Підтримати
Ми часто чуємо на різних рівнях: «наша громада унікальна», «не можна всіх міряти однією міркою», «те, що добре для Полісся, не підходить для Поділля». І почасти ці аргументи видаються досить переконливими. Проте… Однією з характерних ознак держави є однакове застосування законів на всій її території. І не може бути для кожної з понад 1460 громад власного закону, що враховує її «унікальність».
Насправді проблема «унікальності» й універсальності законодавства не є проблемою України, — в кожній великій країні Європи є відмінності між різними територіями. Саме тому там уже досить давно вирішили, що різні території, які мають спільні, найважливіші для розвитку ознаки, можна віднести до певного типу. Для кожного типу територій є свої особливості правового регулювання розвитку, що вирізняють їх із загального масиву, і держави та ЄС загалом застосовують найефективніші інструменти для підтримки їхнього розвитку.
Попри те, що Україна ще не є членом ЄС, у нас також є поняття «функціональні типи територій», яке вперше з’явилося ще під час розроблення проєкту Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року. На жаль, війна, що стала нині невід’ємною частиною нашого життя, потребує внесення змін до різних нормативних актів України й особливо до зазначеної Державної стратегії. Причому нині ці зміни варто вносити з урахуванням наших європейських устремлінь.
Європейська практика та українська реальність
Оскільки на теперішньому етапі ми маємо всі свої дії щодо формування політик і ухвалення нового законодавства розглядати крізь призму підготовки до набуття членства в ЄС, варто переглянути норми, що містяться в статті 174 Договору про функціонування ЄС:
«Стаття 174. З метою сприяння загальному гармонійному розвиткові Союз розробляє та провадить дії, що ведуть до зміцнення його економічної, соціальної та територіальної згуртованості. Зокрема Союз спрямовує свою діяльність на зменшення диспропорцій між рівнями розвитку різних регіонів та відсталих регіонів, що перебувають у найменш сприятливих умовах.
Серед зазначених регіонів особливу увагу слід приділяти сільській місцевості, територіям під впливом промислової трансформації, регіонам, що страждають від суворих та постійних природних або демографічних вад, таким як регіони крайньої півночі з дуже низькою щільністю населення, а також острівним, прикордонним та гірським районам».
Отже, відносити території до певного типу можна з огляду на характеристики їхнього стану: належність до сільських, прикордонних, гірських територій або наявність іншої об’єктивної ознаки — клімату, щільності населення, промислової трансформації (промисловий занепад, старопромислові райони — так це називається в реальному житті).
Але український законодавець підійшов до визначення функціональних типів територій більш творчо, не враховуючи європейські підходи, й у статті 11 Закону України «Про засади державної регіональної політики» визначив такі функціональні типи територій (ФТТ):
1) території відновлення;
2) регіональні полюси зростання;
3) території з особливими умовами для розвитку;
4) території сталого розвитку.
Ба більше, під час ухвалення закону було допущено фактичні помилки у визначенні назв функціональних типів територій. Такий тип, як «регіональний полюс зростання», справді відповідає підходу до визначення ФТТ за станом територій, і для його встановлення нескладно визначити необхідні об’єктивні показники. Натомість такі ФТТ, як «території відновлення» й «території сталого розвитку», по суті, визначають на основі процесів, що відбуваються на території, а це занадто ускладнює їх об’єктивну ідентифікацію. А «території з особливими умовами розвитку» важко віднести до якогось конкретного ФТТ, бо це радше виглядає як родове поняття стосовно ФТТ, що мають найскладніші умови для розвитку, — сільські, прикордонні, гірські, старопромислові. Усе це істотно ускладнює визначення кваліфікаційних ознак, що дадуть змогу віднести певні території до відповідного функціонального типу. Робота над проєктами постанов із установлення порядку визначення ФТТ підтвердила ці побоювання.
Багато чи мало?
Скільки ФТТ має бути в Україні? Не окремих типів, а власне віднесених до них конкретних територій. Питання цікаве. Особливо воно цікавитиме керівників регіонів, голів громад і народних депутатів, якщо йтиметься про те, що території, віднесені до певних ФТТ, отримають свій набір підтримки з боку держави.
З огляду на обмежені фінансові ресурси маємо зрозуміти: що більше громад віднесемо до різних ФТТ, то менше ресурсів отримає кожна з цих громад і менше шансів буде побачити результат регіональної політики стосовно таких ФТТ. Тому вкрай важливим є встановлення достатньо об’єктивних критеріїв для віднесення певних територій до ФТТ.
Про регіональні полюси зростання
Регіональні полюси зростання (РПЗ) — це територіальні громади, які станом на сьогодні вже можна характеризувати як такі, що мають кращі об’єктивні показники, ніж інші громади регіону (за винятком обласного центру), формують значну частку ВРП, мають багатогалузеву місцеву економіку, певний інноваційний потенціал і позитивно впливають на суміжні території. По суті РПЗ — це своєрідний «дублер» обласного центру, який за певної додаткової підтримки з боку держави може мати досить значне зростання. Таких РПЗ в області реально може бути один-три.
Якщо керуватися таким підходом, до РПЗ можна віднести міські територіальні громади, які відповідають таким обов’язковим критеріям: є міськими громадами, в яких адміністративним центром є місто з населенням понад 50 (в окремих випадках 20) тисяч осіб; частка міського населення становить понад 50%; у кожній із таких громад є заклад вищої та/або фахової передвищої та/або професійної (професійно-технічної) освіти; через адміністративний центр або в безпосередній близькості до нього пролягають автомобільні дороги загального користування державного значення (міжнародні та/або національні та/або регіональні) й/або там розташовані залізничні станції; галузева структура економіки територіальних громад сформована з різних видів економічної діяльності, кожен із яких представлений кількома суб’єктами господарської діяльності (крім бюджетних установ).
До цих обов’язкових інерційних показників додається необхідність відповідати принаймні ще двом із таких критеріїв, що розраховуються без огляду на обласний центр: приріст населення є вищим за середній рівень відповідного регіону; частка власних надходжень у структурі доходів місцевого бюджету становить понад 60/50%; розмір податку з доходів фізичних осіб у розрахунку на одну особу наявного населення є вищим, ніж середній розмір показника цього регіону; кількість зареєстрованих суб’єктів малого та середнього підприємництва (з урахуванням мікропідприємництва) на 10 тисяч наявного населення перевищує середній показник відповідного регіону.
Та навіть за наявності цих визначальних показників для визначення РПЗ у різних регіонах потрібні відповідний територіальний аналіз, моделювання, експертне обговорення й оцінка отриманих результатів.
На рисунку 1 показано проєкт мапи зі встановленими експертним методом потенційними РПЗ. Нині війна внесла суттєві корективи до цієї мапи, тому потрібне нове моделювання.
Території з особливими умовами для розвитку як родове поняття для кількох функціональних типів територій
Як уже зазначалося, у визначенні «території з особливими умовами для розвитку» допускається досить широкий спектр «особливих умов»: від гірських районів до морських островів, від прикордонних до старопромислових територій. На ці території варто звернути особливу увагу й у межах власне цього поняття визначити низку ФТТ, які б відповідали українським реаліям і європейським підходам.
На мою думку, перелік ФТТ, які мають «особливі умови для розвитку» (по суті обмеження для розвитку), може виглядати так: сільські території, прикордонні території в несприятливих умовах, гірські території Українських Карпат, території під впливом промислової трансформації.
Сільські території — сільські територіальні громади, їх групи, а також частини міських територіальних громад поза межами міст, на яких розміщені населені пункти/поселення сільського типу та які характеризуються здебільшого малоповерховою забудовою, не є урбанізованими, населення яких зайняте здебільшого в сільськогосподарському виробництві та/або бюджетній сфері або в найближчому великому місті.
У межах загального поняття «сільські території» можна виокремити два самостійних підтипи — приміські сільські території/сільські території із сильним міським впливом та сільські території в несприятливих умовах. Зупинімося на останніх як найпроблемніших.
Сільські території в несприятливих умовах — групи сільських територіальних громад, сільські територіальні громади або частини міських територіальних громад, що одночасно мають такі характеристики: щільність сільського населення нижча за 15 осіб на квадратний кілометр, відстань до найближчих міст із населенням більш як 50 тисяч осіб — понад 30 хвилин на автомобілі (орієнтовно 40 кілометрів автомобільними дорогами з твердим покриттям), чисельність населення за останні 10 років скоротилася більш як на 30%. Ці показники є максимально об’єктивними та вимірюваними. Щоправда, й тут потрібне моделювання.
Прикордонні території в несприятливих умовах — мікрорегіони, територіальні громади, розташовані біля кордону з державами, відносини з якими передбачають додатковий рівень безпеки державного кордону, обмеження руху товарів і людей, що стримує розвиток місцевої економіки та залучення інвестицій (Російська Федерація, Республіка Білорусь, Придністров’я Республіки Молдова) в межах 30-кілометрової доступності від кордону.
Оскільки неможливо спрогнозувати дату завершення війни з Росією та звільнення всіх окупованих територій, видається доцільним поширити статус «прикордонних територій у несприятливих умовах» на територіальні громади, що розташовані/будуть розташовані вздовж лінії розмежування між Україною та РФ у межах суверенної української території.
Гірські території Українських Карпат — територіальні громади в гірській місцевості, до складу яких входить щонайменше один населений пункт, якому надано статус гірського відповідно до Закону України «Про статус гірських населених пунктів в Україні».
Території під впливом промислової трансформації/старопромислові території — територіальні громади, розвиток яких пов’язаний із одним/кількома підприємствами однієї виробничої функції, віднесені до центрів вугледобування, видобування рудної та нерудної сировини, хімічної та нафтопереробної промисловості, яка занепадає, що стимулює активні депопуляційні процеси, погіршення умов навколишнього природного середовища, низької зайнятості населення.
Територіальну громаду можна віднести до територій під впливом промислової трансформації за таких умов: у громаді розташоване підприємство (декілька), що визначає або визначало в минулому (впродовж останніх п’ятьох років) її економічну спеціалізацію, але припинило свою діяльність або перебуває на стадії закриття (банкрутства), що спричинило масове безробіття; рівень безробіття та довготривалого безробіття протягом трьох/п’яти років зростає темпами, що перевищують середні по регіону; упродовж п’яти років зростають від’ємне сальдо міграції та від’ємний природний приріст населення.
Території сталого розвитку й території відновлення
Щодо ФТТ, які є в законі, — територій відновлення й територій сталого розвитку, — останні варто взагалі вилучити із закону, адже навіщо підтримувати території, які й так забезпечують власний «сталий розвиток» (щоправда, таких у світі ще не зафіксовано)? Стосовно ж територій відновлення варто зауважити, що в проєкті законодавчих змін планували визначення такого «тимчасового» статусу, як «уражена територія», потрібного на період її відновлення. Адже після відновлення, тобто повернення до стану, що може забезпечувати подальше планування розвитку, територію може бути віднесено до реального ФТТ з огляду на об’єктивні показники.
…Вибір оптимальних критеріїв віднесення територіальних громад до функціонального типу територій має стати результатом обов’язкового картографічного моделювання (у разі потреби — в кілька етапів). Це також необхідно, аби звести до мінімуму кількість територіальних громад, для яких допустимі певні відхилення за наявності інших важливих чинників належності до відповідного функціонального типу територій. А такі громади точно будуть.
Установлення функціональних типів територій не є просто формальною вимогою закрити норму закону. Це важливо з погляду правильного програмування регіонального розвитку та використання європейських інструментів розвитку й доступу до європейських фондів у майбутньому. Саме тому важливо, аби назви та, головне, зміст «українських» функціональних типів територій не суперечили європейським підходам і не створювали додаткових проблем у громадах із власним програмуванням розвитку.
Статтю підготувало ГО «Інститут громадянського суспільства» в межах проєкту «Підтримка формування ефективної регіональної політики в контексті євроінтеграції України та воєнних викликів».
Стежити у Телеграмі
Увійти за допомогою Facebook
Увійти за допомогою Twitter
Увійти за допомогою Google