Ходіння по колу

Сучасний політичний діалог навколо реформи правоохоронних органів зовні виглядає досить динамічним, але, на жаль, його результат має наперед запрограмовану визначеність. Логіка цього результату була вибудована більшовиками на початку XX століття, які перевернули з ніг на голову основи побудови системи правоохоронних органів та заклали фундамент радянського кримінального процесу. На диво більшовицька логіка збігається з логікою сучасних політичних кроків. Так, керівники всіх правоохоронних відомств виходять із розуміння, що основні проблеми сконцентровані у досудовому слідстві. І це значною мірою вірно. Як наслідок, всі майже в один голос заявляють, що «не тримаються» за власне слідство, декларують готовність відокремити структури свого досудового слідства і, нарешті, віддати їх у незалежну загальнонаціональну слідчу структуру. Втім, стрижневу ідею радянського кримінального процесу саме і складає прагнення створити відокремлений від судової влади, незалежний і самостійний інститут слідчого.

На реалізацію цієї ідеї вже спрямовувалося чимало зусиль як у радянську добу, так і у сучасні часи посткомуністичної державної незалежності, включаючи голосування у Верховній Раді України нинішнього літа за закон про статус слідчого. Зусиль було чимало, декларацій, відомчих прогнозів, політичних заяв і наукових обґрунтувань теж, а справа не зрушила з місця. Чому ж? А тому, що ця ідея є міфом. Вона ніколи в історії цивілізації не була і, напевне, ніколи не буде реалізована.

Відокремлене від судової влади, вмонтоване у систему правоохоронних органів незалежне і самостійне досудове слідство, яке б діяло ефективно на користь суспільству, створити неможливо в принципі. В концентрованому вигляді ця ідея передбачає створення єдиного слідчого комітету (назва не має принципового значення — Національна служба розслідувань чи Національне бюро розслідувань, або якось інакше). Спроба створити єдиний слідчий комітет мала місце всередині 90-х років у Казахстані, і вона, звісно, нічим конструктивним не закінчилася. В Україні в разі створення такого загальнонаціонального органу розслідувань результат буде негативним.

Як свідчить історія, теорія та світовий досвід, пошук правильної відповіді на поставлені в межах реформи правоохоронних органів питання слід шукати не на лінії перерозподілу повноважень між силовими відомствами. Також не на лінії правоохоронна діяльність — розвідка — контррозвідка, а, насамперед, в системі координат: міліція (поліція) — прокуратура — адвокатура — суд через призму кримінально-процесуальних відносин. Саме цю конструкцію необхідно правильно збалансувати на рівні функцій та повноважень для приведення механізму роботи правоохоронних органів на досудових стадіях у стан, який би відповідав демократичним стандартам і вимогам щодо ефективності.

Потрібно належним чином узгодити виконання чотирьох видів робіт етапу досудового розслідування, а саме: оперативної діяльності, розшуку, формування обвинувачення та процесуального закріплення доказів. У класичному варіанті оперативну діяльність та розшук виконують силові відомства, зокрема міліція (поліція). Формування обвинувачення покладається на прокуратуру, керівні вказівки якої є обов’язковими для оперативної та розшукової роботи. Процесуальне закріплення доказів (на досудових стадіях також) здійснює судова влада на засадах змагальності в присутності адвоката. Таким чином, для гіпотетичного окремого слідчого органу просто не залишається роботи. То в такому разі немає потреби його і створювати. Як відомо, у демократичних країнах це розуміють.

Жваво обговорюється ідея необхідності відділення слідства від прокуратури. Мовляв, прокуратура здійснює нагляд за системою розслідування злочинів, одночасно вона ж здійснює досудове слідство. Тобто виконує дві конкуруючі між собою функції, а тому шляхом реформи за прокуратурою слід залишити лише одну — нагляд. У цьому контексті кроки та пропозиції про територіальне відділення слідчих управлінь прокуратури від її інших підрозділів можна зрозуміти з тактичної точки зору. Але стратегічно, з огляду на європейську перспективу України, з огляду на потреби посилення засад змагальності у кримінальному процесі, приведення до чіткої збалансованої схеми системи процесуальних функцій, завтрашня потреба полягає абсолютно у зворотному. Завтрашній день вимагатиме об’єднання в одну цілісну структурну форму тих прокурорських кадрів, що нині виконують досудове слідство, з тими, хто здійснює підтримання державного обвинувачення в суді.

Європейська модель прокуратури вимагає від прокурорського працівника вміння сформувати обвинувачення (зібрати докупи докази) на досудових стадіях, а потім власноручно довести це обвинувачення в суді. Дуже не хотілося б, щоб накопичений роками в прокуратурі досвід роботи з кримінально-процесуальними доказами було втрачено через відділення спочатку прокурорського досудового слідства від інших підрозділів, а потім передачею їх в інше відомче підпорядкування. На початку 90-х років ми вже мали гіркий урок втрати без повернення значної частини високопрофесійного корпусу слідчих.

Всі учасники дискусії про реформу неодмінно посилаються на непорушні основи тексту Конституції. Безперечно, Конституція є фундаментом правової та політичної системи. В багатьох вимірах наша Конституція є взірцем сучасної правової думки. В багатьох, але, на жаль, не в частині визначення правоохоронних функцій. Зокрема, якщо проаналізувати прокурорські функції згідно зі ст.121 Конституції України, то картина виходить не зовсім втішною. А саме за логікою юридичної техніки ми мали б у цій статті знайти перелік функцій прокуратури, а знаходимо, на жаль, «юридичний каламбур».

Позиція перша. В пункті 1 даної статті закріплено, що на прокуратуру покладається підтримання державного обвинувачення в суді. Це не функція, а лише її фрагмент, уривок.

Класичною для будь-якого типу кримінального процесу є функція обвинувачення. Як складову ця функція включає і підтримання цього обвинувачення в суді. Але для того, щоби щось у суді підтримувати, його спочатку слід підготувати. Як вже було вище зазначено і як свідчить досвід, результат буває лише тоді, коли одна особа (орган) і формує обвинувачення з моменту його пред’явлення, і підтримує його в судовому засіданні.

Позиція друга. На прокуратуру покладається нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство (п.3 ст.121 Конституції України). Це речення конституційного тексту є особливо цікавим. Цікавим, тому що містить цілий ряд добре заплутаних вузлів.

Отже, по черзі. Чи потрібен взагалі нагляд прокуратури в системі кримінальних розслідувань? Однозначно потрібен. Лише у тій частині, в якій у інший спосіб неможливо забезпечити законність правоохоронної діяльності та довіру до її результатів. Зокрема, нагляд прокуратури за оперативною роботою (негласною, закритою від суспільства) є єдиним способом забезпечення її законності.

Щодо нагляду за дізнанням, то слід поставити уточнююче запитання. Дізнання в європейському чи радянському розумінні? Справа в тім, що поліцейське дізнання за європейськими стандартами взагалі не передбачає проведення слідчих дій. Радянське ж дізнання навпаки може охоплювати або значну частину, або фактично все розслідування з процесуальними допитами, проведенням упізнання осіб та предметів, тощо. Тобто передбачає можливість проведення майже всіх слідчих дій, у тому числі неповторних (які повторити в майбутньому неможливо).

Таким чином, якщо термін дізнання в тексті даної статті розуміти як дізнання за європейськими стандартами, то функція прокурорського нагляду за оперативною діяльністю та дізнанням виглядає логічно і зрозуміло. Якщо ж в цей термін вкладається радянський зміст (той, що зберігається в Україні і нині), то ми отримуємо на конституційному рівні консервування наявних проблем у системі розслідування злочинів, а не реформу.

Якщо оперативна діяльність — це одна функція, дізнання (в європейському розумінні — розшук) — інша в системі правоохорони, то слідство (в європейському розумінні), хоча б і досудове, — це не функція, а процес доказування. Процес, в якому відбувається процесуальне офіційне представлення і спростування доказів, їх оцінка та процесуальне закріплення. Слідство — це не функція, не різновид правоохоронної діяльності одного із суб’єктів. Слідство — це процесуальний порядок побудови відносин між учасниками процесу, це діалог про докази, який ведуть між собою насамперед основні учасники процесу — сторона обвинувачення та сторона захисту. Абсолютно вірно одним із принципів побудови процесуальної форми Конституція України визначає змагальність сторін та свободу в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості (ст.129). Цей принцип повною мірою відповідає вимогам ст.6 Конвенції про захист прав людини та основних свобод (1950 р.). Саме з огляду на даний принцип судді в європейських країнах при прийнятті рішення про взяття особи під варту враховують і беруть до уваги тільки ті докази, з якими попередньо в повному обсязі (100%) був ознайомлений адвокат, враховують та беруть до уваги рівною мірою і позицію сторони обвинувачення, і позицію захисту. Європейський суддя, приймаючи дане рішення, категорично не має права знайомитися з тими матеріалами кримінальної справи та матеріалами оперативно-розшукової діяльності, які не були надані для ознайомлення адвокатові.

У демократичних країнах досудове слідство відбувається не під наглядом прокуратури, яка за своєю природою є всього-на-всього стороною обвинувачення. Воно відбувається в суді та за участі адвоката. Саме суддя (або слідчий суддя) є основним суб’єктом досудового слідства, саме на його оцінку подаються докази чи їх спростування, саме він вирішує, що процесуально прийняти і закріпити на досудовій стадії, а що відхилити як процесуально неналежне та недопустиме.

Таким чином, слідство як процес закріплення доказів, яке на досудових стадіях здійснює представник судової влади на засадах змагальності в присутності адвоката, процесуально не потребує ніякого нагляду, тим більше з боку прокуратури як сторони обвинувачення.

У руслі реформи фігурує й ідея боротьби з корупцією спільними зусиллями всіх правоохоронних органів. Узагалі, протидія корупції — це завдання всього суспільства, в тому числі складова управлінської функції в системі організації всієї влади. В цьому сенсі дійсно з корупцією мають боротися всі. Але щодо організації спеціалізованої системи боротьби з корупцією в державі мають застосовуватися чіткі специфічні методологічні підходи. Тобто принцип «усі разом» у цій частині не є прийнятним.

Для результативних кроків у справі реформування правоохоронної системи України, окрім загального бажання, потрібні нові ідеї, що відповідають логіці демократичного розвитку. Просування за ленінським принципом «крок вперед, два кроки назад» — це ходіння по колу.