"ОЛЕКСАНДР ВОЛКОВ ПРОТИ УКРАЇНИ": Доленосне рішення та неквапливе виконання

Цьогорічний вересень у багатьох моментах стане визначальним для європейської інтеграції України. Один із них - виконання рішення Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) у справі "Олександр Волков проти України" (постановлене 9 січня, стало остаточним 27 травня 2013 р.). Саме вересень ц.р. Комітет міністрів Ради Європи визначив як час "Ч", до якого Україна має поінформувати про вжиті нею заходи з виконання цього рішення.

За характером допущених державою-відповідачем порушень Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (Конвенції) і визначених заходів виконання це рішення безпрецедентне не лише для України, а й для діяльності ЄСПЛ загалом.

Суть "справи О.Волкова"

Суддю Верховного Суду України О.Волкова, який до того ж був заступником голови Ради суддів України і відігравав ключову роль у діяльності тоді ще політично не скореного суддівського самоврядування, було звільнено з посади судді за "порушення присяги" в розпал "судової реформи". 17 червня 2010 р. Верховна Рада, за рекомендацією Вищої ради юстиції (ВРЮ), прийняла це безпрецедентне в історії незалежної України рішення. "Порушенням присяги" О.Волковим було визнано ухвалення ним ще у 2003–2006 рр. ряду процесуальних рішень, а також участь у складі судової колегії суддів Верховного Суду в касаційному перегляді судових рішень, ухвалених з участю брата його дружини - судді одного з апеляційних судів.

Вищий адміністративний суд України (ВАСУ), до якого О.Волков оскаржив своє звільнення, відмовив йому у задоволенні вимог визнати незаконними та скасувати відповідні акти ВРЮ і Верховної Ради.

О.Волков звернувся із заявою до ЄСПЛ, стверджуючи, що його звільнення відбулося з численними грубими порушеннями Конвенції, Конституції та законів України.

Уряд України, позицію якого в ЄСПЛ представляли спочатку В.Лутковська, а потім Н.Кульчицький, усіляко заперечував обґрунтованість скарги О.Волкова.

ЄСПЛ визнав звільнення О.Волкова неправомірним, постановивши, що вирішення органами влади України питання про звільнення О.Волкова з посади відбулося з порушенням таких основоположних конвенційних принципів як: незалежного та безстороннього суду; правової визначеності; розгляду справи "судом, встановленим законом"; поваги до приватного життя (статті 6 та 8 Конвенції).

До того ж цей факт визнано не одиничним випадком, а проблемою фундаментального й системного характеру. ЄСПЛ резюмував, що звільнення О.Волкова з порушенням наведених вище принципів може розглядатись як загроза незалежності судової влади в цілому.

При цьому ЄСПЛ визначив конкретні порушення Конвенції кожним з національних органів, які ухвалювали рішення про звільнення О.Волкова з посади.

Розгляд справи ВРЮ

ЄСПЛ дійшов висновку, що розгляд "справи О.Волкова" цією інстанцією не відповідав принципам незалежності та безсторонності, й відзначив обставини, які ставлять під сумнів дотримання ВРЮ цих принципів.

По-перше, це стосується складу ВРЮ, більшість членів якої працюють на постійній основі та отримують зарплату поза межами ВРЮ, що неминуче веде до їх матеріальної, ієрархічної та адміністративної залежності від основних працедавців.

Слід зазначити, що на час прийняття ВРЮ рішення про внесення до Верховної Ради подань про звільнення О.Волкова з посади до складу ВРЮ входило чимало осіб, котрі були політичними діячами або працювали в органах прокуратури, виконавчої влади та адміністрації президента (зокрема, це народні депутати С.Ківалов та В.Бондик, генеральний прокурор О.Медведько та його заступники В.Кудрявцев, Р.Кузьмін, В.Пшонка, міністр юстиції О.Лавринович, заступник глави Адміністрації президента - керівник головного управління з питань судової реформи та судоустрою А.Портнов).

По-друге, ЄСПЛ вказав на особисту упередженість окремих членів ВРЮ стосовно судді О.Волкова. Насамперед тих, котрі звернулися з пропозиціями щодо його звільнення, проводили попередню перевірку в цій справі, а надалі брали участь у прийнятті рішень про звільнення О.Волкова з посади (ініціаторами звільнення О.Волкова виступили члени ВРЮ Р.Кузьмін та В.Колесниченко). ЄСПЛ констатував, що роль цих членів ВРЮ у висуванні дисциплінарних обвинувачень проти заявника за результатами власних перевірок викликає об'єктивний сумнів у їхній безсторонності під час вирішення справи заявника по суті.

Упередженість ВРЮ та безпідставність її рішення про звільнення О.Волкова були очевидними ще з самого початку розгляду цієї справи національними органами. Так, відразу після ухвалення ВРЮ рішення про рекомендацію парламенту звільнити О.Волкова з посади член ВРЮ С.Сафулько звернувся до Верховної Ради з листом, у якому вказував на грубі порушення ВРЮ законодавчо встановленого порядку розгляду цього питання, відсутність підстав для звільнення О.Волкова, політичну вмотивованість рішення ВРЮ і просив не допустити розгляду неконституційного подання ВРЮ про звільнення О.Волкова. Звернення С.Сафулька парламент проігнорував.

Розгляд справи Верховною Радою

ЄСПЛ констатував, що
подальше вирішення справи О.Волкова парламентом не виправило системних недоліків "незалежності та неупередженості", а натомість ще й додало політизації цьому процесові та загострило невідповідність процедури принципу поділу владних повноважень.

Це виявилося, зокрема, в тому, що голова профільного парламентського комітету та один із його членів (С.Ківалов і В.Бондик) також були членами ВРЮ і брали участь у вирішенні "справи О.Волкова" на трьох рівнях - у ВРЮ, у парламентському комітеті та на засіданні парламенту. ЄСПЛ також взяв до уваги той факт, що саме С.Ківалов разом із двома іншими членами парламентського комітету свого часу звернувся до ВРЮ, вимагаючи проведення перевірки щодо неналежної поведінки О.Волкова.

На пленарному засіданні Верховної Ради "справу О.Волкова" представляли С.Ківалов (як голова профільного парламентського комітету) та В.Колесниченко (як голова ВРЮ). ЄСПЛ відзначив, що процедура розгляду парламентом цього питання не забезпечувала відповідних умов для належної оцінки доказів та юридичної кваліфікації фактів.

ЄСПЛ встановив, що Верховна Рада ухвалила рішення про звільнення О.Волкова з грубим порушенням Конституції та законів, а також шляхом маніпуляцій з електронною системою голосування. Голосування проводилося за відсутності більшості народних депутатів, - присутні в залі засідання парламентарії умисно й незаконно використовували чужі картки для голосування. Слід зазначити, що рішення ЄСПЛ у "справі О.Волкова" фактично "підриває" легітимність усіх рішень Верховної Ради, ухвалених із порушенням ст. 84 Конституції про особисте голосування депутатів.

Від очевидно незаконного підходу у вирішенні питання про звільнення судді О.Волкова застерігав Верховну Раду голова Верховного Суду В.Онопенко. Відзначаючи порушення закону профільним комітетом під час розгляду цього питання, він зазначав, що з суддею О.Волковим "хочуть вчинити показову розправу та з надуманих підстав, без надання можливості захиститися від висунутих обвинувачень помститися за його принципову позицію на посаді заступника голови Ради суддів України". Однак звернення
В.Онопенка парламент проігнорував.

Розгляд скарги О.Волкова ВАСУ

ЄСПЛ констатував, що "перегляд справи заявника ВАСУ був недостатнім та не міг виправити всіх недоліків процедурної справедливості, наявних на попередніх стадіях національного процесу". Це зумовлено рядом факторів.

По-перше, недостатньою правовою компетенцією ВАСУ, яка не дозволяла йому в разі визнання рішень ВРЮ та парламенту незаконними повною мірою відновити права О.Волкова - винести постанову про поновлення його на посаді. За рішенням ЄСПЛ, під час розгляду справ цієї категорії ВАСУ взагалі не може вважатися судом, який вирішить спір щодо прав заявника (ст.6 Конвенції).

По-друге, неналежним розглядом ВАСУ важливих аргументів, висловлених О.Волковим, та уникненням оцінки доказів незаконності процедури голосування питання про звільнення О.Волкова в парламенті.

По-третє, сумнівом у незалежності та безсторонності суддів ВАСУ, які розглядали "справу О.Волкова". Цей сумнів ЄСПЛ обґрунтував тим, що судді підпадали під юрисдикцію ВРЮ, яка була стороною в цій справі.

ЄСПЛ дійшов ще одного надзвичайно важливого у правовому сенсі висновку: склад колегії суддів, яка розглядала скаргу О.Волкова, не може вважатися "судом, встановленим законом". Тобто особи в суддівських мантіях, які розглядали "справу О.Волкова" і постановили судове рішення від імені України, з точки зору закону, не були судом. Річ у тому, що, починаючи з травня 2010 р., акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради та ВРЮ розглядались окремою палатою ВАСУ, яка, за чинним на той час законом, утворювалась головою ВАСУ, а її персональний склад визначався, за його поданням, президією ВАСУ. Утворення цієї та інших судових палат і формування їх персонального складу відбувалося за відповідними рішеннями О.Пасенюка після того, як термін перебування його на посаді голови ВАСУ завершився (ще у грудні
2009 р.). Тому ЄСПЛ відзначив, що не вважає, що утворення палати та затвердження її персонального складу відбулося в законний спосіб, який відповів би принципу "суду, встановленого законом" (ст. 6 Конвенції).

Проблема легітимності діяльності ВАСУ не лише стосується "справи О.Волкова", а має глобальний характер. ЄСПЛ фактично визнав нелегітимність судочинства, здійснюваного впродовж тривалого часу ВАСУ. Це означає, що постановлені за таких обставин ВАСУ рішення у справах (яких десятки тисяч) не можуть вважатися судовими рішеннями.

Цю проблему було створено штучно, - вона зумовлювалася здійсненням О.Пасенюком повноважень голови ВАСУ після того, як у нього завершився передбачений законом п'ятирічний строк перебування на цій посаді. Починаючи з грудня 2009 р., Рада суддів України та голова Верховного Суду В.Онопенко неодноразово наголошували на тому, що нелегітимне зайняття О.Пасенюком посади голови ВАСУ (фактично - привласнення посадових повноважень) "підриває правові засади діяльності судової влади та здійснення правосуддя в Україні", "ставить під сумнів повноважність сформованого в незаконний спосіб складу суду та законність здійснення ВАСУ судочинства". Однак їхні рішення та звернення до відповідних владних суб'єктів були проігноровані, - з 23 грудня 2009 р. до 6 вересня 2010 р. О.Пасенюк продовжував здійснювати повноваження голови ВАСУ понад встановлений законом строк.

Проблеми виконання рішення ЄСПЛ

Встановивши неправомірність звільнення О.Волкова, ЄСПЛ вирішив, що Україна повинна забезпечити відновлення О.Волкова на посаді судді Верховного Суду у якомога стислий термін.

За рішенням ЄСПЛ, Україна також має сплатити 18 000 євро як відшкодування заявнику моральної шкоди та судових витрат.

Крім того, ЄСПЛ вказав, що для належного виконання рішення в цій справі держава-відповідач повинна буде вжити відповідних заходів загального характеру, спрямованих на реформування своєї правової системи.

Швидше за все, з виплатою О.Волкову суми справедливої сатисфакції, яку визначив ЄСПЛ, проблем не буде. Адже виплата відшкодування стала для керівництва України найлегшим (і найчастіше - єдиним) способом виконання рішень ЄСПЛ.

Набагато складнішою виявилася ситуація з поновленням О.Волкова на посаді. Відразу після набуття рішенням ЄСПЛ остаточного характеру вітчизняні посадовці заявили про відсутність юридичних механізмів та фактичних можливостей для виконання рішення ЄСПЛ в частині поновлення О.Волкова на посаді. Тодішній міністр юстиції О.Лавринович, який у 2010 р. як член ВРЮ брав участь у прийнятті рішення про звільнення О.Волкова з посади, заявив: "Мені невідомий такий механізм".

Тодішній Урядовий уповноважений у справах ЄСПЛ Н.Кульчицький наголосив: проблема поновлення О.Волкова на посаді полягає в тому, що штат Верховного Суду повністю укомплектований. Насправді вказаної Урядовим уповноваженим проблеми ні на момент її озвучення, ні сьогодні - немає. У визначеному законом штаті Верховного Суду (48 суддів) з 18 квітня 2013 р. є дві вакансії. Але якби їх не було, то й це не могло б стати перешкодою для виконання рішення ЄСПЛ.

Адже, за трудовим законодавством, поновлення працівника на роботі за рішенням суду жодним чином не зв'язане штатним розписом юридичної особи. Крім того, за необхідності чисельність суддів Верховного Суду елементарно може бути збільшена (впродовж 2010–2011 рр. чисельність суддів Верховного Суду кардинально змінювалася двічі - спочатку її зменшили з 95 до 20, а потім знову збільшили до 48).

В аспекті визначення юридичного механізму поновлення О.Волкова на посаді важливими є кілька моментів.

По-перше, у "справі Волкова" вперше за всю історію своєї діяльності ЄСПЛ присудив поновлення на посаді особи, чиє звільнення було визнано таким, що порушує Конвенцію.

По-друге, ЄСПЛ спеціально акцентував увагу на тому, що в багатьох випадках він приймав рішення про відновлення порушених прав шляхом нового розгляду справи на національному рівні. Але в цьому випадку ЄСПЛ не бачить сенсу в призначенні такого заходу, оскільки не вважає, що в найближчому майбутньому справа заявника розглядатиметься повторно відповідно до принципів Конвенції.

Водночас ЄСПЛ вказав, що не може допустити, аби заявник залишився в ситуації невизначеності стосовно шляхів поновлення його прав. Він дійшов висновку, що за самою своєю природою ситуація, яку виявлено у справі, не залишає реального вибору щодо індивідуальних заходів, необхідних для виправлення порушених прав заявника, які гарантуються Конвенцією.

Таким чином, ЄСПЛ фактично висловив недовіру правовій системі України і виключив новий розгляд "справи О.Волкова" всіма національними інституціями, які розглядали її у 2010 р. ЄСПЛ сумнівається (і цілком обґрунтовано), що такий розгляд, навіть після його рішення, буде законним і об'єктивним. По суті ЄСПЛ визначив для України безальтернативний спосіб поновлення прав О.Волкова - прийняти відповідне рішення про негайне поновлення його на посаді судді.

По-третє, в Україні існує практика поновлення на посадах суддів після визнання національними судами незаконним їх звільнення за порушення присяги. Це відбувалося шляхом внесення змін до постанов, якими цих суддів було звільнено з посади. Так, 23 грудня 2010 р. Верховна Рада внесла зміни до трьох своїх постанов щодо звільнення суддів, вилучивши з них положення про вісьмох суддів, звільнених за порушення присяги. При цьому зміни стосувалися й Пос-танови, якою було звільнено О.Волкова, - з неї виключили положення про звільнення п'ятьох суддів різних судів України. Як на правову підставу для таких рішень Верховна Рада послалася на відповідні рішення ВАСУ, якими постанови про звільнення зазначених суддів були визнані незаконними. При цьому ВАСУ у своїх рішеннях навіть не зобов'язував парламент поновити незаконно звільнених суддів на своїх посадах, як це зробив ЄСПЛ стосовно судді О.Волкова.

Отже, для поновлення О.Волкова на посаді на підставі рішення ЄСПЛ у справі "Олександр Волков проти України" достатньо, щоб Верховна Рада внесла зміни до Постанови від 17 червня 2010 р. № 2352-VI, визнавши її такою, що втратила чинність у частині звільнення О.Волкова. Слід зазначити, що ще у січні ц.р. народний депутат М.Катеринчук зареєстрував проект постанови Верховної Ради, якою передбачено саме такий механізм поновлення О.Волкова на посаді. Однак до сьогодні вона залишається не розглянутою ні профільним комітетом (голова С.Ківалов), ні Верховною Радою.

Але виконання рішення ЄПСЛ у цій справі не вичерпується поновленням О.Волкова на посаді. Ключовим меседжем зазначеного рішення є необхідність вжиття Україною загальних заходів, спрямованих на розв'язання фундаментальних проблем правової системи України, що випливають з неспроможності держави дотриматися принципу розподілу влад і забезпечити дію принципу верховенства права.

Примітно те, що ЄСПЛ не сприйняв позицію уряду України, який у своїх запереченнях стверджував, що вказані заявником проблеми функціонування правової системи значною мірою вирішені в результаті прийняття законів України "Про судоустрій і статус судів" від 7 липня 2010 р. та "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення гарантій незалежності суддів" від 5 червня 2012 р. ЄСПЛ дійшов висновку, що ці законодавчі кроки не вирішують проблем, виявлених під час розгляду "справи О.Волкова". Тим самим ЄСПЛ фактично дав негативну оцінку всій так званій судовій реформі 2010 р.

Окремим питанням виконання вказаного рішення ЄСПЛ є вжиття заходів правового реагування стосовно посадових осіб (у т.ч. суддів), винних у незаконному звільненні судді О.Волкова.

Особливе значення рішення ЄСПЛ
у "справі О.Волкова"

Це рішення ЄСПЛ не обмежується вирішенням персонального питання конкретної особи, а стосується принципів діяльності державної влади в Україні. ЄСПЛ констатував: "ця справа викриває серйозні системні проблеми функціонування судової системи України". З його рішення випливає, що такими проблемами є:

- відсутність реального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, що спричиняє політичну та іншу залежність судів і суддів;

- політизованість механізму формування суддівського корпусу, яка виявляється в істотному політичному впливі на нього та "ручному" керуванні ним. Аналіз реалізації кадрової політики в цій сфері після так званої судової реформи свідчить, що кадрові питання в судовій системі фактично вирішуються з одного адміністративного центру, який перебуває поза межами судової влади, а роль державних інститутів, покликаних здійснювати функцію формування суддівського корпусу, зведена до формалізації його рішень;

- домінування суб'єктивних критеріїв у процедурі притягнення суддів до відповідальності за порушення присяги. Найвиразніше це підтверджується діяльністю ВРЮ, члени якої поєднують виконання чотирьох різних функцій у вирішенні питання про звільнення судді з посади за порушення присяги: 1) ініціювання питання про звільнення; 2) перевірка зазначених у поданні обставин діяльності судді; 3) надання висновку про наявність підстав для звільнення судді з посади; 4) прийняття рішення по суті обвинувачення;

- правова невизначеність у питанні звільнення суддів з посади за порушення присяги. В Україні не встановлено строків давності для застосування звільнення судді з посади за порушення присяги, а його підстави - нечіткі й неоднозначні. Це зумовлює непередбачуваність і вибірковість застосування заходів відповідальності суддів;

- абсолютна беззахисність суддів перед безпідставним дисциплінарним переслідуванням, зокрема перед обвинуваченням у порушенні присяги. У поєднанні з іншими вище зазначеними обставинами, це створює в суддівському середовищі атмосферу страху і призводить до тотальної залежності суддів.

Виконання в повному обсязі рішення ЄСПЛ, з одного боку, - шанс почати "відроджувати" правосуддя в Україні, з іншого - лакмусовий папірець, який чітко виявить справжнє ставлення політичної влади України до принципу верховенства права.

Наразі спостерігається намагання вітчизняної влади ухилитися від виконання рішення: її зусилля спрямовуються не на пошук механізмів його виконання, а на те, як уникнути цього виконання. Що зрозуміло, оскільки: по-перше, його виконання означатиме визнання владою своєї вини за фактичну розправу над суддею О.Волковим; по-друге, забезпеченням виконання рішення ЄСПЛ займаються ті самі особи, котрі організували незаконне звільнення О.Волкова; по-третє, реальне виконання рішення передбачає фактичне скасування "судової реформи" 2010 р.

Сьогодні вживаються всі можливі заходи для того, щоб уже на конституційному рівні "зацементувати" нинішню ситуацію у сфері правосуддя та ще більше посилити вплив президента на судову владу. А запропоновані ним зміни до Конституції в частині правосуддя будуть подані Європі як виконання рішення ЄСПЛ у "справі О.Волкова". Як це зроблено з виконанням рішень ЄСПЛ у справах Ю.Луценка та Ю.Тимошенко - вчинене стосовно них прокурорське та суддівське свавілля "списали" на застаріле кримінально-процесуальне законодавство і "покрили" його новим КПК.