Конституційна реформа та доступ до справедливого правосуддя

Логіка подій підказує, що за поточного перебігу конституційної реформи не виключена парламентська криза, принаймні у вигляді дострокових виборів до Верховної Ради.

Справа в тім, що Конституційний суд вже надав позитивний висновок на конституційний законопроект щодо децентралізації влади, який отримав попереднє схвалення також і парламентом. Залишається остаточне схвалення, для чого потрібно набрати як мінімум триста голосів депутатів.

Так от, два конституційні законопроекти - щодо децентралізації влади та щодо правосуддя (про який далі йтиме мова), - містять перехресні положення, які стосуються інституту прокуратури та деяких повноважень Конституційного суду України (КСУ). Згідно з конституційними обмеженнями, повторне внесення змін до Основоположного Закону допустиме лише парламентом наступного скликання (нагадаємо, що нинішній склад ВР було сформовано близько року тому за результатами позачергових парламентських виборів).

На нашу думку, чинна Конституція України у сфері правосуддя містить низку інституційних пасток, які значно нівелюють право особи на незалежний і безсторонній суд.

Загалом, хід конституційної реформи є доволі хаотичним і наявність згаданих конституційних законопроектів аж ніяк не свідчить на користь її системності та візії перспективи розвитку конституційної системи.

Розпочнемо з кінця, або Про роль Конституційного суду в обмеженні влади

Місія Конституційного суду полягає в тлумаченні Конституції з метою захисту прав і свобод людини та здійснення контролю над актами органів влади, щоб ті не ухвалювали свавільних рішень. Вона проявляється у вирішенні політичних конфліктів між конституційними органами влади виключно за допомогою правових засобів. Для цього суд має належним чином, доступною мовою і доволі розлого аргументувати власні рішення, щоб звичайний громадянин, ознайомившись із ними, зміг би мати уявлення про наслідки, які породжує рішення цього органу влади. Натомість КСУ демонструє далеко небездоганну техніку обґрунтування своїх рішень, що знижує ступінь його легітимності.

Тому існують особливого роду вимоги до суддів Конституційного суду на відміну від суддів загальних судів. З формальної точки зору тут має бути безстороння процедура призначення конституційних суддів. Нині існуюча паритетна система призначення суддів нібито покликана забезпечити баланс і противаги між законодавчою, виконавчою та судовою владами. Але судді КСУ не мають представницького мандату від відповідної гілки влади, як у декого виникає ілюзія. Судді насправді є носіями певних цінностей та преференцій як самодостатні особи з притаманними їм чеснотами та вадами. Однак така система призначення конституційних суддів зберігається із введенням конкурсного відбору суддів. Хоч це можна було б прописати прозоріше і простіше: що при заміщенні вакансії конституційного судді мають розглядатися принаймні двоє кандидатів. Як правило, застосовується система, що кандидатів на вивільнені вакансії подає Президент, а парламент після слухань на профільному комітеті схвалює конкретного кандидата суддею на пленарному засіданні.

Однак основна проблема - це встановлення доволі формальної вимоги до кандидата на посаду конституційного судді щодо наявності стажу. Кращим варіантом було б встановлення критеріїв високого авторитету в галузі права та наявність відповідної компетентності здійснювати функції конституційного судді. Адже суддя КСУ має вирішувати питання з тлумаченням фундаментальних конституційних цінностей і принципів, а тому його не можна вважати "законником". Тим більше, що закони є об'єктом судового конституційного контролю. Досвід призначення членів КСУ з числа кар'єрних суддів свідчить про проблематичність такого підходу - доходило свого часу до того, що у складі КСУ було одинадцять суддів, які раніше були суддями судів загальної юрисдикції. Саме це було однією з причин сухого і формалістичного стилю аргументації рішень Конституційного суду, які доводилося читати буквально "між рядками".

Слід зазначити, що законопроект дещо посилює основи незалежності конституційних суддів, оскільки передбачає розслідування обставин порушення засад несумісності та вчинення діянь, що порочать честь судді. Вони стосуються правил зміщення конституційних суддів із займаної посади за рішенням принаймні двох третин суддів від загального складу КСУ, що слід підтримати. Це гарантує незалежність КСУ від можливих маніпуляцій зовні. На конституційному рівні слід закріпити положення, що суддя, проти якого ведеться розслідування, усувається від виконання обов'язків. Для розслідування має функціонувати дисциплінарна палата з числа інших конституційних суддів.

Законопроект передбачає деяке розширення і уточнення повноважень КСУ. Насамперед суд позбавляється невластивої функції щодо тлумачення законів, оскільки їх має тлумачити Верховний суд та вищі спеціалізовані суди. Натомість вводиться інститут конституційної скарги, який відкриває прямий доступ для приватних осіб до конституційного судочинства. Водночас зберігається низка проблем. Бажано передбачити прерогативу КСУ щодо призупинення до вирішення справи по суті дії правового акту, який є об'єктом перевірки суду за процедурою конституційної скарги чи конституційного контролю над нормативно-правовими актами, якщо з матеріалів справи вбачається, що застосування такого акту посягає на сутність змісту основоположного права або може завдати істотної шкоди. Це також можуть ініціювати приватні особи (по конституційній скарзі) чи омбудсмен або депутати парламенту (в порядку конституційного контролю над правовими актами). Також у порядку розгляду конституційних скарг КСУ повинен мати прерогативу щодо визначення розміру відшкодування та визначення способів порушеного органами публічної влади суб'єктивного публічного права.

Насамкінець, замість контраверсійного повноваження щодо розгляду подань президента про неконституційність актів органів місцевого самоврядування кращим варіантом було б встановлення повноваження КСУ щодо розгляду скарг про порушення прав місцевого самоврядування. А зазначені питання президент може залагодити шляхом звернення до адміністративного суду.

Судоустрій та конституційні цінності

Основна проблема - це питання запровадження мирових судів. Майже від початку незалежності України судді скаржаться на надмірну завантаженість справами, яка нібито заважає їм ухвалювати якісні за змістом судові рішення. Мирові суди дійсно могли б розвантажити професійних суддів, розглядаючи дрібні цивільні та кримінальні справи. Відповідно із статті 127.1 законопроекту слід вилучити радянський атавізм у формі "народних засідателів", які не є ані присяжними, ані шефенами і легко піддаються маніпуляціям з боку професійних суддів у складі суддівської колегії.

Формулу статті 124.6 законопроекту (вона дещо не узгоджується зі статтею 9 чинної Конституції) про визнання юрисдикції Міжнародного кримінального суду можна вдосконалити наступним чином: "На підставі міжнародного договору Україна визнає чинність Римського статуту та юрисдикцію Міжнародного кримінального суду". Тоді Верховній Раді буде достатньо ратифікувати Римський статут, щоб він став безпосередньо чинним правом в Україні.

Законопроект вживає термін "судоустрій" (стосовно суто загальних судів) замість "суди загальної юрисдикції", що є позитивним моментом. Доволі дивним видається положення про обов'язкову діяльність адміністративних судів - із запропонованого дискурсу чітко видно, що саме над цим б'ються судді - члени Конституційної комісії, а не над їх призначенням стосовно захисту прав людини. Насправді роль цінностей і принципів права в правосудді є ключовою, оскільки суди тлумачать положення законів у разі їх неоднозначності, і вони служать базою для належного обгрунтування судових рішень.

Доступ до правосуддя та цінності суддів

Законопроект надмірно звужує обсяг і зміст права на судовий захист. Це вкрай невдалий конспект окремих формул статті 6 Європейської конвенції з прав людини із вкрапленнями відвертого юридичного позитивізму. Абсолютно є неприпустимим визначати можливість захисту прав людини залежно від стану законодавчого регулювання, як це фактично пропонують автори законопроекту. Адже в чинній статті 124.2 Конституції є важливою констатація відкритого характеру системи правового захисту та предмета відання судів.

Формула про можливість визначення у законі правила про обов'язковість досудового розгляду певних категорій спорів - є надмірно жорсткою, оскільки таке врегулювання можливе за згодою сторін, тобто відповідні конструкції поточного законодавства обмежуватимуть права людини.

Також не сприяє доступу до правосуддя пропонована в законопроекті формула про можливість "оскарження судового рішення у випадках і в порядку, визначених законом", що надмірно звужує зміст права на судовий захист у аспекті гарантій оскарження судових рішень і прямо суперечить юриспруденції КСУ та Європейського суду з прав людини. Виходить так, що на розсуд законодавця окремі судові рішення можуть і не підлягати оскарженню, що суперечить змісту рішення КСУ № 3-рп/2015. Краще зберегти тут чинну редакцію статті 129.3(8) Конституції, яка містить універсальну формулу про можливість оскарження судових рішень, вказуючи на можливість обмеження такого права на основі закону. А таке обмеження відповідно до засад верховенства права має відповідати принципу пропорційності і не посягати на сутність змісту права на судовий захист.

Чесноти та відповідальність судді

Відрадно, що конституційний законопроект вводить функціональний імунітет суддів. Скасовувати суддівський імунітет взагалі є неприпустимим, оскільки цим для виконавчої влади відкривається широке поле для зловживання і маніпулювання суддями. Тому стаття 126.3 законопроекту передбачає можливість арешту судді на місці вчинення або безпосередньо після вчинення злочину, про що має бути невідкладно повідомлено Вищу раду правосуддя.

Водночас слід кілька слів сказати про чесноти і здібності судді. Мені не відомо, чому згадка про дисциплінарний проступок у законопроекті є тим самим що і згадка в чинній Конституції про "порушення присяги" як підстави для звільнення судді. Вони є занадто розмитими і суперечать засадам правової визначеності. Кращим варіантом було б формулювання щодо можливості звільнення судді за результатами дисциплінарного розслідування Вищою радою правосуддя за дії, які вчиняються всупереч статусу судді та підривають авторитет і гідність судді. Згідно з принципом відповідності Конституції законодавець мав би відповідні юридичні склади такої відповідальності суддів конкретизувати у законі.

Стаття 127 законопроекту і надалі залишає лише формалізовані вимоги стосовно суддів, не встановлюючи критеріїв відносно ділових і моральних якостей, вимоги бездоганної поведінки та неприпустимості діяльності, несумісної з посадою судді. Бажано, щоб такі критерії були визначені в Конституції, а потім конкретизовані в законі. Натомість, обрано найгірший варіант - згадується, що додаткові вимоги щодо суддів можуть бути визначені в законі.

Інституційні пастки Конституції у світлі принципів правосуддя

Конституційний законопроект так і не усуває більшість т.зв. інституційних пасток Конституції. Маються на увазі хиби системного характеру. Їх складно подолати навіть за допомогою принципів цілісного та узгодженого розуміння положень Конституції. Ці положення мають тлумачитись у світлі фундаментальних принципів права з урахуванням динаміки суспільних відносин та мети Конституції щодо забезпечення прав людини та збалансованого розподілу влади. Ці пастки послаблюють гарантії незалежності та безсторонності суду і їх слід якомога швидше усунути.

Суперечить принципу законного суду порядок формування та ліквідації судів за ініціативою президента (хоч і за поданням Вищої ради правосуддя) як про це йдеться в статті 125.2 законопроекту. Такі прерогативи мають належати парламенту, оскільки закон встановлює компетенцію суду, що є невід'ємним елементом засади законного суду. У цьому відношенні також є небездоганною юриспруденція Конституційного суду, адже за існуючих правил прерогатива президента створювати суди згідно з принципом поділу влади має врівноважуватися повноваженням Верховної Ради щодо ліквідації судів.

Здається, що інститут прокуратури в конституційному законопроекті буде піддано косметичним змінам, оскільки згідно зі статтею 1312 чинна ієрархія прокуратур зберігається. Слід зазначити, що на сьогодні в системі прокуратури зберігається дисциплінарна відповідальність прокурорів у разі ухвалення виправдувальних вироків судами - це сьогоденні реалії. Такий стан речей визначається на рівні Дисциплінарного статуту прокуратури, статус якої сьогодні перебуває в підвішеному стані через набуття чинності нового Закону про прокуратуру. Хоча такі речі мають регулюватися виключно законом. У світлі того, що належним чином не розслідувано причетність фактично жодної посадової особи до розстрілу Небесної сотні, такий стан речей виглядає якось зловісно і неприйнятно з точки зору поваги до гідності і прав людини. Я є прихильником функціонування прокуратури в формі департаменту державного обвинувачення в структурі Міністерства юстиції.

У законопроекті якісно по-новому виписано організацію, повноваження та порядок діяльності Вищої ради правосуддя, яка в такий спосіб перетворюється на повноцінний орган суддівської магістратури та забезпечує незалежність судової влади шляхом формування суддівського корпусу та притягнення суддів до відповідальності. На сьогодні конституційна конструкція Вищої ради юстиції зберігає багато каналів впливу з боку виконавчої влади на суди. Водночас навіть при новітній конструкції цієї інституції згідно з законопроектом залишається небезпека перетворення суддівського корпусу на своєрідну замкнену касту з притаманним їй юридичним позитивізмом та довільним застосуванням закону.

Соціальним призначенням судді в демократичному суспільстві є справедливий розгляд справ, що передбачає насамперед доброчесність та зваженість судді при ухваленні рішень. Формальне застосування законів часто буває недостатнім, оскільки під цим може приховуватися гостра несправедливість. Ухвалення судових рішень, особливо в разі т.зв. складних справ, поєднується з необхідністю вибору оптимального рішення за даної суспільної обстановки у світлі передбачуваних наслідків. Як правило, суддя опиняється перед вибором, який є складним і його можливо вирішити виключно на засадах справедливості. Це означає, що суддя має усвідомлювати свою місію чесно і неупереджено ставитися до сторін у процесі, гарантувати їм рівні можливості доводити свою позицію та надавати необхідні матеріали на користь своєї позиції у справі.

Допоки триватимуть дискусії стосовно того, як подовжувати повноваження чинних суддів на їхній посаді без усвідомлення місії з захисту прав людини та здійснення справедливого правосуддя, про реальні результати реформи правосуддя доволі складно говорити. У світлі низької суспільної довіри до суддів саме на ці питання слід звернути увагу в ході конституційної реформи правосуддя.

Декілька слів про адвокатуру, якій хочуть надати монополію стосовно правової допомоги. Не заперечую монопольної ролі адвокатури щодо надання правової допомоги у кримінальних справах, але щодо інших категорій справ така монополія адвокатури викликає сумніви.