Дивна боротьба

Перший крок до створення правової бази у сфері запобігання та протидії корупції було зроблено в далекому 1995 році з ухваленням Закону «Про боротьбу з корупцією». Згодом, разом із ратифікацією у жовтні 2006 року Конвенції ООН проти корупції і Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією, Україна взяла на себе зобов’язання вдосконалити відповідне законодавство. Після майже трирічної «тяжкої» праці всіх причетних до цього процесу, 11 червня 2009 року Верховна Рада України «пакетом» ухвалила три закони - «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» та «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень». Але початок їхньої дії відклала на... потім.

Тим часом багатьма експертами була виявлена невідповідність деяких положень «антикорупційного пакета» нормам Конституції України та названих міжнародних актів, а також здоровому глузду. Замість того щоб спільними зусиллями політиків й експертів протягом місяця-двох виправити недоліки і якомога швидше ввести закони в дію, організатори спрямували свої зусилля на перенесення початку їхньої дії спершу на 1 квітня 2010-го, а потім на 1 січня 2011 року. Тим часом 6 жовтня 2010 року Конституційний суд окремі положення першого з названих законів визнав неконституційними.

Це рішення Конституційного суду було використано як привід. Черговий раз, 21 грудня 2010 року 263 народні депутати України (за даними системи «Рада»: 171 від фракції Партії регіонів, 22 від фракції блоку «Наша Україна - Народна Самооборона», фракції Комуністичної партії України (25) та Народної партії (20) - у повному складі, а також 25 позафракційних) проголосували за Закон «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції». Згідно з цим законом через два тижні - 5 січня 2011 року - закони, включені до згаданого вище «пакета», які майже два роки були «ні живі ні мертві», взагалі втратили чинність. З усіма їх деклараціями про доходи і видатки, обтяжливими обов’язками, суворими заборонами та відповідальністю. А 1 січня 2011 року втратив чинність і Закон «Про боротьбу з корупцією» 1995 року.

Правові наслідки нетривалої дії нових антикорупційних законів ретельно ще не проаналізовані. Вони - малозрозумілі, а при спробі їх зрозуміти - жахливі. Найбільш неоднозначна ситуація з дією окремих антикорупційних статей Кримінального кодексу (далі - КК) України, а також Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).

Здійснений нами аналіз правової ситуації, що склалась у сфері законодавчого забезпечення протидії корупції після 5 січня 2011 року, свідчить про можливість трьох варіантів її бачення.

Перший - фактичне бачення осіб, які несуть відповідальність за правильність інформації, що міститься в базі даних «Законодавство України» на парламентському веб-сайті (zakon.rada.gov.ua), який є офіційним джерелом інформації Верховної Ради України.

З редакції КК України, яка міститься в цій базі даних, фактично випливає, що метою ухвалення закону від 21 грудня 2010 року (за десять днів до набрання чинності згаданим «антикорупційним пакетом» законів) було скасування всіх відповідних напрацювань та повернення положень КК України щодо відповідальності за корупційні злочини у той вигляд, який вони мали станом на 31 грудня 2010 року. Так, статті 358 «Підроблення документів...», 366 «Службове підроблення» і 369 «Давання хабара» КК України там викладено в редакції, що діяла до 1 січня 2011 року, тобто до введення в дію Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення». Отже, парламентські юристи або не звернули уваги на набрання чинності з 1 січня 2011 року цим законом (адже саме ним КК України було доповнено низкою нових статей про корупційні злочини, а статті 358, 366 і 369 ухвалено в новій редакції), або чомусь вирішили, що втрата ним чинності автоматично поновлює дію попередньої редакції відповідних статей КК України. Але це не так.

У рішенні Конституційного суду від 3 жовтня 1997 року у справі про набуття чинності Конституцією України зазначено, що «конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному». Тому загальновизнаним є те, що «з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше». Звертаємо увагу: «скасовується»! Але жодним законодавчим актом України не передбачено можливості автоматичного поновлення дії закону, який колись було скасовано, у разі втрати чинності законом, який скасував перший закон, іншими словами - можливості «воскресіння» «померлого» закону. Якщо піти таким шляхом, то поступово можемо повернути чинність радянського, а потім царського законодавства тощо.

Відсутність правового механізму автоматичного поновлення попередньої редакції закону про кримінальну відповідальність дає підстави розглядати другий варіант бачення правової ситуації. Найбільш сумного, на нашу думку. Отже, відповідно до ухваленого 11 червня 2009 року Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» з 1 січня 2011 року КК України поповнився новими (чи оновленими) складами злочинів. Йдеться про статті 235-1 «Зловживання повноваженнями», 235-2 «Перевищення повноважень», 235-3 «Зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги», 235-4 «Комерційний підкуп», 235-5 «Підкуп особи, яка надає публічні послуги», 358 «Підроблення документів...», 366 «Службове підроблення», 368-1 «Незаконне збагачення», 369 «Пропозиція або давання хабара» та 369-1 «Зловживання впливом» КК України. Якщо вважати, що із втратою чинності вказаним законом від 11 червня 2009 року втратили чинність і зміни до перелічених статей, то це означає, що відповідні діяння з 5 січня 2011 року декриміналізовані, тобто перестали бути злочинами. При цьому, якщо декриміналізація діянь, передбачених статтями 235-1 - 235-5, 368-1 і 369-1 КК України, через нетривалий термін їхньої дії (чотири дні) не може суттєво вплинути ні на права й інтереси людини (за винятком зміни кваліфікації діянь, яка поліпшує кримінально-правове становище особи), ні на інтереси суспільства і держави, то втрата чинності статтями 358, 366 і 369 КК України може спричинити надзвичайно серйозні наслідки.

Так, виходячи з положень статті 58 Конституції України, статті 5 КК України, а також враховуючи правові позиції Конституційного суду України, висловлені у рішеннях від 19 квітня 2000 року (справа про зворотну дію кримінального закону в часі) та від 26 січня 2011 року (справа про заміну смертної кари довічним позбавленням волі), можна стверджувати, що Закон «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції» від 21 грудня 2010 року в контексті описаної юридичної ситуації є законом про кримінальну відповідальність, який скасовує кримінальну відповідальність, тобто має зворотну дію в часі. Це означає, що положення цього закону поширюються на осіб, які вчинили діяння, передбачені статтями 358, 366 і 369 КК України, до набрання ним чинності, тобто до 1 січня 2011 року. Згідно з ч. 2 ст. 74 КК України особа, засуджена за діяння, караність якого законом усунена, підлягає негайному звільненню від призначеного судом покарання. Таким чином, суди зобов’язані звільнити від кримінальної відповідальності, відбування покарання та зняти судимість з усіх осіб, котрі вчинили суспільно небезпечні діяння з ознаками корупції, караність яких була скасована з 5 січня 2011 року.

За даними судової статистики лише за останні три роки за статтями 358, 366 і 369 КК України було засуджено понад 12 200 осіб. Ще тисячі людей було засуджено за злочини, передбачені цими статтями, і в попередні роки. Вони досі відбувають покарання або мають судимість. Загалом до судів може надійти понад 20 тисяч заяв (подань) про звільнення від покарання, а також клопотань про зняття судимості. Водночас за цілком аналогічними за своїм змістом статтями КК України інших людей правоохоронні органи і суди невдовзі (після набрання чинності прийнятим 7 квітня 2011 року новим «антикорупційним пакетом») почнуть притягувати до кримінальної відповідальності і засуджувати. Отака рівність усіх перед законом!

Існує і третій варіант бачення правової ситуації. Він ґрунтується на тому, що закон про внесення змін до іншого закону за своєю юридичною природою є правовим актом одноразової дії, головною функцією якого є внесення змін до іншого закону, після чого він стає складовою частиною останнього.

Особливий характер закон про внесення змін має у кримінальному законодавстві. Відповідно до частини 2 статті 3 КК України, закони України про кримінальну відповідальність після набрання ними чинності включаються до КК України. Це означає, що жоден закон про кримінальну відповідальність, який запроваджує кримінальну відповідальність, скасовує її чи вносить інші зміни до КК України, не може діяти автономно, окремо від КК України. Відразу після набрання ним (законом) чинності у порядку, визначеному статтею 94 Конституції України і статтею 4 КК України, він автоматично включається до КК України (за винятком перехідних та прикінцевих положень).

З набранням чинності Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» від 11 червня 2009 року і введенням його в дію цей закон став частиною інших законів, зокрема КК України і КУпАП. Отже, з 1 січня 2011 року КК України поповнився новим розділом VII-А, а також було змінено редакцію кількох його статей. Положення Закону «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції» від 21 грудня 2010 року, які набрали чинності з 5 січня 2011 року, фактично скасували дію (і чинність) двох інших законів - «Про засади запобігання та протидії корупції» і «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень», але не торкнулися статей 235-1-235-5, 358, 366, 368-1, 369 і 369-1, вже імплементованих (вбудованих) у КК України, як і відповідних нових статей КУпАП. Для того ж, щоб втратили чинність законодавчі новели, вже внесені до КК України законом від 11 червня 2009 року, Верховна Рада України повинна була ухвалити новий закон і визнати ним зазначені статті такими, що втратили чинність. Цього зроблено не було. Те саме стосується і КУпАП.

Таким чином, згідно з третім варіантом бачення ситуації, усі нові статті КК України і КУпАП, внесені до них згідно із законом від 11 червня 2009 року, на сьогодні є чинними. Але чомусь одна частина з них незаконно застосовується в тій редакції, що діяла до 1 січня 2011 року, а друга - не застосовується зовсім.

Ввечері 7 квітня цього року - на цей раз за верховною «відмашкою» (див. Щорічне послання Президента України до Верховної Ради України від 7 квітня 2011 року) - представники законодавчого органу проголосували за черговий антикорупційний шедевр. Він мало чим відрізняється від того, що був ухвалений у 2009 році. Запропоновані ним статті КК України є ідентичними за змістом і відрізняються від ухвалених у 2009 році лише номерами та деколи назвами. То кому потрібно було заради «косметичних» змін доводити ситуацію до правового абсурду? Лише тим, хто прагне слави? Ну, ось і прославилися. На весь світ.

Шедевром цей новий закон є й тому, що, крім зазначених, з його ухваленням виникають іще дві серйозні проблеми.

Перша. Якщо виходити з того, що згадані вище нові статті КК України на сьогодні діють, а Верховна Рада України, ухваливши новий «антикорупційний пакет» законів, їх не скасувала, то складається ситуація, за якої скоро паралельно діятимуть по дві ідентичні статті КК України з аналогічними складами злочинів, але з різними номерами. Це ст. 235-4 «Комерційний підкуп» і ст. 368-3 «Комерційний підкуп службової особи юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми», 235-1 «Підкуп особи, яка надає публічні послуги» і ст. 368-4 з такою ж назвою тощо. Те саме - і в КУпАП.

Друга проблема полягає в тому, що народні депутати України 7 квітня 2011 року дали «протокольне доручення» профільному комітетові і юридичному управлінню апарату Верховної Ради України прийнятий ними антикорупційний закон «при підготовці до підписання розділити на два закони», один - про засади запобігання протидії корупції, інший - про внесення змін до законів України (див. стенограму засідання парламенту від
7 квітня 2011 року). Отже, другий із цих законів парламентом насправді як закон не приймався, а має з’явитися в результаті «брунькування» абощо. Проте поділ, брунькування та шизогонія - це три відомих способи розмноження живих організмів, але - не законів.

Таким чином, як ілюструє вся описана вище ситуація, підсумки боротьби з корупцією в нашій державі невтішні. Безсистемними змінами до законодавства у сфері запобігання та протидії корупції влада зав’язала такі правові вузли в законодавстві, що у правовий спосіб «розрубати» їх тепер можна тільки з допомогою конституційно-юрисдикційної «сокири». Колись Конституційний суд дасть відповіді на запитання про те, які саме антикорупційні статті КК України та КУпАП і в якій саме редакції діяли після 1 січня 2011 року, діють тепер і діятимуть після набрання чинності законом від 7 квітня 2011 року. Але які з цих статей застосовувати суддям сьогодні?

Загалом - чому багато років блокується здійснення послідовної державної антикорупційної політики? Хто саме щоразу наполягав на відкладенні введення в дію відповідних законів, прийнятих у червні 2009 року, а згодом - на скасуванні всіх чинних у різний час антикорупційних законів? Завдяки чиїм зусиллям ситуацію сьогодні заведено у правовий кут? Чи не час розпочати публічне (офіційне і громадське) розслідування цих подій? Не зробивши цього сьогодні, влада й суспільство продемонструють нездатність і надалі протистояти окремим особам, котрі маніпулюють волею українського народу, нав’язують йому зручний для них спосіб життя. Це - життя у павутинні корупційних зв’язків, які посилюють лише тіньовий сектор економіки та подальшу її монополізацію, збільшують доходи, одержані злочинним шляхом, та сприяють подальшому розшаруванню суспільства, деморалізують людей і поширюють песимістичні настрої, позбавляють наш народ волі до долання незгод, поступово перетворюють народ України на населення країни без майбутнього.