Підтримати
Здатність гілок влади під час війни діяти як злагоджений механізм великою мірою визначає, наскільки держава стійка до викликів та загроз, що перед нею постали. Крім посилення повноважень президента на період воєнного стану, що найчастіше виправдано необхідністю оперативно ухвалювати важливі для країни рішення, багато важить також ефективна робота уряду і парламенту.
Торік Кабінет міністрів і Верховна Рада активно працювали не лише над кошторисом країни на 2023 рік та численними змінами до торішнього бюджету. Тривалою епопеєю були ухвалення законопроєктів із так званого євроінтеграційного пакета, денонсування міжнародних угод, ухвалення документів, що стосуються війни.
Спробуємо прискіпливо подивитися на спільну роботу виконавчої та законодавчої гілок влади, щоб зрозуміти, наскільки активним суб'єктом влади є уряд, чи якісно він взаємодіє з парламентом, скільки урядових ініціатив стали законами та як парламент зі свого боку під час війни контролює діяльність Кабміну.
Як уряд подає законопроєкти
Єдиний законодавчий орган в Україні — Верховна Рада. Але повноваженнями ініціювати розгляд законопроєктів наділені не лише парламентарії, а й президент та Кабмін. У цьому правилі є особливості. Наприклад, проєкти законів про ратифікацію або денонсацію міжнародних договорів можуть вносити лише президент або Кабмін.
Проєкт Державного бюджету на певний рік до Верховної Ради може подавати лише уряд. Із цим ключовим завданням торік упоралися: проєкт головного фінансового документа Кабмін вніс 14 вересня, а депутати його ухвалили в цілому 3 листопада.
А ось далі починаються численні «але». В багатьох країнах саме уряд є ініціатором більшості законопроєктів, оскільки має найбільше компетенції для їх підготовки, а найважливіше — потребу у зміні норм права задля виконання своєї програми.
В Україні як парламентсько-президентській республіці все мало б бути аналогічно. Але цифри свідчать про інше. За період від 1 березня 2022 по 1 березня 2023 із 141 законопроєкту, поданого Кабміном, законами стали тільки 34. Тобто навіть не кожен четвертий. Серед ініційованих урядом проєктів — 20 ратифікацій або денонсацій угод, одне затвердження програми, 9 постанов щодо змін меж територій або перейменування населених пунктів та 111 законопроєктів, із яких 98 — про внесення змін до чинних законів.
Якщо подивитися на кількість ініціатив, котрі за вказаний період стали законами, ситуація не буде кращою. Загалом Верховна Рада ухвалила 239 законів. Із них лише 34 ініціював Кабмін. Ще 32 — президент, а решту подали народні депутати.
Уряд не демонстрував лідерства в ініціюванні найважливіших для країни законів. У році, що минув, найважливішими для країни законодавчими ініціативами були ті, які пов’язані із вступом до Європейського Союзу. Таких проєктів парламент розглянув шість. Із них Кабмін ініціював лише один — зміни до Закону щодо протидії легалізації та відмиванню коштів. Решта — авторства народних депутатів або президента.
Виходить, що уряд наче й відповідальний за втілення євроінтеграційних прагнень українців у життя, але коли доходить до справи, першу скрипку грають інші. Хоча саме Кабмін, а не президент чи депутати, мав би бути органом, який бере на себе ініціативу в підготовці потрібних законопроєктів.
Бюрократія, яка заважає писати закони
То чому такі важливі закони як «Про медіа» та «Про національні меншини (спільноти) України» ініціював не уряд, який має усю статистику, інформацію і дані щодо наявного регулювання, а народні обранці?
Така практика звична не тільки для цього скликання парламенту, а й для попередніх. І відповідь дуже проста — бюрократія в Кабміні та небажання урядовців брати на себе політичну відповідальність. Залежним бути легше.
Якщо подивитися на Регламент КМУ, то внутрішня процедура ініціювання і подання законопроєктів доволі складна. По-перше, щоб почати розробляти законопроєкт, треба включити його до плану законопроєктних робіт. Цей план на п’ять років розробляє Мін’юст, спираючись на Програму дій уряду. Очевидно, що вимога включення до цих планів ускладнює початок роботи над терміновими проблемами, що можуть потребувати швидкої реакції.
По-друге, всі законопроєкти, які розробляли в міністерствах чи Нацбанку, потребують розгляду на засіданні Кабінету міністрів. Спочатку слід погодити проєкт на урядовому комітеті. І лише після того його можна включити до порядку денного засідання Кабміну.
По-третє, Регламент КМУ каже, що коли проєкт закону встановлює нові або змінює чинні норми, які регулюють суспільні відносини, то такий документ готується на основі концепції. Вона має включати проблему, яку треба вирішити, мету і терміни реалізації, шляхи та засоби вирішення, обсяг фінансових, матеріально-технічних ресурсів і джерела фінансування. Концепцію закону треба подати не пізніше, ніж за два місяці до завершення терміну, встановленого для розроблення закону.
По-четверте, Кабмін не може самостійно просити Верховну Раду позачергово розглянути законопроєкт. Для цього уряд має звертатися до президента України. Ця норма абсурдна, адже Кабінет міністрів має рівноцінне право законодавчої ініціативи з депутатами та президентом. І саме уряд, а не президент безпосередньо відповідає за добробут українців. Тому уряд теж повинен мати змогу вносити свої проєкти як невідкладні.
З огляду на таку складність процедури, урядовцям значно простіше передати проєкт для реєстрації депутатам. А ті не тільки його зареєструють, а й візьмуть на себе репутаційні втрати через чутливість питань, що врегульовуються законами. Бо далеко не кожен закон подобається більшості українців.
Як парламент контролює уряд
Взаємодія парламенту і Кабміну не зводиться лише до подання та розгляду законопроєктів. Верховна Рада не тільки призначає склад уряду, а й контролює його діяльність, стежачи за тим, щоб Кабмін виконував власну програму дій та раціонально витрачав бюджетні гроші. Таких механізмів парламентського контролю є декілька.
Найбільш знайома пересічному українцеві «година запитань до уряду». За регламентом Ради, її проводять у п’ятницю пленарного тижня з 10 до 11 години з участю повного складу Кабміну. Запитання можна поставити в усній чи електронній формі. По пів години мають представники депутатських фракцій і народні депутати.
Із початку запровадження воєнного стану засідання Верховної Ради відбуваються в режимі одного пленарного засідання. Очевидно, що в такому форматі роботи «години запитань до уряду» не може бути. І це проблема, коли до безініціативності уряду додається його безконтрольність.
Ще одним інструментом парламентського контролю є утворення тимчасових слідчих або спеціальних комісій Верховної Ради. Спеціальні комісії утворюють для підготовки та попереднього розгляду питань чи проєктів законів, якщо предмет правового регулювання не належить до відання жодного комітету. Слідчі комісії утворюють для проведення розслідування з питань, які становлять суспільний інтерес.
Торік ВРУ прийняла рішення про створення двох слідчих комісії, діяльність яких стосується роботи уряду. Перша з них — щодо розслідування можливих порушень у поводженні з гуманітарною допомогою, а друга — з питань моніторингу отримання і використання міжнародної матеріально-технічної допомоги під час воєнного стану. Поки що фінальних звітів за результатами роботи не було опубліковано.
Доволі дійовим механізмом парламентського контролю є участь міністрів у засіданнях комітетів для отримання необхідних роз’яснень. Останнім гучним прикладом такого контролю був виклик міністра оборони Олексія Резнікова для надання роз’яснень щодо закупівель харчування для військових. Міністр спробував пояснити юридичні тонкощі контрактів, а також прозвітував про звільнення відповідального за закупівлі в міністерстві. Причетні до зловживань уже отримали підозри, а в самому міністерстві створили Громадську антикорупційну раду, яка здійснюватиме нагляд за закупівлями. Чи стало це реальним очищенням міністерства від корупції, чи міністрові оборони просто вдалося змінити вивіску — тема окремої розмови.
…Отже, по-перше, слід визнати, що в законотворчій діяльності серед усіх гілок влади Кабінет міністрів пасе задніх. У влади досі більше в пошані турборежим, аніж ґрунтовний процес ініціювання законопроєктів із написанням концепції та обговоренням з усіма зацікавленими сторонами. І саме уряд має змінювати цей підхід.
Інша проблема глобальніша — це небажання прем'єра та решти урядовців брати на себе політичну відповідальність. Кабінет міністрів повинен мати інструменти для реалізації своєї програми, а це неможливо робити без ініціювання законопроєктів і готовності захищати їх. Бо плисти за течією — не найкраща стратегія для очільника уряду в країні, що воює.
По-друге, і урядовці, і парламентарії не завжди розуміють суть парламентського контролю. Перші його сприймають виключно як виклик на килим, другі — як спосіб звести політичні рахунки. Хоча професійний контроль парламентом уряду в перспективі може бути корисний і владі, і людям, які очікують конструктивних рішень.
Стежити у Телеграмі
Увійти за допомогою Facebook
Увійти за допомогою Twitter
Увійти за допомогою Google