Реформа прокуратури: рівняння з кількома невідомими

Новий Кримінальний процесуальний кодекс України, підписаний президентом у середині травня, вже встигли назвати малою Конституцією України. Його значення для кожного українця важко переоцінити, а отже, ухвалення КПК викликало різні оцінки: від критики (мовляв, влада саджатиме невинуватих людей і за новим КПК, було б бажання) - до стримано оптимістичних прогнозів. Похвалили новий КПК і в Раді Європи - за радикальний відхід від громіздкого кримінального процесу, успадкованого від СРСР, забезпечення презумпції на користь збереження свободи особи та положення стосовно протидії катуванню в рамках кримінального провадження.

Втім, розслабитися й чекати «покращення вже сьогодні» ще зарано. Новий КПК навряд чи запрацює без проведення низки супутніх реформ, де однією з ключових є реформа прокуратури. Однак тут, як у класичній байці про лебедя, щуку та рака, позиції основних гравців поки що розходяться. В той час як Комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права розробила і подала до Венеціанської комісії (ВК) проект закону «Про прокуратуру», в адміністрації президента заявляють, що цей законопроект потрапив до ВК без їхнього відома, і обіцяють підготувати альтернативний документ. А над ще одним проектом закону про прокуратуру працює сама прокуратура.

Два останні документи - від АП та Генпрокуратури - громадськість іще не бачила, тому конкретні пропозиції щодо майбутньої реформи можна проаналізувати тільки на прикладі першого законопроекту - від Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, над яким працювали фахівці в галузі права. Уже до кінця поточного тижня очікується висновок Венеціанської комісії щодо цього законопроекту.

Очікування завдовжки у два десятиліття

Реформа органів прокуратури залишається одним із «боргів» України перед Радою Європи. Ще в 1996 році, згідно з Конституцією України, прокуратура була позбавлена двох функцій - нагляду за дотриманням і застосуванням законів та попереднього слідства. Однак органи прокуратури досі продовжують виконувати ці функції на підставі перехідних положень Основного Закону.

Проте найсильнішим аргументом на користь реформи є те, що прокуратура не має авторитету серед населення: їй довіряє тільки кожен десятий українець. Такий вотум довіри є очевидним, навіть якщо не згадувати про корупцію в органах прокуратури, численні випадки відсутності реакції на порушення прав людини, «сирітські будиночки» прокурорської еліти в Баден-Бадені чи Пущі-Водиці, куплені за державний кошт фешенебельні автівки, скандальне будівництво нового приміщення для Генпрокуратури з вертолітним майданчиком та зимовим садом тощо.

Досить згадати одну цифру: українські суди виносять 0,2% виправдувальних вироків. Здавалося б, ефективність роботи органів обвинувачення тут поза всякими похвалами. Проте «пересічному» українцеві ця цифра говорить про одне: не маєш впливових родичів або грошей, щоб відкупитися на етапі досудового слідства, шансів на справедливий суд у маховику кримінальної юстиції - практично немає.

З часу ухвалення Конституції 1996 року прокуратуру пробували реформувати неодноразово, але максимум, якого вдавалося досягти, - це косметичні зміни, які ніяк не впливали на докорінне переродження цього органу. Так, зміни щодо статусу прокуратури було внесено в результаті так званої малої судової реформи 2001 року. В березні 2004 року і в квітні 2009 року з’явилися два законопроекти, ухвалені Верховною Радою в першому читанні, проте далі вони не пішли. Серед причин - зайва політизація цього питання, діаметрально протилежні погляди на шляхи реформування органів прокуратури України. Непримиренні опоненти - прибічники еволюційного та революційного шляхів реформи - на цьому й зупинилися.

Тепер, здається, знову з’явилася політична воля зрушити цю справу з місця. Указ президента від 12 січня минулого року передбачає підготовку і подання ВР змін до закону про прокуратуру протягом року після ухвалення нової редакції Кримінально-процесуального кодексу. Термін цей спливає 13 квітня 2013 року.

«20 років система прокуратури в Україні використовується як система тиску на політичних опонентів або бізнес-конкурентів. Якщо цього не припинити, це триватиме вічно. Треба реформувати не тільки законодавчу базу, а й філософію діяльності прокуратури», - вважає директор Українського інституту публічної політики Віктор Чумак.

Прокурорів зрівняють із суддями?

Одне з ключових питань щодо реформи прокуратури: до якої з гілок влади повинен належати цей орган. Треба сказати, що досвід у різних країнах Європи має відмінності. У деяких країнах міністр юстиції за посадою є прокурором (Нідерланди, Данія, Естонія, Грузія). У деяких - прокуратура повністю організаційно перебуває в системі судової влади (Франція, Італія, Іспанія, Португалія, Словенія, Хорватія).

Така різниця закладена у природі функцій, які виконує прокуратура. З одного боку, прокуратура є стороною процесу в суді і представляє державу, тому функції прокуратури більше відносяться до виконавчої влади. З іншого боку, прокуратура має своїм завданням сприяти правосуддю, тому в багатьох країнах вона суміщається із судовою системою.

Робоча група, яка розробляла законопроект Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, пристала на позицію, що прокуратуру в організаційному плані та в питаннях статусу необхідно наближувати до судової гілки влади.

«Завданням прокуратури має бути сприяння здійсненню правосуддя, тому ті завдання прокуратури, які реалізуються у відриві від судів і не спрямовані на забезпечення правосуддя, стають незрозумілими», - вважає голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко.

Роль прокурора - юрист для слідчого?

Чи не найбільше дискусій викликає питання повноважень прокуратури. Це зрозуміло, адже за повноваженнями стоять ресурси.

Прокрустовим ложем, яке визначає напрямок реформи у цьому питанні, є ст. 121 Конституції України. Нагадаю, згідно із нею на прокуратуру покладається чотири функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Якщо найменше суперечок викликає підтримання державного обвинувачення в суді, то з іншими повноваженнями не все так просто.

При цьому частина експертів вважає, що за прокуратурою треба залишити тільки підтримання державного обвинувачення в суді, а всі інші функції - зайві. «За інші функції прокуратури, закріплені нині в Конституції (представництво інтересів особи в суді, нагляд за додержанням законності в місцях несвободи тощо), відповідають інші органи», - каже доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України Микола Козюбра.

Проте така позиція знаходить критику. «Якщо базовою є функція тільки виступати в суді, то тоді прокуратура як окремий орган взагалі не потрібна, бо це досить слабка, похідна функція», - вважає адвокат, старший науковий співробітник Інституту держави і права імені Корецького Микола Сірий. На його думку, функція кримінального переслідування не базується тільки на виступі в суді, це функція, яка починається з моменту появи підозрюваної особи.

Із цим погоджуються і в прокуратурі. «Класична функція прокуратури - функція підтримки державного обвинувачення - має бути приведена у відповідність до нового КПК, який передбачає, що вперше на теренах України з’являється постать наскрізного прокурора: він веде справу від початку і завершує підтриманням обвинувачення в суді», - стверджує заступник генерального прокурора Григорій Середа.

Експерт програми OPDAT Департаменту юстиції США Назар Федорчук розуміє роль прокурора як «юриста для слідчого». «Ця діяльність, звичайно, передбачає максимальну обізнаність у законодавстві, обізнаність із судовою практикою, зокрема практикою Європейського суду з прав людини, якої слідчий чи міліціонер знати не буде», - каже він.

Додаткові функції прокуратури: позбавити не можна залишити

Ще одне записане в Конституції повноваження - нагляд за місцями несвободи - також дискусійне. Є різні погляди - наприклад, що прокуратура повинна здійснювати нагляд за всім, що відбувається у місцях позбавлення волі, за законністю утримання осіб тощо. Проте в такій тезі закладений внутрішній конфлікт: виходить, що прокуратура, яка забезпечила «посадку» людини в місця позбавлення волі, потім наглядає, щоб її там не ображали.

Ігор Коліушко вважає, що є ефективніші механізми нагляду за додержанням прав ув’язнених, наприклад розмежування адміністрації та охорони в пенітенціарних закладах, підпорядкування охорони органам внутрішніх справ. «Якби це було реалізовано, тоді фактично відпадала б необхідність у дублюванні цих функцій з боку прокуратури», - каже він.

Тоді як реалізувати конституційне повноваження прокуратури щодо нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах? І.Коліушко пропонує розуміти це так: у разі наявності фактів порушення законодавства як особами, які утримуються в місцях позбавлення волі, так і охоронцями цих закладів чи адміністрацією, прокуратура має повноваження розслідувати ці факти.

Наступне конституційне повноваження прокуратури - представництво в суді інтересів фізичних осіб - на практиці часто стає підставою для різних маніпуляцій. Щоб мінімізувати ризики для громадян, Комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права пропонує у своєму законопроекті, щоб прокуратура здійснювала представництво в суді лише інтересів тих фізичних осіб, які самостійно не спроможні це зробити, а уповноважені законом органи не забезпечують їм належного представництва.

Аналогічний підхід пропонується застосувати і щодо представництва в суді інтересів держави. Законом уже визначено інші органи, які забезпечують таке представництво будь-де, - чи то в адміністративній, чи то в господарській, чи то в цивільній юрисдикції. Лише тоді, коли хтось із них не справляється із цією функцією, у прокуратури з’являється можливість вступати в цей процес.

Прокурор-правозахисник: є такий оксюморон

Ще одним каменем спотикання є пункт 9 перехідних положень Конституції. Згідно з ним прокуратура продовжує виконувати, відповідно до чинних законів, функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства.

Прокуратура вважає, що формою такого нагляду за додержанням та застосуванням законів є її правозахисна діяльність. «На нашу думку, в контексті процесу посилення захисту прав і свобод громадян, зокрема захисту підприємців від надмірного державного впливу, який зараз відбувається в нашій державі, ми пропонуємо визначити функції цього нагляду як правозахисну діяльність», - стверджує Григорій Середа.

Екс-міністр юстиції Микола Оніщук вважає, що тема правозахисної функції прокуратури потребує точнішої і чіткішої ідентифікації, оскільки чинна Конституція не оперує відповідним повноваженням та функцією прокуратури. Відтак навіть використання цього терміна у відповідному законі, на його думку, вважатиметься неконституційним.

Водночас у прокуратурі не хочуть поступитися правозахисним полем і погоджуються хіба що «уточнити повноваження у цій сфері». «Ми пропонуємо відмовитися від низки актів реагування у правозахисній діяльності, які викликають найбільший спротив і зауваження з боку європейських експертів. Ми готові відмовлятися від протесту, від постанови про притягнення до дисциплінарної відповідальності і будемо пропонувати внести єдиний уніфікований документ прокурорського реагування у правозахисній сфері - подання. Зупинення незаконного акта, рішення чи дій юридичних та посадових осіб стане можливим лише в разі звернення до суду», - заявляє Григорій Середа.

Однак правозахисна діяльність прокуратури вже давно стала таким собі оксюмороном. «Є, зрештою, Уповноважений з прав людини, є правозахисні організації. Вони справді впораються із цією роботою краще, ніж прокурори», - вважає Микола Козюбра.

Як завадити суддям і прокурорам ходити до однієї сауни

Поданий до Венеціанської комісії законопроект пропонує трирівневу структуру прокуратури: генеральна прокуратура, регіональні (Київ, Автономна Республіка Крим плюс 24 області) та окружні прокуратури.

І якщо з першими двома рівнями все зрозуміло, адже вони існують і нині, то третій викликає запитання: чому не районні, як є сьогодні, а окружні? Ігор Коліушко зазначає, що один із негативів сьогоднішньої ситуації, особливо в невеликих сільських районах, - це корупційний зв’язок районного прокурора, голови суду і начальника міліції. «Відповідно, весь район стає заручником їхніх особистих стосунків», - каже експерт. Він пропонує запровадити в Україні німецьку схему, коли найнижчий рівень прокуратури розташований вище за найнижчий рівень суду, а одна окружна прокуратура співпрацює з кількома районними судами.

За такої логіки окружна прокуратура повинна забезпечувати нагляд за досудовим слідством, представництво в судах першої інстанції, апеляційне оскарження в разі потреби та інші функції.

Відповідно повноваження регіональних прокуратур будуть пов’язані насамперед з апеляційним оскарженням судових вироків тоді, коли прокурор окружної прокуратури цього не здійснює, а прокурор регіональної прокуратури вважає за необхідне. Касаційне оскарження рішень апеляційних судів також відносилося б до повноважень прокурорів регіональних прокуратур.

До компетенції Генеральної прокуратури повинні входити відносини з Верховним судом і судами касаційної інстанції стосовно касаційного оскарження та стосовно керівництва системою прокуратури.

На думку Ігоря Коліушка, такий підхід дозволить зменшити кількість конфліктів юрисдикцій між прокуратурами і дасть змогу подолати корупційну зв’язку «районний прокурор - голова районного суду».

З ним не погоджується перший заступник голови комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності - депутат від Партії регіонів Володимир Олійник. «Якщо прокурор і суддя - куми, то вони і за 100 кілометрів будуть їздити і в сауни ходити», - каже він.

Депутат вважає, що міжрайонні, окружні прокуратури стануть недоступними для багатьох громадян. «Як тільки ми їх відсунемо на 30-50 кілометрів, люди цього не сприймуть. Або прокуратура не надає таких послуг, і тоді люди не ходять туди, або ми шукаємо інші підходи», - переконує В.Олійник.

На його думку, адміністративно-територіальну реформу не можна робити в рамках якогось відомства без загальної концепції адміністративно-територіальної реформи в державі.

Прокурорів поменшає вдвічі?

Дражливим для нинішніх очільників прокуратури є питання кількості прокурорських працівників. Вивчивши досвід європейських країн, експерти Центру політико-правових реформ дійшли висновку, що 25 прокурорів - це оптимальна чисельність для окружної (міжрайонної) прокуратури (виходячи з показника: один прокурор на 10 тис. населення). В регіональних (обласних) прокуратурах, відповідно до середньоєвропейських норм, пропонується один прокурор на 75 тис. населення.

«На чолі цієї системи має бути Генеральна прокуратура, чисельність якої, на наш погляд, треба значно скоротити. Ми бачимо там приблизно 50 прокурорів. Щоправда, ми не рахуємо тут працівників апарату, і одна з пропозицій закону - чітко розмежувати прокурорів і працівників апарату прокуратури», - каже І.Коліушко.

За такого підходу загальна чисельність прокурорів в Україні мала б становити приблизно 5 тис. осіб. Зараз в Україні працює близько 11 тис. прокурорів, що в розрахунку на душу населення є досить високим показником. Для порівняння: якщо на 100 тис. населення у Франції, Італії, Іспанії чи Німеччині припадає від трьох до шести прокурорів, то в Україні - більш ніж 20.

Наслідком таких структурних змін мало б стати не тільки істотне скорочення кількості прокурорів, а й значна економія бюджетних коштів при підвищенні рівня забезпеченості прокурорів.

Із цим не погоджуються в самій прокуратурі. «Питання оптимізації штатної структури, зокрема питання кількості прокурорів, не можна розглядати у відриві від кількості суддів (а їх кількість в Україні, порівняно з іншими європейськими державами, також рекордна)», - переконує заступник генерального прокурора Григорій Середа.

Він упевнений, що прокуратуру не можна скоротити у відриві від інших, хто задіяний у системі кримінального процесу. Щоправда, пан Середа при цьому не уточнив, що судді розглядають не тільки кримінальні справи, а ще й здійснюють адміністративне, цивільне, господарське судочинство…

«Система не може реформувати себе зсередини. Будь-яка система побудована на збереження своїх повноважень і функцій. А це - серйозні ресурси: людські, владні й матеріальні», - вважає Віктор Чумак.

Однак питання, яке не викликає заперечень практично ні в кого, - це ліквідація спеціалізованих прокуратур: військової та транспортної. Експерти переконують: треба натомість запровадити спеціалізацію прокурорів в окружних чи регіональних прокуратурах.

«Це - вимога міжнародних документів, зокрема Ради Європи, згідно з якими спеціалізація прокурорів (не прокуратур) повинна розглядатися як пріоритет у питанні організації роботи прокурорів», - зауважує Назар Федорчук.

Статус прокурорів: як зберегти незалежність

У питанні статусу прокурорів найскладніше - поєднати два протилежні підходи: з одного боку, незалежність прокурорів в їхній процесуальній діяльності і неможливість на них впливати (це загальна вимога всіх європейських рекомендацій), а з іншого - організаційна єдність прокуратури як системи і необхідність адміністративної вертикалі.

Григорій Середа виступає за те, щоб у процесі реформи було переглянуто взаємовідносини у вертикалі між прокуратурами різних рівнів, аби забезпечити максимальну самостійність прокуратури низової ланки.

Експерт Центру політико-правових реформ Олександр Банчук нагадує, що згідно з європейською практикою вказівки керівників в органах обвинувачення повинні даватися виключно у письмовій формі, якщо їх допускає правова система.

«Здійснюючи процесуальну діяльність, прокурор повинен бути незалежним, вищий прокурор не може забрати справу в одного прокурора і передати іншому чи давати вказівки, що робити в тій чи іншій справі», - впевнений Ігор Коліушко. Тому він пропонує максимально наблизити статус прокурорів до статусу суддів.

Одна з новацій - не створювати додаткові кваліфікаційну, дисциплінарну комісії для прокурорів, а поширити компетенцію суддівських комісій і на прокурорів. Такий підхід випливає з того, що Вища рада юстиції, за Конституцією, поширює свою компетенцію як на суддів, так і на прокурорів. «Тому ми пропонуємо цю логіку продовжити і на базі існуючої сьогодні Вищої кваліфікаційної комісії суддів зробити вищу кваліфікаційну комісію суддів і прокурорів, створити спільну дисциплінарну комісію суддів і прокурорів. А відтак можна говорити і про національну школу підготовки суддів і прокурорів як єдиний орган, який забезпечує підготовку кадрів і підвищення їхньої кваліфікації», - зазначає Коліушко.

Олександр Банчук додає, що дисциплінарні органи щодо прокурорів мають включати обвинувачів усіх рівнів: це не повинен бути орган, сформований, наприклад, тільки з представників генеральної прокуратури чи обласних прокуратур.

Потребують урегулювання й питання діяльності дорадчих та консультативних органів, а також право на прокурорське самоврядування, бо на сьогодні єдина функція конференцій прокурорських працівників - обрання кандидатів до Вищої ради юстиції.

Володимир Олійник пропонує також запровадити ротацію, щоб не було випадків, коли прокурор сидить на місці третій-четвертий строк, хоча можна тільки два строки поспіль. «Його на один день звільняють, він стає замом, потім знову прокурором і так сидить далі. Щоб вони не зліплювалися, як вареники в макітрі, треба їх трусити, міняти. Це не дасть абсолютного ефекту, але в комплексі з іншими заходами дасть результат», - каже він.

При цьому, за словами Олександра Банчука, необхідно врахувати і зворотний бік медалі: «Якщо відбувається одноособове ухвалення рішення керівником про переміщення з однієї прокуратури в іншу, потрібно допускати можливість оскарження цього факту до ради обвинувачів - органу, який повинен об’єднувати службовців органів обвинувачення всіх рівнів», - стверджує експерт.

Як здійснити реформу

Якщо в робочій групі Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права переконані, що розроблений і поданий ними до Венеціанської комісії документ відповідає духу і букві Конституції, інші експерти цього не певні.

«Це дуже цікавий проект, але, на превеликий жаль, ми повинні говорити про оновлення прокуратури в межах чинної Конституції України», - каже Григорій Середа.

На думку Миколи Козюбри, оптимальний варіант ухвалення закону про прокуратуру був би тоді, коли були б внесені зміни до Конституції. Він переконаний, що закріплені в статті 121 Основного Закону повноваження є досить широкими і потребують обмеження.

«Звичайно, найбільш оптимальним варіантом було б внести зміни до Конституції, не чекаючи, коли збереться Конституційна асамблея. Але, будьмо відверті, в нинішніх умовах це ілюзії», - додає Микола Козюбра.

Як зазначає радник президента - керівник робочої групи з питань реформування прокуратури та адвокатури Андрій Портнов, у процесі реформи важливо передбачити, як саме здійснити перехід від діючої системи до нової. «Розламати все можна за один день, а потім буде тяжко побудувати все. У процесі реформ головне - не розвалити правоохоронну систему», - переконаний він.