія загалом підтримують вступ України, але й готові захищати інтереси своїх виробників у разі конкуренції з українською продукцією, як показала зернова криза. Разом із цим країни Центральної та Східної Європи не поділяють ідеї реформування Євросоюзу перед приєднанням нових членів.

Розширення ЄС торкнеться багатьох сфер функціонування Союзу, передусім таких питань, як процес прийняття рішень і організація інституцій Євросоюзу, розмір бюджету, сільськогосподарська політика і політика вирівнювання, функціонування внутрішнього ринку об’єднання, а також питання безпеки.

Наразі єдиним ґрунтовним документом щодо реформування ЄС є пропозиції французьких і німецьких експертів. Цей звіт пропонує, як має реформуватися Євросоюз до 2030 року, щоб прийняти нових членів, залишившись стійким і згуртованим після розширення. Документ формулює більшість питань, які нині турбують країни ЄС, і, найімовірніше, ці пропозиції стануть поштовхом для предметних дискусій серед країн-членів.

Так, задля забезпечення подальшої керованості ЄС експерти пропонують обмежити кількість членів Європарламенту до 751 депутата, а також зменшити кількість єврокомісарів до однієї третини країн-членів або ж запровадити ієрархію у вигляді головного комісара і комісара Єврокомісії. У звіті також ідеться про необхідність збільшити бюджет ЄС і про можливі способи, як це зробити.

Крім того, експерти пропонують посилити санкції за порушення державами-членами принципів верховенства права та інших цінностей ЄС. Це є слушною пропозицією, зважаючи на проблеми із верховенством права в Польщі й Угорщині, ба більше, це сприяло би незворотності фундаментальних реформ у нових країнах-членах.

Щодо прийняття рішень Радою ЄС експерти рекомендують перейти до кваліфікованої більшості голосів щодо всіх політик ЄС, окрім зовнішньої, безпекової та оборонної. Голосування кваліфікованою більшістю також пропонується застосовувати і до проміжних рішень у рамках вступних переговорів, остаточне ж рішення щодо вступу країни-кандидата має прийматися одноголосно.

Для України ця пропозиція є особливо вигідною, оскільки убезпечить від імовірного вето окремих країн-членів, а отже, і від уповільнення вступного процесу. Натомість країни ЦСЄ, передусім Польща, є противниками переходу до рішень кваліфікованою більшістю, оскільки вбачають у цьому загрозу суверенітету. Тому Україні важливо знаходити правильний баланс між преференціями держав ЄС і власними інтересами.

Щодо питання розширення ЄС експерти не пропонують змінювати методологію вступу до ЄС, натомість висувають пропозиції задля її посилення. Зокрема експерти пропонують два нові принципи, що не згадані у чинній методології: про вирішення конфліктів і демократичну легітимність. Останній пропонує залучати громадян країн-кандидатів до обговорень у рамках ЄС, аби «потенційно створити розуміння та підтримку для виконання критеріїв вступу», що, безумовно, є гарною ідеєю. Однак питання вирішення конфліктів є менш однозначним.

Експерти вважають, що вступний процес «може бути засобом послаблення напруженості та вирішення конфліктів між країнами-кандидатами», а якщо конфлікт триває між країною-кандидатом і третьою країною, «спірні території зможуть приєднатися до ЄС лише за умови, що їхні жителі цього захочуть». Цей пасаж є очевидно неприйнятним для українських реалій, а тому Україні важливо тримати руку на пульсі всіх дискусій щодо розширення і реформування ЄС.

Зрештою, звіт франко-німецьких експертів порушує одвічне питання щодо поглиблення чи розширення ЄС. Оскільки країни-члени наразі розходяться в думках, настільки глибокою має бути інтеграція ЄС, експерти пропонують модель чотирьох концентричних кіл: внутрішнє коло (країни єврозони і Шенгенської зони або інші країни-члени, готові до тіснішої інтеграції в інших сферах), власне ЄС, асоційовані члени (країни Європейської економічної зони, Швейцарія і Велика Британія. Така модель членства передбачає доступ до спільного ринку, можливість виступати на засіданнях Європарламенту чи Єврокомісії, але без права голосу, сплату внесків до бюджету ЄС), Європейська політична спільнота.

Відповідно до цього задуму країни-кандидати опиняться в останньому, зовнішньому, колі цієї конструкції (як насправді є і тепер). Але якщо розвивати цю логіку далі, то при глибокій інтеграції до внутрішнього ринку в рамках переговорного процесу країни-кандидати можуть потенційно перетворитися на асоційованих членів, як, наприклад, Ісландія, Ліхтенштейн, Норвегія чи Швейцарія. Але важливо, щоб такий сценарій не просувався як замінник повноцінного членства в ЄС, зокрема для України.

Оскільки звіт є лише робочим документом, ще належить побачити, чи дійдуть країни-члени спільного бачення, як має виглядати ЄС у майбутньому.

Позитивним висновком є такий: серед країн-членів існує загальний консенсус, що одного дня розширення і реформа ЄС таки відбудуться, а Україна стане повноцінним членом Євросоюзу. Але, приймаючи рішення в рамках вступної процедури, країни-члени будуть брати до уваги не лише прогрес реформ країни-кандидата, а й стан реформування Союзу.

Наразі видається, що країни-члени серйозно налаштовані внести давно назрілі зміни у функціонування ЄС, однак для України важливо, щоб ці реформи відбувалися не перед, а паралельно із вступним процесом. В іншому разі існують ризики, що брак консенсусу щодо реформування на десятиліття заблокує вступ країн-кандидатів. Тому завданнями для України є, по-перше, підтримувати систематичну комунікацію з усіма країнами-членами, аби попередити потенційне блокування вступного процесу. По-друге, показувати якісні результати реформ, аби впливати на голоси скептиків, а також шукати сектори, де Україна може бути партнером, а не конкурентом.