Сфера дозволеного звужується. Ще один крок до правової держави?

Як там було за часів сумнозвісного ГУЛАГу? Крок праворуч, крок ліворуч прирівнюються до втечі, стрибок на місці — провокація?

У різні часи існують різні закони, але завжди рівень свободи людини у суспільстві визначається її відповідальністю. Передусім внутрішньою відповідальністю перед собою, іншими людьми, суспільством загалом. Істотним чином — і юридичною відповідальністю, яку держава встановлює для забезпечення правопорядку, у т.ч. порядку реалізації прав та свобод кожної людини. Юридична відповідальність, окреслюючи межі недозволеної законом суспільної поведінки, є одним із факторів, які визначають правовий статус особи у суспільстві.

Прийнявши нові Кримінальний, Цивільний та Сімейний, Господарський кодекси, наша держава вже визначила зазначені межі з допомогою кримінально-правових, цивільно-правових, економіко-правових та деяких інших засобів. Щоправда, визначила не зовсім чітко, а головне — не завжди виходячи з пріоритету прав і свобод людини. Системні недоліки нового законодавства посилюють залежність людини від держави, а отже безпідставно обмежують її свободу. У результаті реальний правовий статус людини в українському суспільстві далекий від такого статусу у правовій державі. Вбачаючи в розширенні сфери відповідальності та її посиленні панацею від суспільної кризи, ті, хто визначає й реалізує правову політику в Україні, фактично створили ситуацію, за якої людина завжди перебуває на межі відповідальності. За такої ситуації дедалі частіше згадується прислів’я: від тюрми та від суми не зарікайся.

Дійшла черга і до впорядкування адміністративної відповідальності. Нещодавно на розгляд парламенту України внесено урядовий проект Кодексу України про адміністративні проступки (реєстраційний № 5558), яким пропонуються нові засади такої відповідальності. Зміст цих новел значною мірою визначатиме, яким у майбутньому буде статус пересічного українця.

Появу проекту нового кодексу, яким регламентується адміністративна відповідальність за правопорушення, в цілому слід оцінити позитивно. Передусім з огляду на стан чинного законодавства про відповідальність за адміністративні правопорушення, який свідчить, що системна його переробка вкрай нагальна. Навряд чи в нашій державі є ще хоча б один закон, який з часу свого ухвалення зазнав такої кількості змін, якої зазнав прийнятий у 1984 р. Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП). Він змінювався 180 разів. З 1991 р. КУпАП було доповнено понад 170 новими статтями. На розгляді парламенту сьогодні перебуває близько 100 законопроектів, якими пропонується ще додатково «відкоригувати» чинний КУпАП.

Певна річ, таке латання обумовлювалося змінами, які відбувалися у соціальному житті. Але далеко не завжди воно було системним, продуманим, обґрунтованим і далеко не всі архаїзми були «вичищені» з нього в результаті таких змін. Більше того, простежується тенденція до необґрунтованого посилення адміністративної відповідальності, розширення сфери застосування адміністративного примусу.

Одним із найістотніших позитивних моментів проекту кодексу є те, що він певним чином упорядковує відповідальність за адміністративні правопорушення, встановлюючи, що такими вони можуть визнаватися тільки цим кодексом. Наразі ж адміністративна відповідальність фізичних осіб передбачена, крім КУпАП, багатьма іншими законами (їх близько 15), які, до того ж, не завжди узгоджуються з КУпАП. Новий кодекс має принципово змінити ситуацію в цьому плані.

До позитивних новацій проекту кодексу слід зарахувати те, що він намагається визначити правові рамки адміністративної відповідальності юридичних осіб та громадян-підприємців. І в цьому безумовна заслуга його розробників. Адже на сьогодні така відповідальність передбачена нормами кількох десятків (!) різних, часто суперечливих, законів, урядових декретів і навіть, що особливо дивно для правової держави, підзаконними актами (указами Президента України).

Ще одним позитивним моментом проекту кодексу є передбачення ним того, що справи про адміністративні проступки, як правило, розглядаються судом. Виняток зроблено лише для справ про проступки, за які передбачене адміністративне стягнення у вигляді попередження або штрафу, розмір якого не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо особа не заперечує факту вчинення проступку та накладеного стягнення. Розгляд справи судом, а точніше — суддею, професійним і досвідченим юристом, безперечно, сприяв би належному правосуддю в адміністративних справах, давав би більше шансів на об’єктивне і справедливе рішення. Хоча організаційно ми ще не готові до істотного збільшення завантаженості суддів, свідчення чого — нещодавнє віднесення до компетенції суду справ про порушення правил дорожнього руху.

Водночас проект характеризується й багатьма концептуальними вадами, які, на наш погляд, істотно знижують його якість і є підставою для серйозного обговорення, у т. ч. на предмет можливості його прийняття у запропонованому вигляді.

Проект у багатьох випадках пропонує цілком безпідставне вторгнення у приватно-правову сферу суспільного життя.

У ньому відбилася існуюча на сьогодні негативна тенденція до розширення присутності публічного права у приватному житті людини. При цьому не враховані особливості адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Йдеться про те, що норми адміністративного права, як правило, не дають можливості суб’єктам правовідносин обрати той чи інший варіант поведінки. Але ця певна недемократичність спеціально нівелюється тим, що дія зазначених норм чітко обмежена певною сферою: адміністративне право без нагальної потреби не повинно вторгатися у відносини між громадянами, між громадянами і юридичними особами і навіть у відносини між громадянами та державою, які не стосуються сфери управління.

Натомість проектом пропонується встановити адміністративну відповідальність за багато діянь, які, на наше переконання, мають отримувати лише цивільно-правову та/або дисциплінарно-правову оцінку. Йдеться про відмову у прийнятті на роботу (ст. 57), оприлюднення недостовірних матеріалів про кандидата (ст. 75), примушення до участі у богослужінні (ст. 85), порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок (ст. 155), недбале зберігання чужого майна (ст. 220), відмову споживачам у реалізації їхніх прав (ст. 320), марнотратне витрачання паливно-енергетичних ресурсів (ст. 358), порушення умов договору між споживачем і продавцем (виконавцем) (ст. 498) та багато інших.

Такий підхід видається необґрунтованим з огляду на те, що Цивільний кодекс передбачає відповідні правові способи захисту прав та законних інтересів особи, які вона сама має можливість визначити, виходячи з її власного розуміння факту заподіяння їй шкоди і того, які саме засоби, на її думку, треба використати для поновлення справедливості. Виходячи з цього, немає жодного сенсу допускати втручання держави у відповідні стосунки приватно-правового характеру. Це робиться хіба що для того, щоб контролювати «всіх і все» та наповнювати державну скарбницю за рахунок стягнутих штрафів.

У деяких випадках достатньо було б застосування передбаченої чинним законодавством матеріальної або дисциплінарної відповідальності (як от у разі самовільного використання транспортних засобів підприємств та зберігання транспортних засобів підприємств поза встановленими місцями їх стоянки — ст. 428 проекту). Знову ж — це справа підприємства, а не держави: вирішувати, де саме водій підприємства має зберігати закріплений за ним автомобіль.

Отже, законодавчу базу слід розбудовувати, виходячи з принципу мінімально необхідної присутності держави у житті людини, — держава має проявляти себе там, де без цього не можна обійтися для забезпечення правопорядку і суспільного розвитку.

Проект передбачає надмірне розширення обсягу адміністративних деліктів.

Загалом сучасне розвинене право характеризується тенденцією до поступового звільнення від казуальних норм (тобто норм, сформульованих під кожен життєвий випадок (лат. casualis, від casus — випадок — випадковий, одиничний, перший-ліпший, не узагальнений)) і переходить до використання норм загального характеру. З розвитком суспільства абстрактність норм права дедалі більше підвищується, оскільки підвищуються як обсяг правового регулювання, так і здатність людського розуму до абстрактного мислення. Це на початку розвитку європейського права практикувалося закріплення казуальних норм, коли, як от у Салічній правді давніх франків, перелічувалось у двадцяти (!) статтях: «Якщо хтось вкраде молочне порося», «Якщо хтось вкраде поросну свиню», «Якщо хтось вкраде однорічну свиню» і т. ін.

Проект кодексу істотно розширює коло діянь, які мають визнаватися адміністративними проступками. Його Особлива частина містить 548 (!) статей, до яких включено 784 (!) склади адміністративних правопорушень (для порівняння: Особлива частина чинного КУпАП містить лише 315 статей і трохи більше 500 складів адміністративних правопорушень, багато з яких також зайві).

Тобто, порівняно з чинним КУпАП, кількість складів адміністративних правопорушень у проекті нового КУпАП збільшилася приблизно в 1,6 разу (!).

Виходячи з того, що розвиток регулюючого законодавства України активно триватиме й надалі, зберігатиметься й необхідність розв’язувати нові проблеми засобами адміністративного права. За пануючого підходу визнання тих чи інших порушень адміністративними деліктами, Особлива частина вже нового кодексу через років п’ятнадцять цілком може налічувати вже не 548, а принаймні 700 статей, і понад тисячу складів адміністративних правопорушень. Розібратися в них, правильно кваліфікувати те чи інше правопорушення, визначити межі правомірної поведінки стане великою проблемою не лише для звичайного громадянина, а й для судді чи іншого юриста.

До речі, аналогічна тенденція властива й кримінальному законодавству, що свідчить про пріоритети державної політики у сфері права, а саме про посилення карального впливу на поведінку людей та звуження меж дозволеного. Так, якщо КК 1960 р. на час його прийняття містив трохи більше 300, а станом на початок 2001 р. — близько 600 складів, то чинний КК України містить 701 склад злочинів.

Прикладів казуалістичного підходу до створення Особливої частини нового КУпАП чимало. Скажімо, це: 20 складів правопорушень, пов’язаних із різноманітними посяганнями на екологічну безпеку; 15 складів, пов’язаних із порушенням правил поводження з відходами, 5 складів, пов’язаних із порушенням законодавства про охорону праці тощо. Надзвичайно велика кількість статей проекту (майже 20) присвячена відповідальності за перешкоджання працівникам тих або інших державних органів у виконанні їх завдань та здійсненні обов’язків.

Можливо, найяскравішим прикладом зазначеного підходу є те, що у проекті записано понад 30 складів правопорушень, які передбачають відповідальність за самовільне вчинення тих чи інших дій. І це при тому, що ст. 567 проекту прямо передбачає адміністративну відповідальність за самоуправство, тобто самовільне, всупереч встановленому законом порядку, здійснення свого дійсного або уявного права, що не завдало істотної шкоди громадянам або державним чи громадським організаціям, а ст. 356 Кримінального кодексу (КК) — кримінальну відповідальність за самоуправство, яке завдало значної шкоди. При цьому не враховано той факт, що оскільки встановлення наявності дійсного або уявного права є компетенцією суду, то адміністративній відповідальності за будь-який випадок самоуправства (якщо допускати таку відповідальність) однак має передувати вирішення спору у цивільно-правовому порядку.

Багато положень проекту створюють вкрай небажану конкуренцію з відповідними нормами Особливої частини чинного КК, а також є колізійними з іншими його нормами (за нашими підрахунками, це стосується понад 60 норм). Власне, йдеться про закладення на законодавчому рівні підстав для неправильного застосування закону, віддання на розсуд суб’єкта правозастосування питань про те, до якого виду правопорушення (злочину, адміністративного чи дисциплінарного проступку тощо) відносити ту чи іншу протиправну поведінку особи, що у принципі неприпустимо, оскільки ці питання є виключною компетенцією законодавчого органу (п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України).

Зокрема, ст. 151 проекту, так само як і ст. 254 КК, передбачає відповідальність за безгосподарне використання земель, ч. 1 ст. 315, як і ст. 216 КК, — за незаконне використання підроблених марок акцизного збору, ст. 481, як і ч. 1 ст. 310 КК України, — за незаконний посів або вирощування снодійного маку чи конопель.

У багатьох випадках положення Особливої частини проекту не враховують положень КК України, відповідно до яких готування до злочину кримінально каране (крім випадків готування до злочину невеликої тяжкості). Наприклад, відповідно до цих положень, готування до незаконного полювання з використанням заборонених знарядь (тобто виготовлення та зберігання зазначених знарядь) має каратися за статтями 14 і 248 КК. Водночас, виготовлення та зберігання заборонених знарядь добування тварин пропонується визнати адміністративним правопорушенням, що створює колізію з усіма негативним наслідками, зазначеними вище.

Слід зазначити, що вказана проблема властива й чинному законодавству, оскільки, як випливає з нього, значна кількість діянь одночасно визнається КК злочинами, а КУпАП — адміністративними проступками. Але якщо чинний КУпАП містить, хоча й не бездоганний з правового погляду, механізм розв’язання подібних колізій, то проект взагалі уникає цього питання. Отже, фактично виходить, що державі в особі її законодавчого органу однаково, до якої саме — кримінальної чи адміністративної — відповідальності буде притягнуто громадянина. Але для останнього це має принципове значення, оскільки суворість покарання та його наслідки (зокрема створення судимості), залежно від виду юридичної відповідальності, до якого його притягнуто, суттєво різняться. До того ж, за наявності аналогічних норм у кримінальному та адміністративному законодавстві, одні особи притягуються до кримінальної відповідальності, а інші — за такі самі діяння — до адміністративної.

Такий стан речей суперечить конституційному припису про рівність усіх громадян перед законом.

Тому, у разі конкуренції норм КУпАП і КК, відповідальність повинна наставати саме за Кодексом України про адміністративні правопорушення. Переконані, що таке правило має бути обов’язково відбите як у проекті, так і в Загальній частині КК.

Крім того, на відміну від КК, проект замість поняття «службова особа» оперує поняттям «посадова особа», яке має трохи інший зміст (Конституція України говорить окремо про посадових і про службових осіб, тобто їхній статус відмінний). За такого підходу неможливо буде розв’язувати колізії між нормами КК та КУпАП, особливо у випадках, коли йтиметься про вчинення службових злочинів (проступків).

На наш погляд, процес розробки та прийняття нового КУпАП слід було поєднати з процесом декриміналізації багатьох діянь, які сьогодні визнаються злочинами. Це обумовлено тим, що чинний КК передбачає кримінальну відповідальність за низку діянь, яким не властивий високий рівень суспільної небезпеки і протидія яким могла б здійснюватися адміністративно-правовими засобами. Йдеться про існуючу на сьогодні надмірну криміналізацію певних діянь та необґрунтоване застосування кримінально-правової репресії у тих випадках, в яких можна обійтися менш суворими засобами.

Якщо говорити про декриміналізацію такого роду діянь і переведення їх в розряд адміністративних проступків, то тут для законодавця існує досить широке поле діяльності. Йдеться, зокрема, про перешкоджання законній діяльності професійних спілок, політичних партій, громадських організацій (ст. 170 КК), незаконний вплив на президента, народного депутата України, члена Кабінету міністрів тощо (оскільки у ст. 344 КК йдеться не про насильницькі дії, то важко уявити собі, який це вплив на президента може здійснити звичайний громадянин, щоб його за це потрібно було карати кримінальним покаранням), перешкоджання здійсненню релігійного обряду (ст. 180 КК), проведення вибухових робіт із порушенням правил охорони рибних запасів (ст. 250), надання сексуальних послуг з метою отримання доходу (ст. 303 КК), порушення встановленого порядку здійснення міжнародних передач товарів (ст. 333 КК). Таких діянь, які за рівнем суспільної небезпечності (способом вчинення, наслідками тощо) є явними адміністративними проступками, у чинному КК — десятки.

Крім причин, зазначених вище, перевагою адміністративно-правового впливу над кримінально-правовим є те, що це дозволило б принаймні уникнути колізій у законодавстві, спростити, удосконалити його, що дасть змогу точніше кваліфікувати діяння і запобігати судовим помилкам, істотно розвантажити правоохоронні органи. Це також дозволить своєчасніше реагувати адміністративно-правовими засобами на численні факти вчинення суспільно шкідливих діянь, адже таке реагування, порівняно з реагуванням кримінально-правовими засобами, оперативніше й дешевше. Сьогодні в нашій країні зовсім не рахують, у що суспільству обходиться те чи інше покарання, хоча весь цивілізований світ, визначаючи вид кари за протиправні дії, прораховує його доцільність із фінансового погляду. У зв’язку з цим нагадаємо, що законодавство багатьох країн Європи (зокрема Литви і Латвії, Франції, Іспанії і Туреччини, ФРН, Австрії і Швейцарії), окрім категорії злочину, саме у кримінальних кодексах виділяє і такі категорії правопорушень, як кримінальні проступки (а законодавство Франції і Швейцарії — ще й порушення), та саме у кримінальних кодексах встановлює відповідальність за них.

Застосування положень проекту ускладнить також те, що у ньому далеко не завжди визначено суб’єкт правопорушення і передбачено відповідальність фізичних осіб за порушення певних правил, вимог законодавства тощо, яких вони явно не зобов’язані дотримуватися.

Ось лише один із прикладів. Зі змісту диспозиції ч. 4 ст. 191 проекту випливає, що суб’єкт цього правопорушення загальний. Але у такому випадку незрозуміло, на якій підставі закон покладає на всіх осудних фізичних осіб, які досягли 16-річного віку, обов’язок вживати заходів щодо запобігання загибелі диких тварин. Адже цим мають займатися лише відповідні посадові та службові, а в окремих випадках — також певні юридичні особи та громадяни-підприємці.

Згідно зі статтями 19 і 57 Конституції, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством, а нормативно-правові акти, які визначають права та обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Сьогодні існує багато правил, які визначені відомчими інструкціями та іншими підзаконними актами, не доведеними до публічного відома. А тому встановлювати відповідальність громадян за їх порушення неправомірно. Проте проектом передбачена відповідальність громадян за порушення правил: збирання лісової підстилки, дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід; охорони смуги відводу автомобільних доріг; технічної експлуатації обладнання тваринницьких ферм тощо.

Не завжди правильне визначення проектом міри відповідальності, тобто того обсягу позбавлень та обмежень, які має перенести особа, винна у вчиненні адміністративного правопорушення.

Найпоширенішим видом стягнення, за проектом, є штраф. Його застосування передбачено 779 разів — практично кожною нормою Особливої частини.

У деяких випадках розміри штрафів для фізичних осіб сягають (інколи і за вельми незначні порушення) тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (17 000 грн.), а для юридичних осіб навіть більше (до 2600 неоподатковуваних мінімумів, тобто 44 200 грн.). Натомість у десяти випадках їх розміри не перевищують 0,5 такого мінімуму (8,5 грн.), і по одному випадку — 0,2 та 0,1 вказаних мінімумів. Але невже адміністративні правопорушення за своїм характером і рівнем шкідливості настільки різні, що можуть каратися штрафом у такому діапазоні?! Навіть КК найчастіше передбачає штраф у розмірі до 50 зазначених мінімумів, а за загальним правилом (ст. 53 КК), розмір штрафу ним визначається у межах від 30 до 1000 неоподатковуваних мінімумів. Проте у даному випадку йдеться про ЗЛОЧИНИ, суспільна небезпека яких набагато вища, ніж в адміністративних проступків.

Вважаємо, що у проекті має бути визначено максимальний розмір штрафу. За загальним правилом, він не повинен перевищувати 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, у разі його стягнення з посадових осіб та фізичних осіб — суб’єктів господарювання, скажімо, 100, а з юридичних осіб — 1000 вказаних мінімумів. Лише в окремих, прямо визначених КУпАП випадках ці розміри штрафів можуть бути збільшені удвічі (у разі повторного вчинення аналогічних проступків, заподіяння ними значної шкоди тощо).

Проект передбачає дублювання правових норм, встановлюючи подвійну юридичну відповідальність за одні й ті самі порушення.

Так, пропонуючи встановити адміністративну відповідальність юридичних осіб, проект не відмежовує її від адміністративно-господарських санкцій, передбачених Господарським кодексом. Інакше кажучи, проектом не враховано, що так само, як і ним (ст. 23, 27, 35), ГК (ст. 239, 241, 246) передбачені штраф, обмеження та зупинення певного виду господарської діяльності. Усе це ще більше ускладнюється з урахуванням положень глави 26 ГК про штрафні та оперативно-господарські санкції. Тобто відповідальність може бути у деяких випадках і потрійною (!).

Проект необґрунтовано виводить з-під дії закону про адміністративні проступки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, податкової міліції, військовослужбовців, прокурорів та багато інших категорій осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів.

Положення про те, що зазначені категорії осіб за вчинені ними адміністративні проступки мають нести не адміністративну, а дисциплінарну відповідальність, як видається, суперечить конституційним приписам (ст. 24 Конституції України) щодо заборони привілеїв чи обмежень за будь-якими ознаками, а також положенню (п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України), відповідно до якого адміністративні та дисциплінарні правопорушення і відповідальність за них мають різний правовий статус, а діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, як випливає з цієї норми, повинні бути визначені у відповідному кодексі (кодексах) так само конкретно, як у чинному законодавстві визначаються злочини й адміністративні правопорушення. При цьому проект не передбачає і механізму трансформації адміністративної відповідальності в дисциплінарну (обов’язок повідомлення про вчинення проступку, форму такого повідомлення, види дисциплінарних стягнень і порядок їх накладення у таких випадках, зворотний зв’язок, тобто повідомлення про накладення стягнення тощо). Практика ж свідчить, що фактично зазначені вище особи уникають у таких випадках як адміністративної, так і дисциплінарної відповідальності.

Загалом неясно, чому військовослужбовці, на відміну від інших громадян України, не повинні нести адміністративної відповідальності за безквитковий проїзд у громадському транспорті або працівники міліції — за мале хуліганство...

Отже, проект має свої очевидні переваги й недоліки. У цій статті зосереджена особлива увага на останніх: адже якщо наразі ми відзначаємо їх лише в теоретичному аспекті, то після схвалення проекту їх уже реально відчують на собі громадяни, суспільство, держава. Ще є час виправити зазначені недоліки, головний із яких — превалювання державних, а точніше — вузьковідомчих інтересів над загальнолюдськими, загальносуспільними інтересами, а також над правами, свободами та законними інтересами кожної окремої людини, яка, якщо вірити Конституції України (ст. 3), є в нашій державі найвищою цінністю.