Не тільки поліція

Громадські формування, муніципальна поліція, поліцейські станції та "шерифи" - це лише декілька варіацій муніципальних органів, які почали активно виникати по всій Україні останніми роками.

У 2014-му з початком реформи децентралізації місцеві громади дістали більше повноважень та почали шукати нові можливості для встановлення правопорядку. Подекуди це пов'язано з браком поліції на місцях, подекуди - з її недостатнім авторитетом, а подекуди - з бажанням громад активно брати участь у розбудові безпечного середовища. Дискусії про те, як це працює або повинно працювати, які є ризики та переваги, точаться не тільки через відсутність системного досвіду роботи муніципальних органів правопорядку, а й через відчутні прогалини у законодавстві.

Між двома реформами

Децентралізація - це передача частини повноважень та фінансів від держави до органів місцевого самоврядування. З прийняттям у 2015 році профільного закону по всій Україні почали масово з'являтися об'єднані територіальні громади (ОТГ). За три роки їх утворилося понад 700. Водночас МВС розпочало реформу правоохоронних органів - зі створенням Національної поліції усі колишні міліціонери повинні були пройти переатестацію або звільнитися. Дільничних міліціонерів не вистачало селищам і раніше, і після 2015 року питання браку кадрів на місцях не було вирішене (на початок 2018-го вакантними у лавах Нацполіції залишаються майже 16 тисяч посад). Тоді об'єднані громади почали брати частину правоохоронної функції на себе. Причому в різних формах: спільно з поліцією місцеві жителі створюють громадські формування з охорони правопорядку, поліцейські станції, безпекові центри, запроваджують муніципальну варту, інститут "шерифів" чи громадських помічників. Звичайно, вони існували і до реформ, але лише в останні декілька років набули поширення та спровокували чимало обговорень.

Пошук формату

Громада опікується власною безпекою, щоб розвантажити поліцію та сприяти найбільш ефективному розв'язанню виниклих проблем. Об'єднання громад подекуди призвело до того, що на декілька сіл (їх може бути навіть близько двадцяти, як у Волноваському районі на Донеччині) працює один дільничний, який повинен не лише реагувати на злочини, а й вести превентивну роботу. Новостворений інститут "шерифів" у деяких громадах перебирає частину його функцій, пояснює експерт Інституту миру та порозуміння Альона Матвійчук. Офіційно посади "шерифа" в Україні поки що не існує, його роль беруть на себе інспектори сільрад, члени громадських формувань, помічники дільничних або люди, які виконують громадську роботу з інформування населення. "Шериф" може брати на себе роз'яснювальну роботу та профілактику злочинів, тоді як поліція - їх розкриття.

"Якщо я шериф і живу в цій громаді, то люди мене знають і довіряють, а я натомість знаю, де які проблеми. Так простіше запроваджувати ініціативи із запобігання тому ж домашньому насильству, створювати програми для молоді. У громадах досі працює система громадського осуду - важливо, що скажуть люди. Тому шериф має бути людиною, яка інтегрована в громаду", - впевнена Матвійчук.

Мабуть, найвідоміший "шериф" України - це інспектор сільради зі Старої Збур'ївки (Херсонська область) Віктор Кривобородько, якого зробив знаменитим документальний фільм "Українські шерифи" режисера Романа Бондарчука. Він уже понад 10 років працює фактично "громадським поліцейським", а зарплату йому платить село. Херсонський обласний центр зайнятості пізніше взявся розвивати цю ініціативу на рівні області. За програмою "Шериф" центр запропонував громадам добирати своїх інспекторів та погодився оплатити їх навчання. Так у Старій Збур'ївці з'явився другий "шериф" - Володимир Рудковський. Зараз інститут "шерифів" розвивають також на Харьківщині і Полтавщині.

Ще один інструмент взаємодії поліції та громади, що виник після початку процесу реформ - це офіс безпеки громади.Його основна ідея - зібрати під одним дахом служби, що відповідають за безпеку для комунікації та розв'язання проблем. Це можуть бути місцеві чиновники, поліцейські, пожежники, кризові центри, служби порятунку, громадські організації тощо. По суті це ефективна платформа для комунікацій та вироблення безпекових рішень для різних стейкхолдерів. Такі центри вперше виникли у США у 1980-х роках, і зараз починають з'являтися в Україні. Зокрема концепції офісів безпеки вже втілюють у Донецькій, Одеській, Сумській, Хмельницькій та інших областях.

Для швидкого реагування на виклики (особливо у туристичних або віддалених районах) створюють поліцейські станції.Вони не є відділами поліції, але забезпечують присутність поліції на місці. Такі станції діють, наприклад, на Рівненщині, Херсонщині, Волині та в інших регіонах.

У містах поширені муніципальні варти (їх ще називають муніципальна поліція) та громадські формування.Підпорядковані місцевій владі, вони об'єднуються для спільних з поліцією або самостійних патрулювань, охорони громадського порядку, превентивної роботи. Муніципальні варти вже є у Києві, Одесі, Вінниці, Дніпрі та інших містах. Часто вони зареєстровані як комунальні підприємства, а їхні працівники отримують зарплату з міського бюджету. Ліцензію на охорону діяльності їм видає МВС.

Муніципальні поліцейські можуть навіть заробляти гроші на охороні комунального майна, як це робиться, наприклад, у Києві.

"Громадське формування охороняє порядок, комунальне підприємство заробляє гроші і працевлаштовує членів формування. Усім цим керує КМДА. У нас є головний фронт-офіс, і в кожному районі міста - опорний пункт. Сьогодні муніципальна охорона налічує 336 членів громадського формування. 90 відсотків з них - це учасники АТО. Наше завдання - виключно охорона правопорядку. Нам пишуть список заходів, де ми маємо бути. Це ярмарки, семінари, громадські слухання, публічні заходи тощо. Щоп'ятниці вночі патрулюємо з поліцією", - пояснює речник КП "Муніципальна варта" (Київ) Антон Колумбет.

Громадські формування, відповідно до законодавства, працюють як "помічники поліції" на місці у свій вільний час. Спільно вони патрулюють вулиці, припиняють дрібні правопорушення (наприклад, розпивання алкоголю), складають адміністративні протоколи, допомагають населенню у надзвичайних ситуаціях. Для прикладу, у місті Бар Вінницької області діють і фінансована з бюджету муніципальна варта, і волонтерське громадське об'єднання. Обидві вони займаються превенцією порушень та роботою з населенням.

Управління ризиками

Законодавці досі не можуть урегулювати діяльність муніципальних органів правопорядку, через що створили громадам проблеми та ризики зловживань, наголошують експерти.

"Якщо говорити про муніципальну поліцію, то щодо того, що це, й які функції вона може на себе взяти, немає чіткого нормативного і законодавчого регулювання. А коли немає врегулювання, то громада визначає це на власний розсуд. Так само немає спеціального законодавства і щодо повноважень громадських центрів та поліцейських станцій", - пояснює юрист Ольга Настіна з Асоціації об'єднаних територіальних громад.

"Класичними" є громадські формування з охорони порядку, так звані дружинники, наголошує експерт Асоціації УМДПЛ Євген Крапивін. Їх діяльність урегульована спеціальним законом 2000 року "Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону". Цей закон надає їм повноваження перевіряти документи, доставляти людей до штабу формування, навіть застосовувати спеціальні засоби (які видаються поліцією) і самостійно притягати до відповідальності людей за паління у сільській місцевості. Водночас їх створюють та працюють вони у координації з поліцією. Тобто на кожне патрулювання видається наказ і призначається відповідальний за координацію дій поліцейський, з якого можна потім спитати.

Для громадських формувань, відповідно до закону, існують досить жорсткі обмеження. По-перше, вони мають погоджувати свої статутні документи з місцевою поліцією і місцевою владою. Громадський порядок можуть охороняти лише разом з поліцією. Проте вони також мають дозвіл на спецзасоби та травматичну зброю - і це одна з проблем небезпеки, яку необхідно врегулювати. Як наголошує Юрій Бєлоусов, виконавчий директор Експертного центру з прав людини, представники формувань обов'язково мають проходити навчання від поліції, стандартів якого сьогодні немає.

"Фактично це навчання ніхто не проводить. Дуже часто представники громадських формувань вважають, що вони можуть самостійно виконувати правоохоронні функції: боротися з гральними закладами, наркоторгівлею тощо. Вони іноді чинять самосуд та перевищують свої повноваження. Наразі влада, зокрема поліція, самоусунулася від контролю над цими громадськими формуваннями", - каже експерт.

Отже, ці групи можуть стати неконтрольованими, понад те - мати високий вплив на місцях.

Нещодавно попросив провести ревізію муніципальних варт народний депутат Мустафа Найєм в ефірі телеканалу "24". Він наголошує: ці формування місцева влада використовує для тиску на громадян та бізнес. Всього Найєм налічив по країні близько сорока таких формувань, що зареєстровані як комунальні установи.

Зауважує про ризики зловживань і Євген Крапивін.

"Зафіксовано багато випадків, коли варти беруть участь в охороні незаконних забудов або охороні судових приміщень. З ними найбільша проблема в тому, що вони прописали у себе в статутах різного роду діяльність - від перевірки документів до затримання людей. Зрозуміло, що таких повноважень у них немає. Але реєстратор не перевіряє ці статути, отже, ніхто не несе відповідальність за ті декларації, які там зазначені", - пояснює експерт.

Водночас він наголошує: деякі формування зареєстровані як громадські організації, а тому юридично повноважень у них не більше, ніж в інших громадян. При цьому вони можуть співпрацювати з поліцією на загальних засадах, що і роблять. Крапивін також звертає увагу на те, що в деяких громадах поліція фінансово залежить від місцевої влади, а тому конфлікт з муніципальними формуваннями може означати втрату частини забезпечення. Ситуація ускладнюється тим, що будь-які незаконні дії цих формувань (наприклад, хуліганство або безпідставне затримання людей) також підслідні поліції.

Проект Закону "Про муніципальну поліцію" написаний, зареєстрований, але ухвалений лише у першому читанні. "Кому буде звітуватися та хто контролюватиме муніципальну поліцію - це те питання, яке досі не можуть вирішити. Фактично це наріжний камінь, який не дозволяє сьогодні приймати цей закон. Хто обиратиме очільників, хто прийматиме рішення про дострокове припинення повноважень керівників - це ті питання, навколо яких можуть бути серйозні маніпуляції, особливо зараз, напередодні президентських виборів. Хоча закон потрібен уже років десять, бо така практика в різних формах існує ще з 2008 року", - зауважує Ольга Настіна.

Експертка також погоджується з тим, що різноманітні громадські утворення з охорони порядку будуть активно поширюватися, тому із законом зволікати не можна.

Нормативно-правова база знизить, зокрема, ризик того, що муніципальна поліція (чи інше формування) стане "ручною". Для цього необхідно прописати стандарти роботи, переконує Настіна.

За даними Наталії Бімбірайте, голови правління Мережі правового розвитку, сьогодні охороняють порядок у громадах, окрім "класичної" поліції, такі структури: інспектори сільрад, громадські формування, інспектори з інформування населення з охорони правопорядку від центрів зайнятості, комунальні установи, добровольці, поліцейські станції та центри безпеки громад.

Опитані експерти наголошують: на місцевому рівні повинні розвиватися такі ініціативи, а поліція в умовах браку ресурсів має надати місцевим формуванням принаймні частину своїх повноважень, коли не йдеться про злочини. Наприклад, перекласти на них адміністративні правопорушення. Проте діяльність формувань не повинна суперечити нормам та брати на себе забагато влади. При цьому фахівці також наголошують на тому, що з розвитком транснаціональної злочинності та тероризму навіть найбільш децентралізовані поліції (наприклад, Великобританії) тяжіють до централізації. Щоправда, це стосується переважно органів досудового слідства та кримінальної поліції.

Центр інформації про права людини спільно з Міжнародним фондом "Відродження" збирає практики ефективної співпраці громади, поліції та місцевого самоврядування для поширення досвіду в Україні.