ЗА ПРОКУРАТУРУ ЗАМОВТЕ СЛОВО

П’ятий рік система прокуратури України виконує свої функції, передбачені Законом від 5 листопада 1991 року. Конституцією України визначено п’ятирічний термін на реформування органів прокуратури, і гострі дискусії серед практиків та вчених-юристів спонукали законодавця, розробляючи єдиний законопроект, об’єднати концептуальні позиції трьох варіантів, поданих у парламент народними депутатами України.

Конституційна модель прокуратури, на відміну від нині чинної, передбачає її роль і місце в механізмі держави, що значною мірою впливає на підтримання балансу в системі розподілу функцій державної влади. Який закон стане керівним началом для прокурора, що, «спокойно зря на правых и виновных, не ведая ни жалости, ни гнева», повинен суворо забезпечувати точне його дотримання у сфері державного управління, досудового ведення справ, а також при виконанні судових рішень і застосуванні інших заходів примусового характеру? Чи можливе створення на основі Конституції та Закону нової системи прокуратури? Пропонуємо діалог на цю тему доктора юридичних наук, професора, члена Вищої ради юстиції А.Селіванова та прокурора Харківської області, державного радника юстиції 2-го класу, кандидата юридичних наук В.Кривобока.

А.Селіванов. Нову правову модель системи прокуратури України потрібно створювати в загальній концепції Конституції. Неприпустимі перерозподіл влади чи спроби змін відносин Президента, парламенту й уряду. Водночас, сучасне українське суспільство визнає, що прокуратура в конкретних правовідносинах реалізує особливу владу, яка не належить до жодної з фундаментальних гілок влади. Вона називається прокурорським наглядом. Це вимагає не лише великої підготовчої роботи, а й визначення етапів реформування системи прокуратури, поєднаних з реформою судової системи в Україні.

Перший етап уже позначено законодавчою ініціативою народних депутатів України, котрі внесли законопроекти, що передбачають оновлення правового статусу прокуратури.

Другим етапом, після переходу в червні наступного року до сфери судової влади права прокурора на санкціонування арешту громадянина та обмеження досудового слідства, буде створення нового конституційного закону в реаліях нових функцій представництва та прокурорського нагляду. У цьому суть раціонального компромісу, оскільки годі сподіватися, вважає ряд учених-правознавців, що Верховна Рада вже сьогодні готова внести в Основний Закон зміни й доповнення, які стосуються уточнень конституційно-правового статусу прокуратури.

У жодному разі не можна розглядати прокуратуру як орган контролю й державного примусу, що виступає на підтримку виконавчої влади. Тож основоположним для майбутнього закону є визначення прокуратури як органу держави, а не як державного органу (зручного та слухняного вартового носіїв влади). Якщо, за Конституцією України, Президент виступає гарантом її виконання, то самостійне й головне завдання прокуратури — забезпечити вищий нагляд над дотриманням і виконанням законів України.

Для розробки узгодженого єдиного законопроекту про прокуратуру запросили народних депутатів України, прокурорських діячів, учених-юристів, котрі склали основу робочої групи, очоленої керівником профільного парламентського комітету Іваном Біласом. Піврічна спільна робота вчених і практиків дала вагомий результат. Але хороший текст закону — ще не гарантія його безумовного і реального виконання, особливо у сфері захисту прав та інтересів громадян і держави. Адже не секрет, що нині ми нерідко натрапляємо на випадки, коли звернення громадян у прокуратуру не досягають мети, і як наслідок — зникає віра у справедливість, падає авторитет правоохоронного органу держави, у свідомості суспільства його роль зводиться до каральних функцій. То від кого й від чого залежить реальний авторитет прокуратури в суспільстві?

В.Кривобок. Розпочинаючи реформування системи прокуратури, важливо не повторити помилок минулого, зрозуміти тенденцію розвитку всього механізму держави, роль і значення її кожної інституції. Але звернімося спочатку до реалій самого життя.

Нас не може не турбувати розгул правового нігілізму в суспільстві, який починається з чиновників — управлінців, у першу чергу зобов’язаних забезпечити належне виконання законів. Нескінченні викриття у вищих і місцевих ешелонах влади, корупція, як ракова пухлина апарату, істотно підривають довіру громадян до всіх державних інституцій, зокрема й до прокуратури.

Можна згадати й дискусію, що надто затягнулася, про місце прокуратури в системі поділу влади: нині чинна Конституція так його й не визначила, й через це не припиняються спроби обмежити правозахисні функції прокуратури, перетворити її на орган, що здійснює лише карне переслідування. Хіба це не очевидне гальмо конституційного реформування? Обстоюючи ліквідацію такої надзвичайно важливої функції прокуратури, як загальнонаглядова, багато народних депутатів, політиків не хочуть враховувати того, що механічне перенесення чужого досвіду державного будівництва на український грунт не дасть успіху.

Наша позиція зачіпає ключовий підхід до визначення: якою має бути система прокуратури після реформування? Ми вважаємо, що, зберігаючи функції нагляду, діючи в інтересах громадян і держави, прокуратура не може виступати органом виконавчої влади, що відповідає конституційним реаліям практики.

А.Селіванов. З позицій нового закону про прокуратуру погляньмо уважно на майбутній правовий каркас системи прокуратури як органу держави.

Цікава сама конституційна модель прокуратури — спочатку вказано на виконання функцій підтримки державного обвинувачення, а потім — нагляд за дотриманням законів. Чи не здається це вельми дивним? Прокурор повинен обстоювати диктатуру закону, оскільки він обов’язковий для виконання кожним громадянином і посадовою особою в державі. Проте прокурор, котрий працює в централізованій системі, — залежний від вищого за посадою прокурора, оскільки його самостійність визначає службове становище. Тож і виходить, що його дії залежать від багатьох чинників, коли треба вживатися з начальством і не втрачати обличчя, якщо йдеться про виконання ним повноважень у місті чи районі.

Для нас, юристів, правопорядок звучить як священне заклинання, але декотрі громадяни, особливо молодь, віддають перевагу безмежній свободі думок і дій, а демократію розуміють у світлі хибних уявлень уседозволеності. Жити за правилами погоджуються не всі, закон і правопорядок для них абстракція, тож можна їх порушувати. А потерпають, як правило, законослухняні громадяни, і вони вимагають від прокуратури рішучих наглядових дій щодо захисту правопорядку.

В.Кривобок. Закріплення в новому законі про прокуратуру її конституційних функцій і повноважень, які не підлягають розширювальному тлумаченню, не дає нам права забувати, що захист і представництво в судових спорах прав і законних інтересів громадян має комплексний характер. Вони пронизують усі сфери діяльності прокуратури, особливо яскраво виявляючись у здійсненні загального нагляду та представництві інтересів громадян і держави в суді. При цьому неприпустимо протиставляти інтереси громадянина й держави, бо вони взаємозалежні та взаємозумовлені. У чому це виявляється?

А.Селіванов. Кожна людина хоче гідного життя, але занадто багато проблем нагромадилося впродовж останніх десяти років, аби розв’язати їх з допомогою тільки законів. Прокурор також опинився в новому соціально-економічному середовищі, де вже розучилися добровільно виконувати закон.

У численних органах влади, які підлягають адміністративній реформі, пересічному громадянинові дуже важко знайти справедливість чи розраховувати на силу закону. Тому часті звернення до прокурора з вимогою захистити бізнес, змусити чиновника діяти за законом передбачають сильну прокуратуру з широкими повноваженнями.

Куди ж іще податися дрібному підприємцю, фермеру, орендарю, якщо чиновники замість закону застосовують до нього податкову, санітарну чи протипожежну інструкцію? Зверніть увагу, що інструкції, керівні роз’яснення міністерств, які пройшли державну реєстрацію в Міністерстві юстиції, сприймаються, зокрема й прокуратурою, як складова частина законодавства.

Хто сьогодні, за існуючої дореформної судової системи, схоче звернутися з позовом, скаргою до судді, якщо порушено його законні права? У цьому зв’язку постає питання: чи вірять ще люди прокурору?

В.Кривобок. Уявіть собі, вірять. Тільки за 1999—2000 роки органи прокуратури області розглянули понад 18 тисяч звернень громадян, із яких задоволено кожне дванадцяте. Тобто ми, так би мовити, мирним шляхом домоглися відновлення порушених прав громадян, що видається вельми ефективним і своєчасним. Ми звільнили суд від розгляду значної кількості правових спорів. Проте життя ставить нові й нові проблеми перед органами прокуратури. Візьмімо, приміром, повноваження прокурора визначати рівень відповідальності громадян та посадових осіб, яка виникає за фактом заподіяння шкоди. За наявності вини з’являється суб’єктивна основа відповідальності порушника закону. У прокурора немає права при цьому визначати компенсаційну відповідальність на відшкодування шкоди, тож він мусить застосовувати репресивну, тобто таку, яка вимагає застосування покарання. Вважаю, що в проекті закону про прокуратуру слід було б відбити реалії економічного життя суспільства.

А.Селіванов. Тут ми знову наблизилися до питання про те, що в державі повинно відповідати інтересам громадян і коли прокуратура зобов’язана забезпечити їх захист. Реальне життя, на жаль, не збігається з ідеалами справедливості й торжества закону. Ось чому на перехідному етапі в законі про прокуратуру необ-хідно врахувати реалії цієї надзвичайно важливої інституції державної влади. Коли ми перестанемо сором’язливо ховати справжню роль прокуратури в теоретичні формули типу «органи спеціальної юрисдикції»?

Люди чекають від прокуратури не пустопорожніх міркувань про боротьбу з криміналітетом, а встановлення диктатури закону, причому цей принцип необхідно реалізовувати, починаючи з жеків, управлінь комунального господарства, податкових служб, санітарних і пожежних інспекцій, апаратів райадміністрацій. Саме в цій низовій життєвій сфері слід відновити права людини, а чиновники мусять відчути відповідальність перед державою в особі прокуратури й суду. І знову для всіх головне питання: що ж робити?

У кожній області є програми боротьби зі злочинністю, зумовлені необхідністю координувати діяльність правоохоронних та контрольних органів у сфері профілактики злочинності й ліквідації причин, що її породжують. Фахівців і законодавчої бази для цього вдосталь, та про це повинні знати наші громадяни, аби правовий захист не був для них абстракцією.

В.Кривобок. Немає сумнівів у тому, що загалом по області, по м. Харкову й по районах нам потрібна реальна картина стану злочинності й діяльності правоохоронних органів у боротьбі з нею. Сьогодні прокуратурі у сфері боротьби зі злочинністю довірено роль координатора діяльності органів внутрішніх справ, СБУ, ДПА, охорони державного кордону, митної служби, інших правоохоронних органів. Зрозуміло, координа-ційну функцію не передбачено Конституцією України, проте реальне життя підтверджує її ефективність. Головне тут — подолати відомчу роз’єднаність правоохоронних органів, забезпечити ефективне використання наданих їм законом владних повноважень у запобіганні, виявленні й розкритті злочинів, притягненні до відповідальності й покаранні винних. Хочу відзначити новелу законопроекту, пов’язану з представництвом інтересів громадян і держави в суді. Автори єдиного проекту закону досить повно розкрили механізм представництва як окрему конституційну функцію, покликану посилити гарантію захисту конституційних інтересів громадян і держави в порядку судочинства. Чинне законодавство визначило три форми реалізації представництва в цивільному й арбітражному процесах: звернення прокурора (порушення цивільної справи); підтримка прокурором позовної вимоги в суді; його участь у касаційній і наглядовій інстанціях. Я вважаю правильною позицію законодавця, котрий, приміром, у Законі «Про психіатричну допомогу» (ст. 22) передбачив обов’язкову участь прокурора в розгляді судових справ при наданні громадянам психіатричної допомоги в примусовому порядку.

А.Селіванов. А чи не здається вам, Володимире Васильовичу, що представництво інтересів громадянина в Конституційному суді вочевидь упущено в Законі «Про Конституційний суд України» (ст. 43). При його розробці було наявне некоректне прочитання пункту 2 статті 121 Конституції України саме щодо захисту конституційних прав і свобод громадян. Якщо прокурор представляє інтереси громадянина в суді, то чому його вивели з переліку суб’єктів, за запитами яких порушується конституційне судочинство (п. 4 ст. 13 названого закону)?

Я глибоко переконаний, що цю правову помилку треба виправити, закріпивши в главі ІІ проекту закону про прокуратуру як основу й повноваження прокурора звертатися в Конституційний суд із приводу ліквідації порушень конституційних прав і свобод громадян законом, застосованим чи таким, який має бути застосований у конкретній справі. Знайдуться опоненти, котрі стверджуватимуть, що для таких випадків є уповноважений Верховної Ради України з питань прав людини. Проте навряд чи одній особі з її апаратом, що виступає з громадських позицій і не має системи територіальних органів, під силу ефективно представляти інтереси громадян у Конституційному суді.

Час уже усвідомити значення вельми важливої фігури — прокурора, котрий виступає від імені держави. У законопроекті це чітко вказано. Інтерес прокурора до будь-якого процесу завжди має не особистий (як у сторін і третіх осіб), а офіційний (державний) характер.

Заслуговує підтримки радикальна позиція голови про-фільного парламентського комітету Юрія Кармазіна, який рішуче виступає проти збереження слідчих функцій за прокуратурою в нинішньому вигляді. З ліквідацією інституції слідчих прокуратури, що також передбачено законопроектом, прокурор може безпосередньо взяти у провадження будь-яку справу й виконувати окремі слідчі дії чи розслідування злочинів у повному обсязі. Це безумовно є реформаторською новелою законопроекту, і законодавцю доведеться вирішувати її долю при ухваленні закону.

Певна річ, людям, обізнаним у законах і знайомих з практикою, є про що сперечатися, окреслюючи для законодавця контури нового правового статусу системи прокуратури.

В.Кривобок. Звісно, упущення й недоліки в роботі органів прокуратури болісно сприймаються в суспільстві, проте типовим явищем, попри всі кадрові, фінансові й інші проблеми, їх не назвеш. Саме кадровий склад прокуратури передусім зацікавлений, аби вся її діяльність була конституційно-повномасштабною, відкритою для громадян. Позаяк у їхніх інтересах створюються й ухвалюються закони України. Ми розуміємо, що економічна криза не дозволяє державі виділити прокуратуру в системі окремих соціальних і матеріальних стимулів діяльності. І все-таки достатній рівень життєдіяльності, гарантії, пов’язані з особливим місцем прокуратури в системі суспільних цінностей, повинні відбитися в новому законі про прокуратуру України.