Тиха судова реформа

Відтепер розгляд справ із соціальних правовідносин провадитиметься в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства. Відповідно до змін, передбачених новим законом, прийнятим парламентом, який подолав вето президента. Це Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними виплатами» (№?1691-VI), опублікований 10 березня 2010 року. Ідеться про спори щодо призначення, обчислення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг, речового майна тощо. Після набрання чинності цим законом адміністративні суди завершують розгляд справ із соціальних правовідносин. Адміністративні позови, апеляційні та касаційні скарги чи подання в цій категорії справ, за якими провадження не відкрито, передають на розгляд до відповідних судів цивільної юрисдикції.

Декому може видатися, що принципової різниці в тому, який саме суд розглядатиме такі справи, немає. Насправді — різниця колосальна.

Сталося так, що адміністративна юстиція, адміністративне судочинство у нашому вкрай заполітизованому суспільстві асоціюються переважно з виборчими справами. Розгляд таких справ — дуже важлива функція адмінсудів, але далеко не єдина і, може, навіть не найважливіша для суспільства.

Саме адміністративна юстиція відіграла визначальну роль у перетворенні поліцейської держави на правову. Започатковано це було в європейських країнах у середині XIX ст. шляхом створення адміністративних судів. На них лягала важлива місія — запобігання свавіллю влади. У правовій державі особа, громадянин вже не може бути об’єктом для можновладців, поряд із тваринами або стихійним лихом. Саме з допомогою адміністративного права громадянин у своїх правах досягає рівня посадових осіб. Більше того, адміністративне право навіть дає громадянинові відчутну фору перед представниками влади всіх рівнів. Це справедливо й логічно. Бо адміністративна влада, у тому числі міністерства, департаменти, місцеві органи, і теоретично, і фактично має величезну владу над громадянами.

Саме тому справді знаменною подією свого часу стало прийняття Кодексу адміністративного судочинства України і зародження системи адміністративних судів. Судів, у яких простий громадянин міг викликати «до бар’єру» владу, позиваючись хоч на дії президента, хоч на бездіяльність керівника жеку. Втім, із самого початку цю чудову ідею спотворили бездарним втіленням у життя, про що неодноразово писало «ДТ». Тепер добивають остаточно.

У нашій державі контрастів, де повз злиденну більшість мчать в автомобілях за сотні тисяч доларів представники прошарку, який щиро вважає себе елітою, саме вирішення спорів із соціальних правовідносин є життєво важливим для величезної кількості людей. Для переважної більшості громадян цей аспект мало не визначальний у їхніх стосунках із рідною державою, яка ущемила їх у правах де тільки могла. З прийняттям нового закону чимало людей втратили і так примарну можливість захистити свої права в порядку адміністративного судочинства. Те, в якому саме порядку — цивільному чи адміністративному — розглядатимуться соціальні спори, насправді має величезне значення. Адже адміністративне судочинство містить абсолютно унікальні норми, віддаючи перевагу позивачеві — звичайному громадянинові, не обтяженому ані владними повноваженнями, ані відповідними можливостями.

Відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, крім випадків, коли встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до КАС, звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. У разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, який регулює подібні правовідносини (аналогія закону). За відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Тобто у КАС окремо наголошено: ніхто не має права послатися на те, що певна процедура чи обсяг прав «не виписано» у конкретному законі, як це у нас роблять майже завжди, забуваючи, що Конституція є документом прямої дії. Відповідно до КАС, суд може вийти за межу позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Суд вживає передбачених законом заходів, необхідних для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів із власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, котрі беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

Навіть особам, які не брали участі у розгляді справи, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, чи інтереси, чи обов’язки, забезпечується право на апеляційне та касаційне оскарження рішень адміністративного суду. Проведення в залі судового засідання записів із застосуванням стаціонарної апаратури, трансляція судового засідання допускаються на підставі ухвали суду за наявності згоди на це осіб, які беруть участь у справі, крім тих, котрі є суб’єктами владних повноважень.

Згідно з КАС, позивачі при оскарженні рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень мають значно більший обсяг гарантій реалізації процесуальних прав і можливостей. Наприклад, в адміністративних справах про правомірність рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень тягар доведення законності та обґрунтованості своїх дій покладається на відповідача. Передбачено також, що орган державної влади, посадова особа зобов’язані подати суду всі наявні в них документи і матеріали, які мають значення для вирішення справи.

Законодавець наділив суд «адвокатськими функціями» стосовно позивача. Так само очевидна і певна «дискримінація», «презумпція вини» представників влади. І це — у повній відповідності до досвіду розвинених країн, самої сутності та духу адміністративного права. Навіщо ж владі такі ризики? Навіть якщо вони мізерні за нинішніх реалій. Тому й спостерігаємо «відкат», причому з найвідчутніших, найболючіших для звичайного громадянина питань.

Верховний суд України направив конституційне подання щодо відповідності Конституції України положень зазначеного закону. На думку суддів Верховного суду України, його положення суперечать ряду основоположних норм Конституції України. Статті, згідно з якою конституційні права не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України; неприпустимим є обмеження права на судовий захист навіть в умовах воєнного або надзвичайного стану. Статті, що стосується захисту прав і свобод судом, гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Неприпустимим є звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини і громадянина при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів. Також не може бути привілеїв чи обмежень у правах та свободах громадян за будь-якими ознаками.

Законом №1691-VI визначено розгляд справ із соціальних правовідносин у цивільному процесуальному порядку загальними судами. Ідеться про районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди, судові палати в цивільних справах загальних апеляційних судів та Судову палату в цивільних справах ВСУ. До набрання чинності новим законом розгляд і вирішення цієї категорії справ здійснювалися у порядку адміністративного судочинства. Робили це адмінсуди, спеціально утворені для захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від їх порушень із боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб. Функції суду першої інстанції при цьому виконували місцеві загальні суди як адміністративні, апеляційної — апеляційні адміністративні суди, касаційної — Вищий адміністративний суд України. За винятковими обставинами переглядала ці рішення Судова палата в адміністративних справах Верховного суду України.

Новий закон запровадив цивільний процесуальний порядок розгляду судами цивільної юрисдикції справ із соціальних правовідносин. Це істотно звужує обсяг права на судовий захист найменш соціально захищених громадян України в їх спорах із наділеними публічними владними повноваженнями органами пенсійного фонду та державного соціального захисту, їхніми посадовими і службовими особами.

У цивільному судочинстві особа виявилася фактично беззахисною в процесуальних відносинах правового спору з наділеною владними повноваженнями стороною. Ця сторона тепер може і не надавати необхідних документів та інших матеріалів, що засвідчують порушення останньою прав чи законних інтересів у сфері соціального забезпечення громадянина.

Відповідно до нового закону у відповідача (органу державної влади) з’явилися можливості затягувати судовий розгляд справ із соціальних правовідносин, зокрема у спосіб неявки в судове засідання. Передбачено відкладення судом розгляду справи в разі неявки в судове засідання відповідача, якщо він повідомив про причини неявки, які судом визнано поважними. А згідно з правилами, що діяли до цього в адміністративному судовому процесі, адміністративний суд в аналогічній ситуації міг не відкладати розгляд справи і вирішувати її на підставі наявних доказів. Тим самим до прийняття нового закону гарантувалася більша оперативність розгляду справ із соціальних правовідносин у порядку адміністративного судочинства.

Новим законом для соціально незахищених громадян істотно ускладнено можливості доступу до правосуддя. Йдеться про покладання на них додаткового обов’язку сплачувати збір за подання позову при оскарженні рішень, дій чи бездіяльності органів пенсійного фонду чи органів соціального захисту, їхніх посадових осіб. В адміністративному судочинстві такий збір не сплачується.

Згідно з правовою позицією Конституційного суду України «правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах» (абзац десятий пункту 9 мотивувальної частини Рішення від 30 січня 2003 року). Неможливість ефективного поновлення встановленого статтею 46 Конституції України права фізичних осіб на соціальний захист у справах, пов’язаних із соціальними виплатами, через законодавче запровадження сплати позивачем витрат на матеріально-технічне забезпечення розгляду справи як обов’язкової передумови для звернення до суду, а також радикальна зміна процедури доказування значною мірою впливають на сенс звернення до суду з цих питань.

Таким чином, новим законом допущено істотне звуження обсягу права громадян України на судовий захист гарантій своїх правових можливостей, зокрема у соціальній сфері, що не допускається згідно з Конституцією (ч.3 ст. 22) Крім того, справи із соціальних правовідносин передано на апеляційний та касаційний розгляд до судових палат у цивільних справах апеляційних загальних судів та Судової палати у цивільних справах Верховного суду України. А без одночасного збільшення кількості суддів у них значна кількість громадян України на тривалий період буде взагалі обмежена в можливості реалізації свого конституційного права на судовий захист на стадіях апеляційного та касаційного перегляду. Причому не тільки в соціальній сфері, а й у цивільно-правовій (цивільні, сімейні, житлові, трудові та деякі інші справи). Таким чином, судді Верховного суду вважають, що положення нового закону є в цілому неконституційними. У зв’язку з цим ВСУ звернувся до Конституційного суду України з проханням протягом місяця перевірити на предмет відповідності Конституції України положення зазначеного закону.

Що стосується апеляційних адміністративних судів, то ними у 2009 р. було переглянуто 233027 постанов адміністративних судів першої інстанції, з яких близько 84 відсотки становили судові рішення у справах із соціальних відносин. Відтепер усі ці справи «перекочують» до загальних апеляційних судів.

У зв’язку з цим виникає закономірне запитання: а що ж залишиться власне для адміністративних судів, чим вони будуть займатися, для чого вони зрештою створювалися? Хочемо чи не хочемо, але виходить так, що «скидання» з адміністративних судів левової частини їхніх справ на звичайні суди свідчить про штучність та безпідставність утворення судів адміністративної юрисдикції, про їхню непотрібність. Таким чином, зміна предметної підсудності справ, пов’язаних із соціальними виплатами громадян, що становить основну кількість адміністративних справ, взагалі ставить під сумнів доцільність існування адміністративного судочинства та системи адміністративних судів в Україні.

Довідка «ДТ»

2009 року всіма апеляційними адміністративними судами було переглянуто 233027 постанов адміністративних судів першої інстанції. З них близько 84 відсотки становили судові рішення у справах із соціальних правовідносин. 169890 — стосовно питань призначення та перерахунку пенсій, 24610 — за позовами до управлінь праці і соціального захисту населення з приводу здійснення різних соціальних виплат оскарження рішень, дій, бездіяльності: 53 — Фонду соціального захисту інвалідів та його територіальних управлінь, 185 — Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, його відділень, 118 — Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності та його відділень, 9— Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття та його відділень.

Залишок не розглянутих в апеляційному порядку справ становив на початок 2010 року 340073 справи. Переважна більшість їх, згідно із Законом №1691-VI, повинна бути передана на розгляд до загальних апеляційних судів. Усього передачі на апеляційний розгляд із апеляційних адміністративних до апеляційних загальних судів, відповідно до Закону №1691-VI, підлягають 181422 справи із соціальних правовідносин.

Загальні апеляційні суди також перевантажені справами суто цивільної юрисдикції. Так, у 2009 році на розгляд цих судів надійшло 112323 цивільні справи за апеляційними скаргами. З них 10876 залишено без розгляду, 16130 — повернуто, 91770 — прийнято до розгляду, завершено апеляційне провадження у 83633 справах.

Залишок нерозглянутих у загальних апеляційних судах цивільних справ на початок 2010 року становив 11770 справ (з урахуванням існування залишку на початок 2009 року — 10086 справ).

Вищим адміністративним судом України 2009 року переглянуто в касаційному порядку 23113 судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій. З них 7582 рішення, прийнятих за зверненнями фізичних осіб до органів Пенсійного фонду України та його управлінь, 24 — за зверненнями до Фонду соціального захисту інвалідів та його територіальних управлінь, 62 — Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, його відділень, 32 — Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності та його відділень, 1 — Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття та його відділень, 2576 — управлінь праці та соціального захисту населення.

Отже, справи із соціальних правовідносин у структурі справ, які розглядалися в касаційному порядку на підставі Кодексу адміністративного судочинства України, становили 44,5%. При цьому залишок не розглянутих Вищим адміністративним судом України касаційних справ становив на початок 2010 року 47962 справи.

Згідно із Законом №1691-VI, на розгляд до Судової палати у цивільних справах Верховного суду України одразу надійде близько 16 тисяч касаційних скарг у справах із соціальних правовідносин, що повністю паралізує роботу цієї судової цивільної процесуальної інстанції, в якій працюють лише 22 судді (на відміну від Вищого адміністративного суду України, у штаті якого передбачено 97 суддів).

При цьому Законом №1691-VI зазначену Судову палату Верховного суду України не звільнено від обов’язку розглядати численні касаційні скарги у цивільних справах, яких тільки в
2009 році надійшло 32431, з них за 18879 скаргами відмовлено у відкритті провадження,
3853 — повернуто, 9518— прийнято до провадження, 4209 — розглянуто, залишилися нерозглянутими призначені до судового розгляду станом на 1 січня 2010 року 2271 справа.

До речі

Щодо адміністративної юстиції є два стандартних підходи. Один полягає у створенні спеціальної системи адміністративних судів. Відповідно до іншого, звичайні цивільні суди наділяються повноваженням здійснювати судовий нагляд, створивши з цією метою особливе відділення для вирішення адміністративних питань. Кожен із підходів має свої вади й переваги. І вибір того чи іншого в кожній конкретній державі залежить більше від історичних чинників, ніж від об’єктивної оцінки його плюсів і мінусів.

У західних країнах дослідники схиляються на користь окремих адміністративних судів. Водночас порівняння французької та німецької систем демонструє, що вони можуть бути дуже різними як за характером, так і за типом історичного розвитку.

Імовірно, найзначнішою рисою французької конституції, що стосується адміністративного права, є чіткий поділ влади. Це означає суворе розмежування між цивільним і адміністративним правом. Згідно з французькою концепцією поділу влади, звичайні цивільні суди не мають повноважень займатися справами з адміністративного права. Адміністративна влада повинна діяти в рамках адміністративного права, що, у свою чергу, повинно тлумачитися й застосовуватися адміністративними судами. Перевірка адміністративних дій належить виключно до компетенції адміністративних судів. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі адміністративні акти.

Французький адміністративний суд організаційно є підрозділом адміністрації, але при цьому вражають його незалежність і стандарти нагляду, здійснюваного ним. У французьких судах від заявника мало що вимагається, крім подачі скарги в суд. Отримавши скаргу, судові чиновники проводять розслідування. І, хоча в заявника є можливість брати участь у процесі на певних етапах, ініціатива все-таки належить суду.

Відповідно до французького права, будь-яке порушення законності призводить до перевищення влади. Проте історично французьке право поділяє ці основи на чотири категорії: некомпетентність, порушення форми, порушення закону і зловживання владою.

Що ж до нових демократичних держав у Європі, ситуація тут неоднакова. Приблизно половина країн мають окремі адміністративні суди. В іншій половині судовий нагляд покладено на звичайні цивільні суди. Такий поділ відповідає традиціям.

Що ж до переваг і недоліків двох зазначених підходів. Головний плюс окремої системи адміністративних судів полягає в тому, що вони можуть стати більш компетентними і кваліфікованими в питаннях державного управління і пов’язаних із ним проблем. Такий ефект досягається легше в тому разі, якщо адміністративні суди автономні. Основною вадою повністю автономної системи є висока вартість її створення та управління. Крім того, можуть виникнути труднощі з кваліфікованими суддівськими кадрами. У тих державах, де немає традиції сильного й незалежного суддівського корпусу, існує багато аргументів на користь концентрації коштів на створенні однієї судової системи хорошої якості, високоавторитетної. (Джерело: Д.Галлиган, В.Полянский, Ю.Старилов. Административное право. История развития и основные современные концепции.)

Україна зробила вибір на користь створення вертикалі адміністративних судів. Нинішнє вихолощування суті їхньої діяльності може призвести лише до того, що адміністративна юстиції існуватиме в нашій державі формально. І згадуватимуть про неї виключно під час чергових виборів, якщо, звісно, і цю функцію не віддадуть якомусь іншому суду.