Наступний крок децентралізації: розмежування повноважень між центральною та місцевою владою

Поряд із необхідністю запровадити державний нагляд за актами органів місцевого самоврядування гостро стоїть питання розподілу повноважень між державою та місцевим самоврядуванням. Останні скандали, пов’язані з військовим ПДФО, — з цього ряду: законодавчий хаос породжує проблеми в той момент, коли центральна влада й ОМС мають бути єдині як ніколи.

Бюджет-2024 не став винятком. Найзнаменнішим у ньому стало перерахування до Державного бюджету так званого військового ПДФО, який почасти закрив дірку в 100 млрд грн у кошторисі Міністерства оборони. Звісно, асоціації органів місцевого самоврядування негативно зреагували на такий волюнтаризм, хоча стабілізатори були досить істотними — місцевим бюджетам залишили додаткових 4% ПДФО, бідним громадам гарантували дотацію до рівня доходів 2021 року, багатим «пробачили» реверсну дотацію. Загалом було традиційно порушено як Бюджетний кодекс, так і принципи бюджетної системи.

Зеленський підписав закон про спрямування військового ПДФО в держбюджет

Місцеве самоврядування тепер вимагає збільшити зазначену частку цього податку, апелюючи до того, що за роки після впровадження реформи уряд накинув низку повноважень щодо соціального захисту, насамперед фінансування пільг, сховавши це під дозволом місцевій владі фінансувати ці видатки, але не передбачаючи їх у державному бюджеті. Водночас Мінфін зазначає, що для фінансування суто делегованих повноважень достатньо меншої за 60% частки ПДФО.

Але обидві сторони сходяться на тому, що необхідне чітке визначення, які повноваження є делегованими, а які — власними, щоб перемовини базувалися на чітких розрахунках. Тим паче в умовах запланованого владою ухвалення законопроєкту №4298 і запровадження держнагляду за законністю актів ОМС.

Класифікація повноважень

Наразі найгостріше стоїть питання розмежування повноважень між державою та місцевим самоврядуванням, між органами місцевого самоврядування, між різними рівнями адміністративно-територіального устрою. А також розподіл повноважень за видами залежно від впливу та зацікавленості держави.

Схематично розподіл бюджетно-секторальних повноважень виглядає так:

Як розмежувати повноваження?

Насамперед відокремити ті повноваження, які взагалі не можуть передаватися місцевому самоврядуванню, оскільки становлять суть існування самої держави. Йдеться про діяльність центральних органів влади, судову владу, оборону, зовнішню політику, національну безпеку. Решта повноважень належать до тих, які відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування (ЄХМС) є сферою компетенції місцевого самоврядування, тобто мають локальний характер. Серед них є ті, якими вже опікується місцеве самоврядування, й ті, які можна йому передати від держави за певних умов. Наприклад, муніципальні структури правопорядку.

Тепер про розмежування повноважень між рівнями самоврядування. Фактично це про реалізацію часто згадуваного принципу субсидіарності. Апріорі всі повноваження мають реалізовуватися на базовому рівні, тобто в сільській, селищній, міській громадах. Але законом мають бути передбачені повноваження місцевого самоврядування на регіональному чи субрегіональному рівні, якщо:

• вони мають спеціалізований чи специфічний характер;
• споживачі відповідних послуг нерівномірно розміщені по територіях громад;
• для значної кількості споживачів неможливо забезпечити щоденну доступність послуг, і надання відповідних послуг потребує зазвичай пансіонного (стаціонарного) перебування їх споживачів;
• вартість послуг є досить високою для більшості громад;
• інституційна та інфраструктурна спроможність більшості громад є недостатньою для реалізації відповідних повноважень.
• У інших випадках такі повноваження реалізуються на рівні міських, сільських, селищних рад територіальних громад безпосередньо чи із застосуванням механізму міжмуніципального співробітництва.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Реформі децентралізації виповнилось десять років, але вона досі далека від завершення

Як розділити повноваження

Після того, як повноваження розмежували між державою та місцевим самоврядуванням і між рівнями самоврядування, постає питання: як розділити їх уже всередині самоврядування? Критерієм такого розподілу на делеговані та власні є соціальний чи комунальний характер таких повноважень.

Так, у країнах «старого» Заходу соціальні повноваження залишаються прерогативою держави. А от у Східній Європі такі програми, як середня, позашкільна, дошкільна освіта, передано до відання місцевого самоврядування. В Україні обсяг таких соціальних питань на сьогодні становить понад дві третини видатків місцевого бюджету. Це свідчить насамперед про те, що держава відчула: місцеве самоврядування краще з ними справляється. І відповідно намагається забезпечити їх фінансовим ресурсом. Як окремими субвенціями, так і закріпленням частини загальнодержавних податків, того ж таки податку на доходи фізичних осіб.

Які бувають види делегованих повноважень

Серед делегованих повноважень варто виокремити ті, що є особливо важливими для держави, конституційно захищеними, де має бути гарантовано дотримання певних державних стандартів незалежно від того, багата громада чи бідна. Ба більше, такі програми мають охоплювати всіх споживачів відповідних послуг. Це стосується насамперед середньої освіти, яка є обов’язковою, встановлено норми, нормативи, порядок виконання освітніх програм та індикатори якості, такі як ЗНО. Водночас доцільно з усієї середньої освіти виділити компонент, що є універсальним для всіх громад, а саме забезпечення навчального процесу. Такі повноваження умовно можна назвати переданими.

Ще один вид видатків з-поміж делегованих належить до тих, які варто назвати дорученими. Це прямі видатки на утримання персоналу органів місцевого самоврядування, що виконують деякі державні функції там, де державі невигідно створювати власні структури. Це насамперед стосується органів соціального захисту, які опікуються, наприклад, оформленням справ щодо внутрішньо переміщених осіб чи програмами допомоги дітям у скрутних життєвих умовах. Також це стосується роботи центрів надання адміністративних послуг.

Антикризовий майданчик децентралізації: що може вирішити Конгрес місцевих і регіональних влад

І нарешті: найбільшу частину бюджетно-секторальних повноважень з-поміж делегованих варто віднести до так званих закріплених. Це надання соціальних послуг, які не є обов’язковими для мешканців, але ОМС зобов’язані створити умови для того, щоб мешканці могли ними скористатись. Умовно кажучи, необов’язково всім відвідувати бібліотеку, але вона має бути для тих, хто таки захоче скористатися послугами книгозбірні. Це, зокрема, дошкільна та позашкільна освіта, утримання шкільних закладів, установ охорони здоров’я, культури, спорту, Для їх реалізації держава закріплює частки своїх загальнодержавних податків, насамперед ПДФО, та здійснює фінансове вирівнювання.

Як порахувати вартість делегованих повноважень

Передані повноваження рахують з огляду на фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти, які враховують густоту населення, сільське та міське населення. На фінансування доручених повноважень має бути передбачена окрема субвенція компенсаційного характеру. Обсяг таких субвенцій розраховується з огляду на розуміння вартості такої функції, якби її виконували саме державні органи.

Найскладніше питання — з обрахунком закріплених повноважень. На перший погляд, вирішити його досить просто. Мінфін повертається до розрахунку їх вартості на макрорівні принаймні так, як робив це до 2014 року, хоча з урахуванням адміністративно-територіальної реформи можна застосувати досконалішу методику на базі методу модельної адмінтеродиниці. Далі вартість обсягу таких повноважень порівнюється з обсягом прогнозованого ПДФО й у такий спосіб обчислюється його частка, що закріплюється за місцевим самоврядуванням. Тобто якщо прогнозний показник ПДФО становить, наприклад, 400 млрд грн, а обсяг видатків на делеговані повноваження з бюджетів громад — 240 млрд грн, то частка ПДФО, яка закріплюється на наступний рік, становить 60%.

Однак постає низка питань. Насамперед політичне: цю частку затверджувати щороку чи коригувати її після змін у законодавстві, що передбачають передавання повноважень між державою та місцевим самоврядуванням? Перше коректніше, зате є політично вразливим, — уряду потрібно буде щоразу доводити правильність розрахунку видатків на делеговані повноваження та відкривати показники соціальних стандартів. Застосування другого варіанту може призвести до нинішньої ситуації, коли «заморожування» цієї частки спонукатиме уряд «підганяти» під неї видатки.

Також стоїть питання коректності розрахунків як видатків, так і прогнозного показника закріплених доходів. Хоча такі розрахунки й нескладно здійснити, але потрібно, щоб їх методологія була прийнятною для асоціацій органів місцевого самоврядування.

Інше питання — куди віднести численні пільги, зокрема щодо користування громадським транспортом. Адміністрування їх із державного бюджету апріорі буде неефективним, а включення їх до розрахунку делегованих місцевому самоврядуванню вимагатиме чіткої методології їх компенсації та ухвалення політичного рішення щодо обмежень у їх застосуванні самими споживачами, зокрема в кількості та дальності поїздок.

І це не все.

Найголовніша політична проблема, що постане перед обома сторонами, — ухвалення непопулярних рішень. Держава змушена буде призупиняти чи скорочувати соціальні стандарти, що є необхідним для фінансування військових потреб, а місцевому самоврядуванню доведеться змиритися з неминучим скороченням доходів від загальнодержавних податків через зменшення їх частки.

Якими є зобов’язання місцевого самоврядування щодо фінансування повноважень

Щодо власних повноважень жодних обмежень бути не може. А от делеговані повноваження обов’язково містять державний інтерес, який відображається в нормах, нормативах та індикаторах оцінки якості. За переданими повноваженнями мінімальний обсяг видатків місцевого бюджету, вочевидь, має відповідати обсягу відповідної субвенції. За дорученими саме місцеве самоврядування буде зацікавлене в повному освоєнні відповідних субвенцій. А от для виконання закріплених повноважень держава має визначити стандарти, нижче за які вважатиметься, що ОМС неналежно виконують такі повноваження.

Хоча простіше встановити мінімальний обсяг видатків на виконання відповідних повноважень із місцевого бюджету. Та водночас для тих громад, де немає відповідної соціальної інфраструктури, має бути обов’язковим передавання коштів громадам, які мають таку інфраструктуру, послугами якої користуються мешканці інших громад. Це насамперед стосується позашкільної освіти. Талановиті діти народжуються як у містах, так і в селах, і тому має бути забезпечено можливість виявлення та розвитку цих талантів через механізм міжмуніципального співробітництва.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Євроінтеграція децентралізації: що Україна має виконати для вступу до ЄС

Якими є межі адміністративної автономії

Декілька слів про рівень автономії органів місцевого самоврядування під час ухвалення рішень, що стосуються різних видів повноважень. Тут основне — вписатись у вимоги частини 2 статті 19 Конституції України й водночас дотримуватися норм уже згаданої ЄХМС. Щодо власних — спосіб їх реалізації визначає відповідна рада, якщо іншого прямо не визначено законом. Щодо делегованих — межі свободи дещо звужено. Доручені взагалі мають реалізовуватися виключно згідно з процедурами, визначеними законом і підзаконними актами уряду. А от під час реалізації переданих і закріплених місцеві ради можуть обирати з напрямів, які має формулювати законодавець. Цей вибір якраз і визначає політику ради.

Відповідно має бути побудована система контролю над виконанням повноважень органами місцевого самоврядування із урахуванням принципу домірності, згаданого в тій-таки ЄХМС. Щодо власних повноважень — тільки нагляд за законністю їх реалізації. А от делеговані підлягають моніторингу також і на предмет досягнення тих показників і дотримання норм, які ставить держава, наділяючи такими повноваженнями ОМС. У законопроєкті №4298 «Про місцеві державні адміністрації», який має шанси нарешті бути проголосованим у парламенті, нагляд за законністю покладається саме на місцеві державні адміністрації, а от моніторинг ефективності здійснюють спеціалізовані інспекції.