Монстра не стало. Хай живе МОНстр!

За низкою освітніх новацій в недавно ухваленому Верховною Радою Законі України "Про освіту" непоміченими пройшли статті, що стосуються Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (НАЗЯВО).

Втім, і не дивно. Адже в документі, розміщеному на сайті ВР перед його розглядом у парламенті, їх не було. З'явилися вони у законопроекті "Про освіту" вже перед голосуванням. За бурхливими дискусіями про 12-річку, неформальну освіту, субвенції та інші "ласощі" нової української школи нікому не впали в око пертурбації стосовно НАЗЯВО. А вони не менш реформаторські й передбачають серйозні тектонічні процеси та колізії на розлогому материку нашої вищої школи.

Новий Закон президентом України ще не підписаний, на час, коли верстався цей номер DT.UA, його остаточної редакції на сайті не було. В нашому розпорядженні є лише витяг із винесеного на голосування законопроекту, розданого заступником голови комітету з питань освіти і науки ВР О. Співаковським 8 вересня на засіданні робочої групи членам групи, котрі працювали над проектом закону (№6393) про внесення змін до Закону "Про вищу освіту". Він також повідомив, що у зв'язку з прийняттям Закону "Про освіту" робоча група припиняє свою діяльність і відтепер розробкою змін до Закону про вищу освіту, зокрема в частині повноважень НАЗЯВО, займатиметься МОН, точніше - робоча група, яка діятиме під егідою міністерства.

Отож із прийняттям базового Закону "Про освіту" Верховна Рада фактично припинила діяльність НАЗЯВО. У розділі XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону "Про освіту" у пункті 10 частини 3 чітко сказано: "з дня набрання чинності цим Законом припиняються повноваження членів Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти". І далі прописано зміни до статей 18 і 19 Закону "Про вищу освіту", в яких ідеться про функції та склад НАЗЯВО. Передбачено нову процедуру формування нацагентства. Замість квотно-представницького принципу обрання членів НАЗЯВО, який породив гострий конфлікт інтересів між різними групами і центрами впливу, запроваджується новий механізм відбору до складу нацагентства.

Дехто, зокрема екс-міністр освіти і науки Сергій Квіт, вважає, що прийнята редакція змін щодо НАЗЯВО і нові вибори - це "непогане вирішення проблеми". На думку депутата ВР Ірини Суслової, ухвалення цього закону - шанс реанімувати НАЗЯВО. Втім, серед освітньо-наукової спільноти не всі поділяють такі погляди, вважаючи, що узаконені зміни не сприятимуть вирішенню проблеми, а лише її загострять.

Безперечно, нинішній склад НАЗЯВО, до якого потрапило чимало одіозних осіб із заплямованою репутацією, викритих у плагіаті, не виправдав суспільних очікувань. Чи нові вибори завадять наступити на старі граблі? Чому відхилено проект змін щодо НАЗЯВО №6393, над яким тривалий час працювала робоча група, до складу якої входили досвідчені фахівці? (див. "Клітка для монстра", DT.UA, № 20, 2017 р.) Згадаймо, як завзято виступав за "нову філософію формування нацагенції" та демократичні принципи її формування головний ініціатор і співавтор законопроекту №6393 О. Співаковський у травні. І чомусь тепер із легкістю відхрестився від своїх переконань, поступившися варіантові змін стосовно НАЗЯВО, внесеному Л. Гриневич і народними депутатами.

На думку деяких експертів, це стало результатом домовленостей між профільним комітетом ВРУ і МОН.

"У представників наукових та громадських організацій, які працювали у складі робочої групи над законопроектом № 6393, склалося враження, що і сам цей проект, і створення робочої групи були імітацією, за якою приховувалася справжня мета - поторгуватися за певні преференції з партією "Народний фронт" і її представниками в МОН. І, очевидно, цей торг виявився вдалим, судячи з того, що й очільник профільного комітету, і деякі його сподвижники не приховували задоволення таким перебігом подій, - прокоментувала для DT.UA голова ради ГО "Точка росту: освіта і наука", кандидат економічних наук Світлана Благодєтєлєва-Вовк. - Головне, що відстоювали члени робочої групи. Перше - агентство має бути незалежним від будь-яких державних структур. Голова та керівний склад НАЗЯВО обираються самим агентством, а не призначаються постановою Кабміну. При НАЗЯВО утворюється наглядова рада (чи комітет), яка й контролює діяльність нацагентства. До складу наглядової ради мають входити представники сфери освіти і науки з бездоганною особистою й академічною репутацією. Це ті два наріжних камені в будові Нацагентства , на яких наполягали представники НАН і науково-освітянської спільноти. Прийняття Закону "Про освіту" з його прикінцевими положеннями, фактично, ставить крапку на вистражданих положеннях та ідеях науково-освітянської спільноти".

Звісно, можна зрозуміти бажання одним махом розрубати міцно заплутаний гордіїв вузол навколо НАЗЯВО. Майже трирічна епопея протистояння виснажила сили всіх сторін. Керівник секретаріату нацагентства Сергій Храпатий довго судився з МОН і таки виграв справи, зокрема було визнано недійсним рішення засідання НАЗЯВО від 23 березня ц.р. про обрання головою агентства Наталії Кузнєцової. Зрештою, МОН вдалося до методу фінансового тиску. З серпня штатні працівники НАЗЯВО не отримують зарплати. За інсайдерською інформацією, керівнику секретаріату
С. Храпатому було висунуто умову: або віддаєш печатку Н.Кузнєцовій, або залишаєшся без фінансування. Бюджетні кошти агенція отримує (тепер уже не отримує) від МОН. Безгрошів'я і повна невизначеність примушують найманих працівників секретаріату звільнятися за власним бажанням.

Яку подальшу долю передбачив Закон для НАЗЯВО?

"З самого початку НАЗЯВО задумувалося як колегіальний орган, який хоч і уповноважений на реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти, але не є органом державної влади. І такий його статус затверджений Законом про вищу освіту.

Шостий пункт ст. 19 в редакції, наведеній у розділі ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" нового Закону "Про освіту", вносить зміни до Закону "Про вищу освіту", що, фактично, знищують незалежність нацагентства. Бо все вирішуватиме Кабмін: він не тільки призначатиме тих, кого оберуть, а й визначатиме тих, хто обиратиме, оскільки "проведення конкурсного відбору" до НАЗЯВО "здійснює Конкурсна комісія, яка утворюється Кабінетом міністрів", - зазначає член робочої групи з розробки законопроекту № 6393, доктор філософських наук Тетяна Пархоменко. - Загалом, до цього пункту в нас є чимало зауважень, зокрема щодо формування складу конкурсної комісії.

За новою редакцією, серед суб'єктів, які делегуватимуть своїх представників до конкурсної комісії, немає жодного ВНЗ. Тобто жоден університет України не буде представлений у конкурсній комісії. Хіба це правильно? Адже йдеться про агентство із забезпечення якості саме вищої освіти.

Поряд із тим, окремим рядком прописано, що до конкурсної комісії, яка буде проводити відбір членів НАЗЯВО, входитиме представник Національної академії педагогічних наук України. Решта галузевих академій таким правом не наділена.

У п.7 ст.19 розділу ХІІ зазначено, в яких випадках припиняються повноваження члена НАЗЯВО. Наводиться низка позицій (8), але серед них немає тієї, яку наполегливо вносила робоча група з розробки законопроекту 6393, а саме: у разі виявлення в особи академічного плагіату або викритті її в академічній недоброчесності. Не знаходимо цієї надважливої позиції і в п. 3 ст.19, де зазначено, хто не може бути членом нацагентства.

У тому проекті Закону "Про освіту", який розміщений на сайті ВР, у розділі ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" у п.4 підпункті 9 внесено зміни до Закону "Про вищу освіту" (до розділу ХV "Прикінцеві та перехідні положення" п. 2 підпункту 7) такого змісту:

"За результатами захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата наук та наукового ступеня доктора наук у спеціалізованих вчених радах, утворених центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки, здобувачам наукових ступенів присуджується науковий ступінь кандидата або доктора наук відповідно до чинного законодавства до набрання чинності цим законом, та видається диплом кандидата або доктора наук центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки до 31 грудня 2020 року. Цей строк може бути продовжено на час академічної або соціальної відпустки, військової служби або тривалої хвороби".

Крім того, що граничний термін збільшено на рік - з 31 грудня 2019 р. до 31 грудня 2020 р., з'явилася новація про утворення спеціалізованих вчених рад центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки, тобто МОН.

Виділені жирним шрифтом новації не містяться в поки що чинному тексті розділу ХV Закону "Про вищу освіту". До того ж вони суперечать чинним нормам ч.3 і ч.4 статті 6 "Атестація здобувачів вищої освіти" Закону "Про вищу освіту", в яких ідеться про те, що "спецради акредитуються Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти".

На думку старшого наукового співробітника Інституту математики НАН України, кандидата фізико-математичних наук Ірини Єгорченко, запровадження положень, що містяться в Законі "Про освіту", перетворить систему з конкуруючої на монопольну. "Є сили, зацікавлені в цьому, щоб, по-перше, не відповідати за минулі зловживання та крадені дисертації, по-друге, покарати тих, хто намагатиметься відкрито виступати проти всіх проявів недоброчесності в науці й освіті, зокрема плагіаторів. Це буде сприйматися як наклеп. Ми бачимо, як згуртувалися плагіатори і їхні покровителі, щоб очорнити тих чесних науковців, які борються з цією пошестю. У хід ідуть різні засоби - звільнення з роботи, шельмування, поширення пасквілів у соцмережах. І, нарешті, наскільки нам відомо, готуються правила захисту дисертацій, у яких буде норма, що людина, котра заявляє про плагіат, бере на себе зобов'язання оплатити експертизу. А це може виявитися такою сумою, що люди боятимуться навіть заявляти. Знаю випадок, коли за експертизу дисертації запросили 360 тис. грн."

"Ми розробили альтернативну концепцію функціонування НАЗЯВО, яка передбачає, зокрема, унеможливлення монополізму у сфері акредитації. Вважаємо, це має бути дворівнева система. За аналогією до банківської, де є регулятор - НБУ і є банки, які безпосередньо надають фінансові послуги. НАЗЯВО має бути органом самоврядування науково-освітянської спільноти. Не чиновники, часом далекі від розуміння глибинних проблем галузі, мають визначати долю освіти, а професійне науково-освітянське середовище. Ми запропонували проводити перевірку на плагіат кандидатів у члени НАЗЯВО і таким чином унеможливити плагіатні скандали, схожі на ті, які спалахували раз у раз упродовж останніх років. Найважливіше - це прямий вплив науково-освітньої спільноти на будь-яку подію чи факт плагіату і задіяння механізму притягнення до відповідальності осіб, викритих у плагіаті й академічній недоброчесності. Але нам відомий патерн поведінки нинішнього керівництва Міносвіти - не допускати альтернативних підходів у вирішенні складних питань", -зазначила С. Благодєтєлєва-Вовк.

Чи можливе "перезавантаження" НАЗЯВО на засадах, закладених у новому Законі "Про освіту"? Які при цьому існують ризики, та як наблизити систему оцінювання якості вищої освіти до європейської?

"Однією з головних функцій НАЗЯВО має бути акредитація навчальних програм, - переконана експерт робочої групи, яка працює над внесенням змін у Закон "Про вищу освіту" при профільному комітеті ВР, заступник директора з наукової роботи Інституту математики НАН України, доктор фізико-математичних наук Олександра Антонюк. - Для визнання наших дипломів на європейському просторі, потрібно, щоб наші університетські навчальні програми проходили ту саму процедуру акредитації, яка є в Європейському союзі, тобто відповідали чітко виписаним принципам, вимогам та процедурам, прийнятим на рівні законодавства у Європейському освітньому просторі. Я не тільки розбиралася з цим питанням, але і бачила, як працюють агенції з акредитації університетських навчальних програм у Німеччині, і сама брала участь у роботі однієї з таких комісій. Вся система оцінювання якості вищої освіти сформована з дотриманням балансу стримувань і противаг

На мій погляд, принципове питання, яке потрібно вирішити Україні - це обгрунтовано та вмотивовано визначити функції, які має виконувати НАЗЯВО, та відмежувати ті, які є для НАЗЯВО невластивими, згідно самої суті завдань, які покладаються на цей орган. Ці функції мають бути чітко виписані та відмежовані від тих, що не стосуються саме питань оцінки якості вищої освіти. На мій погляд, ст. 18 Закону "Про вищу освіту" є переобтяженою. В агенції зосереджено одночасно багато різних функцій, поєднання яких створює високі корупційні ризики. Адже якщо в одній точці сконцентрувати всі владні функції, приміром, законодавчу, виконавчу і судову, то працюючої системи не буде, а буде узурпація влади. На рівні формування держави це було зрозуміло ще з часів Кромвеля. Так само, в демократичному суспільстві, на рівні будь-якої підсистеми має бути баланс стримувань і противаг. Чому таке болюче питання з НАЗЯВО? Тому що всі ці функції сконцентровані в одній точці.

Не менш болючим є і питання про процедуру обрання складу НАЗЯВО. Спосіб обрання її членів має бути таким, щоб цим людям довіряли. Тут можу навести приклад з обранням членів Наукового комітету Національної ради з науки і технологій. Мені не доводилося чути, щоб хтось висловлював сумнів щодо упередженості при відборі кандидатур, усі визнають, що в Науковому комітеті достойні люди. При обранні членів Наукового комітету був закладений принцип, за яким обираються члени Європейської наукової ради (European Research Council, ERC) - за допомогою незалежного Ідентифікаційного комітету, більшість із членів якого була представлена іноземними вченими. При цьому в європейських нормативних документах підкреслюється, що при обранні жоден із членів не має відчувати себе представником окремої галузі або сектора, а представляти всю спільному в цілому, і при цьому мають бути представлені всі напрямки, галузі, різний вік та гендер.

Натомість, квотний принцип, який закладений у чинній редакції Закону "Про вищу освіту" в статті щодо обрання НАЗЯВО, дає кланову структуру і лобіювання інтересів. І в цьому я бачу надзвичайно велику небезпеку.

Насамперед виникає питання з приводу утворення самої конкурсної комісії. Тут таїться істотна небезпека. Хто утворює конкурсну комісію, хто експерти? У випадку з обранням Наукового комітету це була об'єктивна і незалежна процедура, хоча, можливо, дещо й складна. Обрання Наукового комітету проводилося за допомогою Ідентифікаційного комітету, який у свою чергу обирався Спеціальною конкурсною комісією, яка складалася з 25 українських вчених з найвищим індексом Гірша. Тобто в якості критеріїв для початкової точки в процедурі обрання Наукового комітету були обрані об'єктивні параметри - індекс Гірша.

Яким чином обрати Конкурсну комісію в сенсі нової редакції ст. 19 Закону "Про вищу освіту" - це питання ще треба добре продумати. На мій погляд, варіант, коли роль конкурсної комісії може виконувати Науковий комітет, є цілком адекватним для наших умов. Оскільки він не вимагає багато часу (Науковий комітет вже створений), а з іншого боку - до Наукового комітету є довіра в освітньо-науковому середовищі".

***

Під час обговорення законопроекту 6393 у профільному комітеті висловлювалися побоювання, що фракція НФ його не підтримає через конфлікт інтересів між МОН і НАЗЯВО, оскільки останнє наділене досить широкими повноваженнями. І пропонувалося шукати компромісний варіант. "Головне - не створити монстра, структури над міністерством", - прозвучало в залі засідань.

Якою буде ціна компромісу?