Судова реформа: заяви, проекти і реалії

Становище нашої судової системи впевнено наближається до своєї критичної позначки. Йдеться про внутрішній стан системи, яка неухильно втрачає логіку свого функціонування. В судах дедалі більше формалізму, бюрократії, тяганини та корупції. Згадка про справедливість і правосуддя в контексті застосування в суді права сприймається з прихованою посмішкою. У свідомості суддів дедалі більше проявляються елементи деморалізації, дедалі частіше можна почути ностальгічні згадки про те, що за радянських часів у судах був порядок.

Чітких негативних ознак набули наслідки ходіння в пошуках стежки до судової реформи, що триває вже з двадцять років.

Останніми місяцями політика знову звернула свою увагу на судову систему. Про це засвідчив, зокрема, пакет зареєстрованих у Верховній Раді України законопроектів про судоустрій, статус суддів та судовий лад. Пріоритет у цьому ряду мають внесені президентом України як першочергові законопроекти (реєстр. № 2834, реєстр. № 2835), які розробляла Національна комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Саме про них насамперед і мова.

Ці законопроекти дуже по-європейськи відкриває наголос на доступності правосуддя, верховенстві права та справедливому суді, але далі в тексті на основі професійного аналізу можна побачити таке. Судову систему пропонується «виписати» у формі геометрично правильної піраміди, що складається із дільничних та окружних судів, судів апеляційних, чотирьох вищих спеціалізованих судів (вищого кримінального, вищого цивільного, вищого господарського, вищого адміністративного) та Верховного суду України. З точки зору права, історії та нинішнього етапу розвитку і становлення судових систем на вітчизняних теренах і у світі, з точки зору основ побудови системи правосуддя, ця піраміда не витримує жодної критики.

Так, загальновизнано, що сер­цевину, основу судової системи ста­новить суд загальної юрисдикції, тобто той, який розглядає цивільні та кримінальні справи. Так було завжди, зокрема у наших предків, починаючи з Руської Прав­ди. Структура судів загальної юрисдикції формується відповідно до необхідності виконання трьох основних функцій: розгляду справи по суті, апеляції та касації. Класично суди загальної юрисдикції мають три рівні: місцевий суд, апеляційний та Верхов­ний (або Касаційний). Саме таку структуру судів загальної юрисдикції можна бачити майже в усіх демократичних унітарних країнах.

Поряд із судами загальної юрисдикції, в багатьох країнах світу запроваджено підсистеми спеціалізованих судів, які можуть: становити систему лише місцевого рівня (суди у справах неповнолітніх); діяти при дер­жавних установах (фіскальні, податкові суди); діяти як самостійні установи (Претензійний суд США, Федеральний патентний суд ФРН); існувати як суди при недержавних організаціях.

Спеціалізовані суди зазвичай називають квазісудами, найчастіше вони діють на засадах колегіальності. До складу такого суду, як правило, поряд із професійним юристом, входять або фахів­ці у певній галузі (економіки, торгівлі, митної справи, патентознавства, педагогіки тощо), або представники відповідних асоціацій (роботодавців, найманих працівників тощо).

Підсистема спеціалізованих судів може по-різному «приєднуватись» до системи судів загальної юрисдикції. Таке приєднання здійснюється через можливість перегляду рішень спеціалізованого суду у суді загальної юрисдикції, зокрема це приєднання може буди виконане і на рівні місцевого суду, і на рівні апеляційного, і на рівні касаційної інстанції.

Автори законопроекту про судоустрій (реєстр.№ 2834) вирішили перекреслити різницю між загальними та спеціалізованими (особливими) судами. Вони методологічно неправильно пропонують надати всім судам (кримінальному, цивільному, господарському та адміністративному) статус спеціалізованих (ст.17 проекту).

Такий підхід сформовано на основі спотвореного розуміння принципу спеціалізації в судах. Класичним як для країн континентальної, так і англосаксонської правової сім’ї вважається окреме розуміння спеціалізації суддів та спеціалізації судів. Під спеціалізацією суддів розуміють спеціалізацію суддів окремого суду на розгляді певних категорій справ. Під спеціалізацією судів розуміють наявність у судовій системі, поряд із судами загальної юрисдикції, також спеціалізованих судів (тобто таких, котрі мають суттєві особливості і, відповідно, цим відрізняються від загальних).

Методологічно неправильним є шлях розбудови судової системи за однаковою логікою для загальних і для спеціалізованих судів. Як свідчить світовий та власний історичний досвід, логіка в обох випадках принципово різна.

Пропозиція щодо формування для загальних судів чотирирівневої судової системи не відповідає співвідношенню з трьома основними функціями правосуддя (розгляд по суті, апеляція та касація), не відповідає практиці європейських та інших демократичних унітарних держав, є кроком до явного погіршення умов доступу до правосуддя.

Методологічно неправильним є шлях «розчленування» судів загальної юрисдикції на дві окремі ланки: окремий кримінальний суд і окремий цивільний суд (ст. 29 проекту). Загальна юрисдикція — це центральна складова судової системи, її основа, яка повинна залишатися цілісною.

«Складання» судової системи з чотирьох «рівновеликих» за змістом повноважень ланок судових юрисдикцій (ст.ст. 16, 17 проекту) створює нерозв’язний конфлікт правил підвідомчості та підсудності. Нині всім відомі тисячі випадків винесення в Україні судами різних юрисдикцій різних рішень із одного й того самого правового спору, між тими самими сторонами і з того ж самого предмету спору. На це вказують міністри юстиції, про це говорять політики, а пропонують, як випливає з зазначеного законопроекту, «вихід»… який ще більше погіршить ситуацію. Річ у тому, що всю сукупність майбутніх правових спорів наперед визначити неможливо, неможливо виписати правила підсудності під «рівновеликі» судові юрисдикції. Судова система об’єктивно має бути асиметричною. Правила підсудності в ній визначаються за формулою «спеціалізовані суди приймають до розгляду лише конкретні вичерпно визначені категорії справ, а решта справ — підсудні загальному суду».

Система правил підсудності нині в Україні зруйнована. Ця руйнація відбулась під час непрофесійного запровадження у 2005 році нових Цивільного процесуального кодексу та Кодексу адміністративного судочинства Ук­раїни. В результаті маємо десятки тисяч випадків, коли кваліфіковані судді не можуть визначити підсудність справ. Люди по черзі звертаються до різних судів і всюди отримують ухвали про непідсудність їхньої справи цьому суду. Судові справи «вільно перекочовують» із цивільної юрисдикції до адміністративної, із господарської до адміністративної — і навпаки. Справи діляться «на куски» і окремо розглядаються в різних юрисдикціях. Цей безлад спричинений непрофесійністю авторів зазначених кодексів та політиків, які їх прийняли, підписали і за півтора місяця впровадили в життя. До речі, автори Цивільного процесуального кодексу, Кодексу адміністративного судочинства України, проектів про судоустрій та про статус суддів — одні й ті ж самі.

З 1 вересня 2005 року в Україні почав діяти адміністративний суд. Його перші кроки супроводжувалися гучними заявами розробників та політиків про те, що віднині громадяни України отримали надійний захист від свавілля чиновників. Чи справді громадяни отримали такий судовий захист, можна запитати в них самих.

А на розробку та запровадження адміністративної юстиції було витрачено чимало коштів держави та міжнародних фондів (тільки закордонних вояжів скільки здійснили фахівці).

Якщо не брати до уваги випадків історичного формування в окремих країнах адміністративної юстиції шляхом запровадження особливого органу — дер­жавної ради (Франція, 1790—1799 роки), то зазвичай адміністративну юстицію розбудовують знизу, починаючи з місцевого рівня. Запровадження нової підсистеми судів завжди слід починати з чіткого і зрозумілого визначення їхньої юрисдикції. В Україні спочатку прийняли рішення про створення Вищого адміністративного суду і почали його фор­мувати, бо аналогічні за наз­вою існують в інших країнах. На потім залишили з’ясування основ­ного питання: а яку ж окрему гру­пу матеріальних норм «обслуговуватиме» адміністративне судочинство? Як наслідок, підвідом­чість цього суду наповнили політично-волюнтаристським методом — «що на думку спало». І, від­повідно, зруйнували правила підсудності у всій судовій систе­мі. Наповнили їх підвідом­чість таким обсягом справ, який об’єк­тивно адміністративні суди не змогли вчасно «перетравити».

Склалася унікальна ситуація: адміністративні суди у питаннях підвідомчості фактично конкурують із Конституційним судом України, і все суспільство з’ясовує, котрий із цих судів має розглядати справу про звільнення міністра чи про законність дій голови парламенту. При належній організації судової системи конкурентність із конституційною юстицією можлива лише з боку загальних судів, що об’єктивно обумовлюється «близькістю» судових перевірок на законність та на конституційність. Спеціалізовані суди у питаннях підвідомчості повинні поодинці «контактувати» виключно з судом загальної юрисдикції.

Створення адміністративної юстиції в Україні фактично «калькує» існуючу систему господарських судів шляхом «перетягування канатів» підвідомчості з останніми. Але ж господарську юстицію ми отримали з радянської системи, трансформувавши державний арбітраж у систему спочатку арбітражних, а потім — господарських судів. Отримали під патронатом адміністративно-політично-бізнесової еліти, яка до 2001 року не відпускала ці суди зі сфери свого контролю. То замість того, щоб поступово здійснювати реформу господарської юстиції, а паралельно на абсолютно іншій основі розбудовувати юстицію адміністративну, реформатори йдуть шляхом копіювання та консервування старих проблемних судових форм.

Перш ніж робити наступні кроки судової реформи, слід чітко усвідомити, що нині в Україні фактично створено три суди загальної юрисдикції: загальний, господарський та адміністративний. Вони однакові за статусом суддів, за характером судових процедур та за змістом повноважень щодо правовизнання, правовстановлення та правоперетворення. Юрисдикції цих судів недопустимо накладаються одна на одну. Як результат — у судовій системі хаос.

Проектами пропонується «розчленування касації» судів загальної юрисдикції на три інстанції шляхом створення окремих вищого кримінального і вищого цивільного судів на додачу до Верховного суду України. Але ж це шлях до загибелі касації. Яскравим прикладом неефективності касації є нинішня «розчленована» подвійна касація для господарських та адміністративних справ. Тобто подвійна касація, за якою першу касацію виконує вищий спеціалізований суд, а другу — касацію на касацію — Верховний суд України. У цивілізованому світі не трапляється нічого подібного.

До речі, починаючи з 2001 року, логіка розбудови Верховного суду України неухильно повторювала загальну структурну логіку розбудови судової системи: приєдналася система господарських судів — у ВС створили судову палату з господарських справ, запровадили адміністративні суди — у ВС з’являється палата з адміністративних справ. Таким чином, нині у його структурі діють чотири судові палати і Військова колегія (кожна підструктура зі своїм ресурсом забезпечення).

Натомість роль найвищого суду в країні полягає в інтегруванні (об’єднанні) функції правозастосування в судах. На основі інтегрування галузей права у Верховному суді можна обґрунтувати створення двох, максимум — трьох палат, що і є в більшості сучасних країн світу і що було в дореволюційному Сенаті у власній історії. Для кримінальних, військово-кримінальних справ та справ про адміністративні правопорушення потрібна лише одна Судова палата, для решти — достатньо Судової палати з цивільних справ, у структурі якої можуть утворюватися секції (відділення) з трудових, соціальних, господарських спорів тощо. За бажання можна виділити невелику третю Судову палату з розгляду спорів із питань належного здійснення адміністративних послуг.

Функція касації — це не тільки форма роботи суду вищої інстанції, це загальносоціальна функція, яка має надзвичайно важливе значення для кожного громадянина, кожної юридичної особи. Це функція, яка кожному повинна давати відповідь на запитання, як розуміти і правильно застосовувати ту чи іншу матеріальну або процесуальну правову норму. Давати цю відповідь чітко, однозначно і зрозуміло, за результатами розгляду конкретних судових справ, як і відбувається у демократичних країнах світу.

За набором «касаційних» інструментів (домінування формальної сторони під час перегляду справ над змістовною, узагальнення судової практики, надання поза відправленням правосуддя роз’яснення вищими судами нижчим правильності застосування чинного законодавства) проект консервує стару радянську за змістом конструкцію повноважень вищих судових інстанцій і тим самим повністю перекреслює шлях до утвердження верховенства права, заклик до чого міститься у ст. 6 проекту.

Узагальнення судової практики, давання роз’яснень правильності застосування чинного законодавства поза процедурою розгляду конкретної справи, покладання на суддів вищої кваліфікації роботи клерків із відшукування у справах формальних зачіпок для скасування судових рішень (тому що немає довідки, не так прізвище написане, не те місцезнаходження вказане у документах і т.п.) — усе це не має жодного стосунку до функції касації демократичного зразка.

Проект робить акцент на тому, що за Верховним судом України має залишитися функція перегляду справ за винятковими обставинами. Такий перегляд — це винахід сучасних українських юристів, які досі не пояснили, що це таке, і, слід зазначити, ніколи не пояснять. Ані теорії судового процесу, ані світовій практиці нічого не відомо про таку форму перегляду судових рішень. Наділення Верхов­ного суду України лише зазначеною функцією перегляду справ за винятковими обставинами перетворить його в інститут із незрозумілими повноваженнями.

Консервування регульованого виключно законом суддівського самоврядування фактично перекриває шлях до формування в Україні суддівських асоціацій на добровільній основі, тобто на тій основі, на якій вони багато років діють у демократичних країнах світу.

Внесеним на розгляд Верховної Ради України проектом Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про статус суддів» № 2835 пропонується прийняти закон про статус суддів у новій редакції. Якщо давати характеристику в загальному вимірі, то проект консервує чинний нині дворівневий порядок призначення (обрання) суддів, порядок, якого сьогодні не має в жодній країні демократичного світу.

Проект утверджує абсолютно неєвропейську ідею єдиного статусу судді для всіх порядків судочинства. Європа та інший демократичний світ давно пристали на позицію диференціації порядків судочинства з різним статусом суддів у них. Саме такий підхід закладено у зміст ст.127 Конституції України. Саме диференційована судова система дає найвищій рівень доступу до правосуддя.

Проект робить наголос вик­люч­но на конкурсному відборі, а історія і світовий досвід стверджують, що в основі відбору кандидатів на посаду судді мають лежати рекомендації найавторитетніших представників юридичної професії і бездоганне служіння кандидата принципам та ідеалам права (а не лише стаж роботи). У проекті багато іспитів, тестів, конкурсів, співбесід, ефективність яких ще слід довести.

Замість явно надуманих інститутів припинення, зупинення і відновлення повноважень судді бажано було б скористатися перевіреними світовою практикою інститутами, зокрема такими, як процедура імпічменту судді.

Автори зазначених законопроектів більше турбувалися не про їх зміст, а про те, аби якнайшвидше прозвітувати главі дер­жави про свої успіхи у розробці документів із питань судової реформи. І їм це вдалося. Законопроекти підтримано комітетом із питань правосуддя Верховної Ради України. Зокрема голова комітету пан С.Ківалов в одному з інтерв’ю зазначив, що ухвалення цих законопроектів дозволить вирішити до 90 відсотків проблем у судовій системі України. Хотілося б не погодитися з цією думкою, а спрогнозувати абсолютно протилежний ефект. У разі їх прийняття в судовій системі стане на 90 відсотків проблем більше.

У згаданому інтерв’ю С.Ківалов як глава комітету з питань правосуддя зробив сенсаційну заяву: «Сьогодні у нас є стратегія судової реформи». І розшифрував її: «Якщо конкретно, то суть стратегії судової реформи така: зміцнення адміністративно-командної вертикалі в судовій владі України. Передбачається, що досягнути цього можна, по-перше, надавши контрольних повноважень вищим судам над нижчими. По-друге, повернувшись до практики перегляду судових рішень у порядку нагляду. По-третє, посиливши роль голів судів в організації роботи суддів. По-четверте, наділивши Верховний суд України правом законодавчої ініціативи і надавши його роз’яс­ненням обов’язкової сили».

Тобто «приїхали». Однією з ключових посадових осіб парламенту проголошується стратегія повернення до часів середини
80-х років, до ідеології адміністративно-командної системи. Цілко­вито «європейський» підхід!

Окрім зазначених проектів, у Верховній Раді України перебувають і інші законопроекти з цих питань. Віддаючи належне праці їх авторів, на жаль, доводиться констатувати, що від радянської ідеології і ці законопроекти відійшли недалеко.