Соціальні послуги в Україні: реформи без реформ

Скільки разів за останні 20 років ми чули словосполучення, до якого входило слово «реформа»? І які почуття в більшості наших громадян викликає сьогодні це слово? На початку «самостійного» життя нашої держави реформи в будь-якій суспільній сфері були абсолютно природними і відповідно сприймалися народом. Принаймні їх проголошення. Але в більшості випадків на стадії проголошення все й зупинялося.

Однак мода на реформи не минає, причому обіцяють їх щоразу, як змінюється влада. Можна вже сформулювати прикмету - якщо проголошується реформа, чекай нічого або гіршого. На жаль, це стереотипне уявлення дуже поширене в українському суспільстві. Чому стереотипне (тобто необ’єктивне)? Тому що деякі реформи все ж мали позитивний ефект. Але через відсутність інформації щодо успіхів та діалогу між ініціаторами реформ та «жертвами» перетворень у суспільстві лишається стійке негативне уявлення.

Не стала винятком, серед іншого, й ініціатива 2007 р. Кабінету міністрів України спільно з Міністерством соціальної політики - а саме Концепція реформування системи соціальних послуг та Плану дій з реалізації Концепції реформування системи соціальних послуг на період до 2012 року.

Серед основних передумов виникнення цих документів, на думку авторів, було те, що за останні роки ухвалено понад два десятки законів щодо гарантії надання соціальної допомоги різним категоріям населення, однак не створено належної нормативно-правової бази для забезпечення певного рівня якості соціальних послуг.

В цілому, проглядаючи текст цих документів, можна було б тільки позаздрити українській системі соціальних послуг та тим громадянам країни, які їх потребують. Адже мета, завдання, принципи та стратегічні напрямки реформи на тлі попереднього досвіду роботи соціальних установ видаються більш ніж прогресивними. Автори концепції змогли відобразити в ній основні тенденції розвитку ринку соціальних послуг країн Європи та США, сформулювали погляди щодо перспектив ефективного й сучасного реформування сфери соціальних послуг в Україні.

Але минуло п’ять років з моменту ухвалення концепції, і що ми маємо в результаті? Чинний Кабмін визнав, що Концепція реформування системи соціальних послуг реалізована не в повному обсязі внаслідок відсутності законодавчого регулювання питань, зокрема щодо формування соціального замовлення, визначення потреб адміністративно-територіальної одиниці у соціальних послугах та їх видах і обсягах, планування та надання соціальних послуг з урахуванням визначених потреб і запровадження стандартизації зазначених послуг. На сайті Мінсоцполітики є низка посилань на ініціативи щодо модернізації та змін у сфері надання соціальних послуг. Якщо їх проаналізувати, то видно, що більшість із них заявлено саме як проекти, хоча деякі із цих намірів таки втілюються в життя. Зокрема Закон України від 15 березня 2012 р. №4523-VI «Про внесення змін до деяких законів України щодо надання соціальних послуг» передбачає внесення змін до Законів України «Про об’єднання громадян», «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», «Про соціальні послуги» в частині визначення потреб громади в соціальних послугах та їх видах і обсягах, планування та надання послуг з урахуванням визначених потреб, запровадження стандартизації соціальних послуг, залучення до надання соціальних послуг недержавного та приватного секторів шляхом здійснення соціального замовлення, надання права об’єднанням громадян безпосередньо провадити господарську діяльність без мети отримати прибуток та запровадження диференційованого підходу під час оплати соціальних послуг залежно від доходу їх отримувача. Як приклад реалізації законодавчих ініціатив Мінсоцполітики вже розробило і затвердило Методичні рекомендації визначення потреб населення адміністративно-територіальної одиниці в соціальних послугах (наказ №648 від 15.10.2012 р.).

І все ж таки, чи відбувалися зміни системного характеру відповідно до планів реформи? Формат цієї публікації не дозволяє ґрунтовно проаналізувати кожен пункт документа за всіма напрямами та видами соціальних послуг, тому поглянемо на них у контексті роботи інтернатних закладів, що підпорядковані Мінсоцполітики.

В Україні створено цілу мережу стаціонарних закладів для перебування різних категорій підопічних та надання їм необхідних соціально-побутових, психологічних, медичних, педагогічних, професійних тощо послуг. На 2011 рік у системі соцзахисту населення України функціонувало 39 геріатричних пансіонатів і пансіонатів для ветеранів війни та праці з 7680 підопічними, 151 психоневрологічний інтернат із 30375 підопічними, 55 дитячих будинків-інтернатів із 6879 підопічними, 74 будинки-інтернати для громадян похилого віку та інвалідів із 9151 підопічним, 289 стаціонарних відділень територіальних центрів соціального обслуговування (надання соцпослуг) із більш ніж 8 тис. підопічних. Усі ці заклади можна умовно поділити на три категорії:

- постійного проживання;

- реабілітації;

- тимчасового перебування дітей.

Фахівці Харківського інституту соціальних досліджень протягом 2010-2012 рр. здійснили моніторингові візити у 17 таких закладів. Серед них - сім дитячих будинків-інтернатів, шість психоневрологічних інтернатів, один геріатричний пансіонат, один спеціальний будинок-інтернат та два стаціонарні відділення територіальних центрів у Харківській, Вінницькій, Полтавській, Дніпропетровській, Київській, Запорізькій, Житомирській, Чернігівській областях та АРК. Ось які проблеми там зафіксовано:

- Застарілість нормативно-правових документів, що регламентують діяльність зазначених закладів. Більшість типових положень не відповідають міжнародним стандартам та проголошеним принципам утримання вразливих категорій осіб, які є клієнтами стаціонарних закладів. Ціла низка нормативів є вкрай застарілими, зокрема нормативи медичного забезпечення, де розміри витрат на придбання медикаментів не переглядалися ще з радянських часів.

- Обмеженість адаптаційних, реабілітаційних та соціалізаційних програм. У сучасній системі інтернатних закладів враховуються насамперед фізіологічні та мінімальні матеріальні потреби клієнтів, а вже потім соціальні та психологічні. І якщо з першим завданням більшість закладів, де відбувався моніторинг, справляються відносно успішно, то соціальна та психологічна підтримка потребують істотного вдосконалення.

- Відсутність належної медичної допомоги. Через незадовільне фінансування у більшості закладів медичні послуги мінімальні.

- Територіальна та інформаційна ізоляція закладів, яка призводить до виникнення цілої низки серйозних проблем: перешкоджання в соціальній адаптації підопічних; обмеження у можливості поскаржитися на дії персоналу або співмешканців «третій стороні»; інформаційного вакууму, а звідси до недостатньо налагодженої системи взаємодії між інтернатними закладами та державними, громадськими або благодійними організаціями; транспортних труднощів для родичів підопічних, які хочуть їх відвідувати, тощо.

- Обмеження права на приватне та особисте життя. Попри те що більшість закладів володіє доволі великою територією, досить часто підопічному може не вистачати індивідуального простору. Крім того, що в закладах не передбачено окремих кімнат для кожного клієнта, часто їхня площа менша від встановленої Держбуднормами України. Поширеною є ситуація порушення права на приватність під час особистої гігієни підопічних. Усе це позначається на психічному стані клієнтів і може розцінюватись як поводження, що принижує їхню гідність.

- Брак персоналу, недостатня кваліфікація. Не кожен заклад має відповідний нормативам штат співробітників - не вистачає реабілітологів, психологів, геріатрів, соціальних працівників, юристів тощо. Крім того, в усіх закладах гостро відчувається нестача кваліфікованого медперсоналу, який володіє сучасними методиками догляду за людьми з особливими потребами.

- Відсутність стандартів утримання. Через відсутність багатьох важливих стандартів утримання підопічних умови їхнього перебування, соціальна адаптація, реабілітація, дозвілля багато в чому залежать від ініціативи керівника закладу.

- Обмеження підопічних у спілкуванні з особами іншої статі. Сьогодні в частині інтернатних закладів намітилася тенденція до одностатевого проживання підопічних, що в подальшому може негативно позначитися на їхній соціальній адаптації та психічному й емоційному стані.

- Відсутність інтеграції підопічних у суспільство. Одним із головних проблемних питань стаціонарних закладів є те, що підопічні майже не підготовлені до життя поза стінами закладу. Перебування осіб у стаціонарних закладах - це своєрідне замкнене коло: підопічні переходять з одного до іншого, перебуваючи в місцях несвободи протягом усього життя.

Навіть такого стислого огляду достатньо, щоб зрозуміти, що стосовно системи інтернатних закладів Концепція реформування соціальних послуг так і залишилася сукупністю хай актуальних і прогресивних, але просто викладених на папері намірів, які і за часів свого створення були відомі досить обмеженому колу фахівців, а сьогодні про них і поготів забули. Хоча само Мінсоцполітики продовжує декларувати наміри щодо перетворень, тепер уже у вигляді Стратегії реформування системи надання соціальних послуг, затвердженої розпорядженням Кабміну від 8 серпня 2012 р. №556-р. Чи чекає на неї така сама участь, як і попередній документ, покаже майбутнє.

Вдосконалення роботи чинної системи інтернатних закладів, і не тільки Мінсоцполітики України, потребує дотримання необхідного балансу та раціональної оцінки ситуації. Так, останніми роками у світі намітилася стійка тенденція деінституціоналізації, тобто розукрупнення великих стаціонарних закладів і перенесення надання більшої частини соціальних та медико-соціальних послуг додому з тим, щоб клієнт якомога довше залишався у звичних для нього життєвих умовах. В Україні також упроваджуються подібні ініціативи, зокрема збільшується кількість дітей, яких передають за рішеннями державних органів з інтернатних закладів до сімейних форм опіки. З одного боку, така тенденція є, безумовно, позитивним фактом, але з іншого - державний підхід до такої діяльності, як і раніше, має традиційні радянські форми: вимоги дотримуватися кількісних показників не всюди й не завжди відповідають місцевим потребам та можливостям. Адже не всі діти можуть отримувати необхідний догляд амбулаторно. Крім того, держава ані законодавчо, ані адміністративно, ані матеріально-фінансово не створила (за окремими винятками) умов для альтернативних форм надання соціальних та соціально-медичних послуг на рівні громад. Тому активні дії щодо зменшення кількості інтернатних закладів повинні обов’язково підтримуватися паралельною діяльністю зі створення альтернативних форм надання зазначених послуг. А поки їх немає, треба сприяти наближенню адміністрацій та персоналу інтернатних закладів до форм і методів надання послуг, що відповідають світовим та європейським стандартам. Окрім того, важливо використовувати потенціал державних структур, органів місцевого самоврядування, недержавного сектору, благодійних, комерційних, міжнародних організацій, адже спільні зусилля сприятимуть упровадженню державних стандартів якості соціальних послуг довготривалого догляду та внесенню відповідних змін до діяльності стаціонарних закладів. Це і буде приклад реалізації реформи (сподіваємося).