Місцеві референдуми? Чому закладати основи локальної демократії завжди на часі

Звісно, в умовах дії режиму воєнного стану ані виборів, ані референдумів не проводять. Утім, обмежень законодавчої ініціативи та процедури щодо форм прямої демократії немає. Поки влада, маючи надзвичайні права, закручує гайки, суспільство має готувати інструменти для їх оперативного розкручування після війни. Щоб, оперативно відновивши громадянські права, повернутися до демократичних засад місцевого врядування.

Але демократія — це регламентована процедура, а отже, тема законодавчого регулювання місцевих референдумів попри всі виклики заслуговує на увагу.

На розгляді парламенту з 2021 року перебуває проєкт Закону України «Про місцевий референдум» (реєстраційний номер 5512). Як зазначено в пояснювальній записці до нього, «законопроєкт розроблено відповідно до вимог Конституції України з метою врегулювання правовідносин, пов’язаних з організацією і проведенням місцевого референдуму».

Як на сьогодні регулюється питання референдумів в Україні?

Питання референдумів закріплено в статті 38 Конституції України, де йдеться про право участі громадян у всеукраїнському та місцевих референдумах, а також у спеціальному розділі ІІІ Основного Закону «Вибори і референдуми», де, серед іншого, визначено референдум як форму безпосередньої демократії. Відповідно до частини 20 статті 92 Конституції України, організацію та порядок проведення виборів і референдумів визначається виключно законами.

На жаль, вітчизняне законодавство досі не містить правового регулювання місцевих референдумів. Це зумовлено тим, що свого часу Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 року, який регулював процедури зокрема й місцевого референдуму, втратив чинність 2012 року саме через Прикінцеві положення Закону України «Про всеукраїнський референдум». Згодом і закон 2012 року було визнано неконституційним через виявлене порушення визначеної в Конституції процедури розгляду та ухвалення, а також установлення нелегітимності його мети та невідповідності положень вимогам Основного Закону.

І лише в квітні 2021 року зрештою було ухвалено Закон України «Про всеукраїнський референдум».

Але й досі з 2012 року в Україні немає законодавчого регулювання місцевих референдумів.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

88% українців пишаються бути громадянами своєї держави - дослідження

Чи є перспективи законодавчого регулювання місцевих референдумів?

Варто зазначити, що дискусія щодо законодавчого регулювання місцевого референдуму також ведеться. Так, 2015 року було зареєстровано кілька альтернативних законопроєктів «Про місцевий референдум» (реєстраційні номери 2145а-1, 2145а-2, 2145а-3, 2535-1). Під час їх розгляду Комітет з питань правової політики та правосуддя Верховної Ради України рекомендував парламенту ухвалити рішення, визначившись шляхом голосування. Утім, жоден із них не розглядали в залі пленарних засідань.

А у вересні 2019 року Верховна Рада України ІХ скликання зареєструвала новий проєкт закону «Про місцевий референдум» (реєстраційний номер 5512). Як зазначено в пояснювальній записці до нього: «у процесі роботи над законопроєктом бралися до уваги концепції проєктів законів про місцевий референдум, зареєстровані у Верховній Раді України попередніх скликань, відповідні правові позиції Конституційного суду України, положення Європейської хартії місцевого самоврядування, а також міжнародні стандарти та рекомендації міжнародних інституцій, зокрема «Про референдуми і громадські ініціативи на місцевому рівні» (1996), «Про участь громадян у місцевому публічному житті» (2001), «Референдуми: на шляху до вироблення належної практики в Європі» (2005), «Про Кодекс належної практики щодо референдумів» (2007) та ін.».

Отже, законодавча ініціатива є, а далі, як то кажуть, слово за парламентом.

Що таке місцевий референдум у контексті законопроєкту №5512?

У першій статті законопроєкт містить тлумачення терміну «місцевий референдум»: він «є формою самостійного вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого голосування». Отже, законодавець пропонує впровадити таку форму прямої демократії, як референдум, виключно для застосування на рівні територіальних громад. А отже, місцевий референдум не можна буде застосовувати ні на регіональному, ні на субрегіональному рівнях.

Якою є роль місцевого референдуму серед форм прямої демократії?

Відмінність місцевого референдуму від інших форм локальної прямої демократії — саме в тому, що він є формою безпосереднього вирішення питань місцевого значення, має високу довіру (як і вибори), а з огляду на чітку регламентацію процедур проведення й обов’язковість імплементації рішень — достатню легітимність.

У чому полягають «плюси» місцевого референдуму?

Демократія — ознака цивілізованої розвиненої країни. В умовах децентралізації влади та реформи адміністративно-територіального устрою важливою є довіра до місцевої влади. І така довіра може базуватися на партиципації, тобто залученості жителів до ухвалення рішень. А місцевий референдум є саме тією формою, що дає змогу залучити максимальну кількість учасників і водночас забезпечити їх верифікацію, а отже, отримати максимально достовірне й чесне волевиявлення. Зрештою, від такої форми народовладдя має зиск і місцева влада: відповідальність за ухвалення управлінського рішення покладається на всіх учасників рівною мірою.

Якою є вітчизняна практика місцевих референдумів?

В Україні з 1991-го до 2012 року було зареєстровано 178 ініціатив щодо проведення місцевих референдумів. Дослідження «Лабораторії законодавчих ініціатив» виявило цікаві тенденції: так, удвічі більша кількість ініціатив щодо місцевого референдуму надходила саме від органів місцевого самоврядування, а не від жителів. Найбільше ініціатив стосувалося питань перейменування й адміністративно-територіального поділу. Вражає кількість ухвалених рішень — 122, що, вочевидь, свідчить про дієвість такої форми демократії. Правда, були й такі, що залишилися невиконаними (15 випадків).

Однак варто згадати й референдуми поза межами закону. Яскравими прикладами є незаконні ініціативи щодо використання російської мови поряд із державною: 1994 року така ініціатива була в Донецькій області, 2002-го — в Харкові, трохи пізніше, 2006-го, — в АР Крим.

Чи несуть місцеві референдуми ризики та загрози?

Вочевидь, будь-яка маніпуляція формами демократії несе загрози й для системи управління, й для репутації влади, й навіть для національної безпеки. Експерти наводять приклади використання референдумів для узурпації влади. Найприкріший випадок — референдум у Німеччині 1934 року, за результатами якого дві найвищі державні посади — канцлера та президента — було об’єднано в одну: фюрер держави. Так за допомогою демократичних процедур було породжено фашизм. А вже референдум 1938 року визначив приєднання Австрії до Німеччини. Відомий інший приклад узурпації влади: 1980 року за ініціативи Августо Піночета чилійці проголосували на референдумі за нову недемократичну Конституцію країни. Білоруські референдуми 1995-го та 2004 років утвердили образ сучасної Білорусі та фактично необмежену владу президента.

Але заради справедливості варто зазначити, що не наявність чи відсутність закону про референдум породжує такі історичні викривлення. Так, без будь-якого законодавчого забезпечення саме під лозунгом референдумів відбувалися дійства (язик не повертається назвати це «референдумами») 2014 року в АР Крим та у вересні 2022-го на півдні та сході України, метою яких була анексія Росією тимчасово окупованих територій саме під прикриттям так званих референдумів.

Ба більше, відсутність законодавчого регулювання референдумів, як свідчить світова практика, не є перепоною для їх проведення. Приміром, із 2005 року в Нідерландах узагалі немає правової регламентації референдумів, а єдиний консультативний референдум 2005 року щодо схвалення Конституції Європейського Союзу було проведено не відповідно до національного законодавства, а за правилами, затвердженими за спеціальною процедурою ad hoc. Інший приклад: в Італії процедуру місцевих референдумів визначають статути регіонів, а не закон.

Проте варто зазначити, що проведення місцевого референдуму не завжди підтверджується міжнародною практикою: його, наприклад, немає в таких країнах, як Бельгія, Люксембург, Італія, Португалія, Фінляндія та Швеція. Низка країн і досі не має практики проведення загальнонаціональних референдумів  (наприклад, Японія, Індія, Ізраїль).

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

У Польщі разом з виборами проведуть референдум – буде питання щодо мігрантів

Чи убезпечить поява закону про місцевий референдум від зазначених викликів і ризиків?

І так, і ні. Жоден вітчизняний закон не зможе убезпечити, якщо твій сусід божевільний. І, вочевидь, під маскою демократії може ховатися монстр тиранії. Але відсутність правил проведення референдуму частіше дає підстави вигадувати власні, «зручні» правила. Тому наявність такого регулювання є радше позитивом, ніж ризиком. Але виключно в разі мудрої та виваженої регламентації процедурних моментів референдумів.

Саме з цих причин положення законопроєкту №5512 мають пройти експертизу та широке громадське обговорення, аби було створено якісне підґрунтя для місцевих референдумів без можливості маніпулювання та ризиків для держави і власне самих громад.

Чи має такі запобіжники законопроєкт №5512?

Так, має. По-перше, це чітка регламентація процедур, що мінімізує ризики маніпуляцій. По-друге, можливість оскаржувати порушення законодавства про місцевий референдум. По-третє, — і це, певно, найважливіше, — законопроєкт визначає предмет референдуму та питання, які не можуть бути винесені на місцевий референдум.

Наприклад, не можуть бути предметом місцевого референдуму питання, що є предметом всеукраїнського референдуму, а також ті, що суперечать положенням Конституції та законів України. Слушним і актуальним запобіжником є заборона винесення на референдум питань, пов’язаних із ліквідацією незалежності України, порушенням державного суверенітету й територіальної цілісності України, створенням загрози для національної безпеки України, розпалюванням міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі. Є й низка інших обмежень, спрямованих на збереження балансу представницької та безпосередньої демократії.

Який порядок ініціативи та проведення місцевого референдуму передбачено в законопроєкті №5512?

Наразі зарано проводити «майстер-класи» й давати роз’яснення щодо процедурних питань: у разі ухвалення законопроєкту до другого читання, вочевидь, можуть вносити правки й істотно змінювати окремі положення. Сподіваюся, бажання поліпшити якість законопроєкту сприятиме виключно забезпеченню прозорості, відкритості й демократичності процесів референдумів.

Отже, після ухвалення законопроєкту загалом варто очікувати, що в територіальних громадах масово проводитимуть місцеві референдуми?

По-перше, жодна форма прямої демократії не має заміняти собою представницьку демократію. По-друге, в умовах дії режиму воєнного стану референдумів і виборів не проводять. По-третє, референдум є досить затратною формою прямої демократії. Можемо порівняти її з витратами на місцеві вибори: наприклад, 2020 року на проведення виборів депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів було використано всього 1891 млн грн, із них близько 60,5% коштів — оплата праці членів виборчих комісій та залучених спеціалістів, експертів і технічних працівників, 20,3 % — виготовлення виборчої документації, 11,4 % — утримання приміщень виборчих комісій, оплата наданих їм послуг, закупівля необхідних матеріалів і засобів тощо.

Зауважу, що, відповідно до законопроєкту, виготовлення списків виборців місцевого референдуму та іменних запрошень фінансується з відповідних місцевих бюджетів. А от кілька видів фондів для проведення місцевого референдуму наповнюватимуть коштом організації партії, а також добровільними внесками осіб. Отже, місцевий референдум — досить дорогий інструмент демократії.

Якими є очікування від ухвалення Закону України «Про місцевий референдум»?

 По-перше, це поява нового інструменту якісної місцевої політики. По-друге, виконання прямих приписів Конституції України щодо законодавчого забезпечення референдного права. По-третє, поява правових запобіжників маніпулювання місцевим референдумом як формою прямої нормотворчості. По-четверте, стимул для місцевої влади виробляти якісні управлінські рішення. І, зрештою, розвиток територіальних громад у демократичний спосіб.