Держава і громадянське суспільство: противники чи партнери?

26 лютого 2016 р. президент України своїм указом затвердив Національну стратегію сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016–2020 роки.

Надзвичайна самоорганізація і самопожертва українського суспільства під час подій на Євромайдані, його роль у протистоянні агресії РФ на Сході України, делегування окремих представників громадських, добровольчих та волонтерських організацій до органів влади, породили в суспільстві сподівання на те, що оновлена держава стане ефективною і проведе кардинальні реформи, які сприятимуть розвитку країни.

Проте нові-старі політики, які повернулися на політичний олімп завдяки Євромайдану, так і не спромоглися, за словами Ярослава Грицака, "стрибнути вище голови" і запропонувати країні вихід із зачарованого кола "руху без змін і змін без руху". А громадянське суспільство, яке вже спроможне домогтися відставки прем'єр-міністра, прогнати президента, захистити країну від агресора, не змогло стати рівноправним і впливовим партнером влади, сформувати ефективні представницькі інституції для захисту своїх інтересів в економічній та соціальних сферах, протистояти бюрократичній системі.

Одна з причин такого стану речей - відсутність належної взаємодії між владою і громадянським суспільством. Корисну пораду у зв'язку із цим Україні дала під час своєї публічної лекції в Києві "Виклики мінливого світу" 66-й державний секретар США Кондоліза Райс: "Ви повинні змусити працювати свій уряд. В Україні за 25 років було три революції. Можливо, настав час навчитися керувати країною".

Ретроспектива взаємодії держави і громадянського суспільства в Україні, якщо її розглядати через призму нормативно-правових актів, розкриває нам цікавий український парадокс. Найменшу увагу громадянському суспільству приділяла влада за правління президентів, які обиралися на цю посаду завдяки широкомасштабним суспільним акціям. І навпаки, під час правління президентів, яких звинувачували в авторитаризмі, було сформоване правове поле взаємодії держави з недержавними суспільними інститутами.

Так, Л.Кравчук своєю посадою президента не в останню чергу завдячує активному суспільному руху за незалежність. Проте при ньому громадянське суспільство практично не знайшло свого відображення у правових документах, які є однією з форм реалізації державних управлінських рішень. Підписаний президентом 1992 р. Закон №2501-ХІІ "Про надзвичайний стан", у статті 2 якого вперше у праві України згадувався цей термін, навряд чи можна оцінити як сприяння громадянському суспільству.

Перший камінь у фундамент політики держави щодо громадянського суспільства було закладено 1993 р. завдяки прем'єр-міністру, другому президенту України Л.Кучмі. На той час організоване суспільство розглядалося державою як феномен культури. Згідно з постановою №348 завдання розбудови громадянського суспільства було покладено на Мінкультури. Такого підходу до громадянського суспільства влада дотримувалася до 1999 р.

У другій половині 1998 р. відбувається зміна курсу влади щодо громадянського суспільства, політика сприяння розвитку якого стає одним з головних пріоритетів діяльності держави. Перехід до політики сприяння започаткував Л.Кучма. 22.07.1998 р. він підписує указ "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні", відповідно до якого передбачалося, що одним з напрямів діяльності уряду має бути вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, спрямованої на розвиток громадянського суспільства.

Через три роки, у квітні 2001-го, відповідно до указів президента №244 "Про Всеукраїнську громадську раду" і №245 "Про Комісію сприяння демократизації та розвитку громадянського суспільства" в Україні вперше сформовано спеціальні органи, предметом діяльності яких були питання розвитку громадянського суспільства.

Наступний президент, В.Ющенко, який своїм обранням завдячує Помаранчевій революції, для подальшого розвитку громадянського суспільства і його можливостей впливати на владу не зробив майже нічого. Найбільшим його досягненням у цій сфері було: закріплення у виданих ним указах декларації про необхідність розвивати й розбудовувати громадянське суспільство; заміна 2005 р. Комісії сприяння демократизації і розвитку громадянського суспільства на Стратегічну раду з розвитку державної політики; запровадження практики щорічних президентських слухань.

Проте з повним правом "батьком" українського громадянського суспільства можна назвати лише четвертого президента - В.Януковича. І не тільки тому, що він став "натхненником" двох українських революцій. Починаючи з 2003 р. він як прем'єр-міністр перебрав на себе ініціативу нормативно оформити взаємодію влади і громадянського суспільства. Один з перших відповідних нормативних актів, який В.Янукович підписав на посаді керівника Кабміну (постанова №492, 2003 р.), був присвячений дослідженню особливостей взаємодії влади й інститутів громадянського суспільства. Наступною постановою КМУ (№1532, 2003 р.) задекларовано необхідність залучати громадськість до процесу підготовки урядових рішень з метою підвищення їхньої якості. А вже 2004-го при Кабміні й центральних та місцевих органах влади на підставі постанови №1378 розпочався процес формування громадських рад як консультативно-дорадчих органів. 2007 р. В.Янукович підписує розпорядження КМУ №1035-р, у якому сформульовано принципи і форми взаємодії органів виконавчої влади з інституціями громадянського суспільства.

Після обрання 2010 р. президентом ініціював ухвалення Закону "Про засади внутрішньої та зовнішньої політики", в якому зазначено, що утвердження громадянського суспільства є гарантією демократичного розвитку України. 2012 р., згідно з указом президента №32/212, при главі держави створюється Координаційна рада з питань розвитку громадянського суспільства, яка розробляє Стратегію держполітики сприяння розвитку громадянського суспільства і План заходів з її реалізації. Обидва документи В.Янукович цього ж року й затвердив.

Проте, попри значні правові напрацювання і майже 15-річне державне сприяння розвитку громадянського суспільства, в Україні не було створено належного взаєморозуміння між владою і суспільством, наслідком чого й стала втеча "батька громадянського суспільства".

На хвилі Революції Гідності до влади прийшла нова "демократична" команда, яка своєю політикою щодо суспільства довела: український парадокс існує. Ухвалена через два роки після подій на Євромайдані Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016–2020 роки не міняє цієї картини. З огляду на вже існуючу нормативну базу вона є документом вчорашнього дня. І ось чому.

Завдяки політиці держави щодо сприяння громадянському суспільству, яку фактично було започатковано 1998 р., в Україні на сьогодні створено своєрідний нормативно-правовий кодекс - прогресивне правове поле, що регламентує широке поле питань діяльності різноманітних неурядових організацій і їхню взаємодію з владою. У правових документах влада недвозначно і багаторазово не тільки задекларувала свій намір сприяти розвиткові організованого суспільства, а й визначила напрями такого сприяння. За ініціативи держави в Україні визначено принципи і форми взаємодії інституцій громадянського суспільства з органами виконавчої влади і створено механізм такої взаємодії через систему громадських рад.

У нормативних документах можна знайти визначення поняття зрілого громадянського суспільства, в якому питання життєдіяльності вирішується самими громадянами і добровільно створеними ними об'єднаннями на основі узгодження індивідуальних і групових інтересів. А громадяни, не зашорені патерналістським комплексом у ставленні до влади, з активістським типом політичної культури, патріотично налаштовані, політично й соціально активні, вимогливі до влади у поєднанні з особистою відповідальністю, є впливовим суб'єктом суспільних перетворень через механізми участі в розробленні, ухваленні та реалізації управлінських рішень.

Досягти такої нової якості суспільства, на думку держави, можна завдяки патріотичному вихованню молоді, підвищенню правової культури населення, реалізації курсу на інтеграцію в ЄС, розвитку місцевого самоврядування, становленню середнього класу, підготовці освічених, моральних, мобільних, конструктивних і практичних людей, залученню молоді до суспільно корисної діяльності, розширення соціального діалогу, забезпеченню свободи слова і незалежності ЗМІ.

Основна мета зусиль для розвитку громадянського суспільства, згідно з положеннями нормативних актів, полягає у прагненні держави залучити організоване в інституції суспільство до участі у формуванні та реалізації державної політики, здійсненні спільних проектів інформаційного, аналітично-дослідного, благодійного і соціального спрямування, у запобіганні корупції, проведенні громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади. Громадянське суспільство, на думку влади, має відігравати консолідуючу роль у формуванні української громадянської нації, виступати гарантією демократичного розвитку держави і бути чинником удосконалення системи державного управління.

У документах вищих держорганів також сформульовано основну ідею налагодження через громадські ради взаємодії інститутів громадянського суспільства і влади: на етапі підготовки управлінських рішень з'ясувати щодо них узагальнену і кваліфіковану позицію якомога більшої частини суспільства, інтересів якої ці рішення стосуються, а після їх ухвалення поінформувати суспільство про ці рішення. Таким чином передбачається збільшити ресурс легітимності держави, забезпечити суспільну підтримку її діяльності, а також підвищити якість державного управління.

Який же результат цієї багаторічної політики сприяння розвитку громадянського суспільства?

За різними оцінками, з числа офіційно зареєстрованих громадських організацій справді суспільно активними є близько 5%, бюджет 90% яких формується з коштів міжнародних донорів. За даними Інституту соціології НАНУ, 80% українців не є членами жодної з громадських організацій. Хоча за формальним показником кількості громадських організацій Україна майже не відстає від загальноєвропейського рівня.

Взаємодія органів державної влади, органів місцевого самоврядування з громадськістю залишається малоефективною через недостатню прозорість їхньої діяльності, забюрократизовані процедури такої взаємодії та низький рівень взаємної довіри, про що, зокрема, йдеться і в Національній стратегії. Це призводить до відсутності підтримки і навіть спротиву суспільства часто навіть конче необхідним перетворенням.

Очевидно, що політика сприяння розвитку громадянського суспільства, яка проводилася досі, себе вичерпала. Її методи не здатні кардинально і якісно змінити ситуацію зі становленням в Україні зрілого громадянського суспільства.

Україна стоїть нині перед об'єктивною необхідністю перейти від політики сприяння й очікування дозрівання громадянського суспільства, для розвитку якого створено належні правові умови діяльності, до прагматичної політики формування реально діючих, самоврядних недержавних установ як представницьких інституцій великих соціальних груп і делегування їм частини своїх публічних повноважень.

Коли перед Німеччиною 1949 р. при проведенні грошової реформи постало питання, як побороти бюрократію, яка, за словами Людвіга Ергарда, вбиває будь-яке почуття відповідальності та обов'язку, бажання творчої праці, і цим, зрештою, змушує законослухняних громадян ставати бунтівниками, вихід було знайдено в делегуванні державою економічним об'єднанням частини владних повноважень щодо найбільш загальних проблем розвитку країни, а також у концентрації уваги влади на вирішенні стратегічних завдань.

Про що йдеться? В українському суспільстві об'єктивно існують однотипні інтереси великих соціальних груп - малого і середнього бізнесу, пенсіонерів, роботодавців, найманих працівників, споживачів та ін. Найбільш соціально значимими і чітко сформованими сьогодні є групи інтересів, пов'язані з економічною сферою суспільного життя.

У цьому зв'язку було б доцільно започаткувати нову прагматичну політику реорганізації існуючої системи торгово-промислових палат в об'єднання підприємців районного, міського, обласного та загальнодержавного рівнів у формі юридичних осіб публічного права, з обов'язковим членством усіх суб'єктів підприємницької діяльності. Основним завданням таких об'єднань могло би бути сприяння розвитку підприємництва на відповідних територіях, надання послуг своїм членам, представництво економічних інтересів підприємців перед місцевими і центральними органами державної влади, іншими об'єднаннями і за межами держави. Таким утворенням, з метою розподілу відповідальності, держава делегувала б частину своїх адміністративних та управлінських функцій (щодо розвитку підприємництва, ведення реєстрів підприємств, розв'язання спорів, професійно-технічної освіти) і право впливати на ухвалення політичних рішень, що стосуються сфери їхньої діяльності. За державою зберігався б контроль за дотриманням об'єднаннями підприємців чинного законодавства.

Реалізація такої пропозиції була б практичним кроком на шляху цивілізованого, безконфліктного формування в країні елементів зрілого й професійного громадянського суспільства та своєрідним продовженням адміністративної реформи й оптимізації чисельності держапарату. Завдяки вдосконаленню механізмів комунікації між суспільством і державою та розподілу відповідальності між владою і бізнесом, зокрема за стан справ в економіці, усуватиметься підґрунтя для деструктивних конфліктів у суспільстві.

Якщо лідери держави ставлять перед собою амбітні реформаторські цілі, вони зобов'язані взяти на себе ініціативу творення дієвих, незалежних від держави самоврядних організацій в економічній сфері, яким, відповідно до їхньої компетенції, передаватиметься частина адміністративних та управлінських функцій разом із необхідними ресурсами для їх виконання. Таким чином влада зможе отримати не тільки професійного і рівноправного партнера для співробітництва у надзвичайно чутливій сфері суспільного життя - економіці, а й рівноправного і впливового учасника конструктивного загальнонаціонального діалогу, з яким можна розділити відповідальність за майбутнє країни.