Україні потрібна нова промислова політика, яка відповідала б національним інтересам

Важкий стан економіки України потребує невідкладного та відвертого обговорення проблем у сфері формування та реалізації національної промислової політики. За останні роки вони не тільки набули системного характеру, а й зумовлюють виникнення реальних загроз національній безпеці та обороні.

Цілком закономірне запитання — чи ефективна діяльність уряду з планування та реалізації промислової політики? Суспільство має знати, чи активізувалися за ці роки інноваційні процеси в науково-технологічній галузі, чи здійснюється модернізація виробничого і науково-технологічного потенціалу у стратегічних галузях економіки, чи дієвою є державна підтримка інвестиційних та інноваційних проектів? Саме ці напрямки визначені пріоритетними Стратегією національної безпеки і віднесені до пріоритетів національних інтересів.

Основні проблеми розвитку вітчизняної промисловості

У концентрованому вигляді основні напрямки та завдання державної промислової політики викладені у Державній програмі розвитку промисловості на 2003—2011 роки (далі — Програма), яка була прийнята постановою Кабінету міністрів від 28 липня 2003 року №1174.

Аналіз основних показників діяльності промисловості за час, що минув, свідчить, що мети цієї Програми не досягнуто, а основних її завдань не виконано. Перш за все реальні темпи зростання обсягів промислового виробництва менші у чотири рази, а в машинобудуванні — у 2—2,5 разу, ніж заплановано.

Починаючи з 2006 року, Україна має від’ємне сальдо зовнішньої торгівлі товарами. Обсяги експорту та імпорту товарів за січень—серпень 2009 року впали, відповідно, до 50,6 та 46,2% від обсягів аналогічного періоду попереднього року. Низькою є частка продукції машинобудування у структурі експорту продукції (на рівні 10%). Уперше за останні 15 років зменшився на 28% обсяг експорту продукції військового призначення підприємствами Міністерства промислової політики України.

Не відбулося кардинальних змін у динаміці зростання продуктивності праці, які забезпечили б основний приріст промислового виробництва (майже 80%), як це було передбачено Програмою. Сьогодні на один долар заробітної плати середньостатистичний український робітник виробляє втричі менше кінцевої продукції, аніж робітник у США.

Україна не наблизилася за ефективністю праці до провідних країн світу. Погодинна оплата праці в Україні менша у 1,75 разу, ніж у Болгарії, уп’ятеро — ніж у словаків, у 6,25 разу — ніж у Польщі та у 37,5 разу — ніж у Німеччині та Франції. Та чи можна змінити цю ситуацію, коли частка витрат на оплату праці у структурі витрат на виробництво промислової продукції залишається на рівні 10%?

За останні роки лише 4,5% загальної кількості підприємств випускали високотехнологічну продукцію. Майже 45% підприємств переробної промисловості застосовують технології, вік яких становить до десяти років, а 37% — від 11 до 30 років. Більшість підприємств, що застосовують технологічні процеси, середній вік яких не перевищує п’яти років (23,9% загальної кількості таких підприємств), працюють у сфері виробництва харчових продуктів і напоїв. У результаті в рейтингу використання технологій та інновацій серед країн світу Україна посіла 83-тє місце, а за здатністю адаптувати нові технології через залучення прямих іноземних інвестицій — лише 97-ме.

Слабкою залишається інвестиційна підтримка промисловості. Частка інвестицій в основний капітал за рахунок коштів державного бюджету та коштів іноземних інвесторів у середньому становить 4—6%. Реально більше половини загального обсягу інвестицій здійснюються підприємствами з власних коштів.

З початку реалізації Програми не відбулися й позитивні інституційні зміни. Практично застигли процеси консолідації підприємств, зокрема призупинені процеси корпоратизації та консолідації підприємств основних галузей машинобудування, які мають важливе значення для забезпечення обороноздатності держави.

Проблеми вітчизняного оборонно-промислового комплексу

Окремо слід зупинитися на діяльності вітчизняного оборонно-промислового комплексу (ОПК), який у різних країнах світу виступав та виступає рушійною силою науково-технічного розвитку промисловості. На жаль, і тут ситуація не краща. У 2008 році збитки його підприємств майже вдвічі перевищили їх прибутки.

Більшість оборонних підприємств використовують застаріле обладнання, а зношеність їх основних фондів у середньому вже досягла 60%. Зменшується частка інноваційної продукції в загальних обсягах реалізованої продукції (до 2,3% у 2008 році). Незначною залишається частка впроваджених нових технологічних процесів у сфері виробництва озброєння та військової техніки (ОВТ) у загальних обсягах освоєних нових технологій (3%) і частка впроваджених інноваційних видів продукції військового призначення у загальних обсягах виробництва (9%). Внаслідок цього підприємства ОПК залишаються непривабливими для іноземних та вітчизняних інвесторів.

Держава практично усунулася від підтримки технологічної модернізації підприємств ОПК. Частка коштів державного бюджету на ці цілі у загальних обсягах капітальних інвестицій становить лише 7—8%, а на впровадження інновацій ще менше — 5%.

Ледь жевріє діяльність з патентування вітчизняних винаходів в країнах світу. У 2008 році, наприклад, отримано лише чотири такі охоронні документи.

На найнижчому рівні перебуває й діяльність із впровадження винаходів, нових технологій та матеріалів. Як наслідок, питома вага високих технологій у експорті промислової продукції удвічі-утричі менша, ніж у країнах навіть із середнім рівнем розвитку. Україна сьогодні значно відстає у розвитку елементної бази мікроелектроніки, мікропроцесорної техніки, нанотехнологій, без чого неможливе створення сучасних зразків ОВТ.

Незбалансованість бюджетної політики щодо підтримки розвитку промисловості

Не вирішеною залишається проблема підвищення ефективності бюджетної політики з підтримки розвитку промисловості. От характерний приклад. Із загального фонду Державного бюджету України у 2008 році реально профінансовано трохи більше 40% від загальних обсягів коштів, передбачених кошторисом Міністерства промислової політики на виконання державних програм. Із них частка фінансування заходів Державної програми розвитку промисловості на 2003—2011 роки становила 1,9%, Загальнодержавної комплексної програми розвитку високих наукоємних технологій — 1%, а Державної програми розвитку техніки та технологій надвисоких частот на 2005—2009 роки — 0,7%.

Фактично не здійснювалася фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури у сфері промисловості, що передбачено бюджетною програмою за КПКВ 2601040 та постановою Кабінету міністрів від 19 грудня 2001 №1709. Натомість здійснювалося фінансування наукових конференцій, семінарів і виставок.

Про розбалансованість державної промислової політики свідчить і той факт, що обсяги фінансування у 2008 році діяльності підприємств у сфері стандартизації, сертифікації та метрології удвічі перевищують обсяги фінансування заходів Загальнодержавної комплексної програми розвитку високих наукоємних технологій. Вони були навіть порівнянні з обсягами фінансування Державної програми розвитку промисловості на 2003—2011 роки й сягали понад 60% обсягів фінансування Державної програми розвитку машинобудування на 2006—2011 роки.

Все це є свідченням відсутності в державі системи обгрунтованих пріоритетів промислової політики. До них не належать заходи державних цільових науково-технічних програм у сфері промисловості.

Серйозним прорахунком у реалізації державної промислової політики є обмаль великих і важливих для розвитку економіки держави пріоритетних проектів. Не запроваджені й ефективні механізми їх реалізації, які дозволяли б концентрувати на їх виконання фінансові, матеріальні та людські ресурси держави. Відтак, обсяги фінансування державних програм, як правило, розпорошені за безліччю заходів. А самі програми охоплюють незначну кількість підприємств промисловості (як правило кілька десятків) й істотно не впливають на поліпшення її економічного стану.

Зарубіжний досвід реалізації промислової політики

У країнах ринкової економіки головною метою промислової політики стала великомасштабна консолідація підприємств. Вона завершилася створенням потужних метаструктур — фінансово-промислових груп (ФПГ), які сьогодні становлять кістяк промисловості.

Сучасні ФПГ — універсальні за характером діяльності та транснаціональні за їх масштабами об’єднання. Створені на основі акціонування, поєднання фінансових і ділових зв’язків, вони об’єднали промислові фірми, банки та інші фінансові інститути, торговельні і будівельні компанії, а також компанії інших галузей господарства.

Досить поширеним у країнах Західної Європи стало створення державних концернів шляхом об’єднання різних націоналізованих компаній однієї галузі або ряду галузей, що давало можливість забезпечити державний контроль у промисловому секторі економіки. Організаційною структурою управління державним майном акціонерних компаній, контрольні пакети акцій яких належать державі, стали державні холдингові компанії. Саме вони дали змогу урядам послідовно реалізовувати свою економічну та промислову політику.

Характерною рисою державної промислової політики є здійснення комплексних заходів із підтримки таких об’єднань. На це спрямовуються значні бюджетні інвестиції, запроваджується сприятлива податкова політика (наприклад, шляхом звільнення їх від податку на прибуток).

Державні холдингові компанії отримали також більшу самостійність у здійсненні власної ринкової стратегії, а їх менеджерам надано можливість проводити незалежну політику. Державне втручання в господарську діяльність таких компаній обмежувалося призначенням менеджерів вищого рівня та здійсненням державної інвестиційної політики. Іншою формою державного контролю діяльності промисловості став механізм управління підприємствами через державні банки, який уперше був реалізований на практиці в Італії.

У Російській Федерації державна інноваційна та промислова політика здійснюється системно за низкою пріоритетних напрямів. Серед них — розвиток науки, технологій, освіти, вдосконалення національних інвестиційних та фінансових інститутів. Та головною метою є забезпечення технологічної безпеки держави як важливої складової національної безпеки, а також досягнення необхідного рівня безпеки в військово-економічній сфері.

Структура управління промисловістю в Росії характеризується чітким розподілом функцій федеральних органів виконавчої влади за трьома напрямками державного регулювання у сфері економіки. Прийняття нормативно-правових актів та участь у розробці актів законодавства покладено на федеральні міністерства. Державний контроль і нагляд за виконанням загальнодержавних правил поведінки державними органами влади, їх посадовими особами та громадянами — на федеральні служби. Функції з управління державним майном та надання державних послуг, а також функції з правонаступництва здійснюються федеральними агентствами.

Слід зазначити, що усталеною практикою з реалізації державної промислової політики в країнах світу є відсутність спеціалізованих міністерств з «промислової політики». Системна реалізація державної промислової політики здійснюється або «чистими» міністерствами промисловості, або найчастіше міністерствами, які поєднують такі сфери державного регулювання, як економіка, фінанси, промисловість та торгівля (приклад — Міністерство економіки, фінансів та промисловості Франції).

Хотілося б звернути увагу на ще одну особливість формування та реалізації промислової політики в країнах світу. Умовно її поділяють на «державно орієнтовану» або «ринково орієнтовану» промислову політику. Перша має вертикальний характер і спрямована на зміну промислової структури економіки. Вона характеризується безпосереднім та активним втручанням держави в сферу виробництва, регулюванням діяльності природних монополій (наприклад, у галузях транспорту, електроенергетики, телекомунікацій, ОПК) та активним фінансуванням промисловості.

Ринково орієнтована промислова політика має горизонтальний характер і спрямовується на створення сприятливого ринкового середовища у галузях виробництва. Вона запроваджується після необхідних для економіки змін у промисловій структурі. Суть такої політики — в запровадженні ефективної системи мотивації підприємств шляхом здійснення стимулюючої фінансової та податкової політики, реалізації державних програм (з досліджень і розробок, підготовки кадрів), встановлення пріоритетів розвитку промисловості та підтримки просування її продукції на світові ринки. Але в обох випадках, аби забезпечити керованість процесів у промисловості, обов’язково запроваджується замкнений цикл «планування — виконання — перевірка — коригування планів».

Основні підходи до формування нової промислової політики в Україні

Які ж висновки можна зробити з викладеного? По-перше, державна промислова політика, яку проводить уряд, є малоефективною, що не дає надій на позитивні зрушення в промисловості та усунення загроз національним інтересам і національній безпеці. По-друге, існуюча структура державного управління промисловістю залишається не адаптованою до нових викликів в економічній, науково-технічній сферах, а також до змін у геополітиці.

Що ж потрібно зробити для виправлення стану справ? Необхідно запровадити нову державну промислову політику. В її основу має бути покладена стратегія відходу від існуючої неконкурентної на світових ринках сировинної структури вітчизняної промисловості та побудови сучасної моделі, наближеної до структури промисловості технологічно розвинених країн світу.

Основними передумовами цього є активна регулююча роль держави, створення умов для розвитку внутрішнього ринку та вдосконалення механізмів державно-приватного партнерства. Поширеними формами взаємодії держави та бізнесу мають стати передача приватному бізнесу окремих функцій управління державною власністю; при цьому за державою залишаться функції планування та контролю, залучення приватного капіталу на конкурсній основі до виконання державних замовлень.

Основні напрямки державної промислової політики на довгострокову перспективу повинні бути викладені в новому стратегічному довгостроковому документі — Стратегії розвитку промисловості України. Нова промислова політика має націлювати галузь на широкомасштабне інтегрування промислового виробництва з метою реалізації великих інноваційних проектів. Це — один із найефективніших механізмів побудови нової моделі вітчизняної промисловості.

Водночас модернізація застарілих основних фондів, створення нових виробничих потужностей потребують активної державної інвестиційної політики, створення умов для збільшення кредитування підприємств, що повинно стати пріоритетом державної промислової політики.

Важливим механізмом залишається підвищення ефективності програмування та планування заходів нової промислової політики, що потребує системного підходу, а також визначення оптимального складу середньострокових державних цільових програм (економічних і науково-технічних). Ці програми повинні бути комплексними і спрямовуватися на розв’язання як загальних проблем розвитку промисловості, так і проблем її окремих галузей, або на реалізацію великих і важливих для розвитку економіки країни проектів.

Головна мета економічних програм — забезпечення державної підтримки структурно-перспективних галузей промисловості для збільшення їх прибутковості та досягнення мультиплікаційного інвестиційного ефекту. Йдеться про запровадження сприятливої податкової, амортизаційної, цінової політики та стимулювання розвитку стратегічних галузей промисловості.

Водночас такі програми повинні включати завдання з вирішення комплексу проблем кадрового забезпечення галузей промисловості, зокрема проблем залучення та закріплення на підприємствах молоді, забезпечення підготовки інженерних кадрів і робітників за основними видами професій.

Важливу роль для інноваційного та технологічного розвитку повинні відігравати науково-технічні державні цільові програми, насамперед спрямовані на забезпечення розвитку високих наукоємних промислових технологій. Найвищим їх пріоритетом має стати розвиток нанотехнологій та впровадження на їх основі великих інноваційних проектів.

З цією метою, наприклад, доцільно розробити середньострокову державну цільову програму розвитку наукоємних технологій, якої сьогодні немає і яка стала б реальним механізмом реалізації Закону України «Про Загальнодержавну програму високих наукоємних технологій». А включення до неї такого пріоритетного напрямку, як розвиток критичних технологій, повністю відповідало б інтересам національної безпеки та оборони.

Ліквідація структурної незбалансованості промисловості та усунення загроз національним інтересам і безпеці потребує запровадження й нової структури державного управління. Йдеться, по-перше, про поєднання функцій державного управління у сфері промисловості та торгівлі, по-друге, про створення такої системи державного управління, яка забезпечила б системний підхід до реалізації заходів і завдань промислової, військово-технічної та військово-промислової політики держави. З цією метою необхідно розширити повноваження існуючого Міністерства промислової політики України шляхом передачі йому частини функцій державного управління у сфері торгівлі від Міністерства економіки України та перетворення його на Міністерство промисловості та торгівлі України.

Головним його завданням повинна стати розробка документів стратегічного прогнозування, планування та програмування розвитку промисловості, актів з інституційних перетворень у галузях промисловості, а також підготовка пропозицій до проекту державного бюджету. Міністерство повинно також виступати державним замовником державних цільових програм.

Функції з правонаступництва та управління державним майном, надання державних послуг слід покласти на інші центральні органи виконавчої влади, причому найбільш прийнятна тут організаційна форма — державне агентство.

У тих галузях промисловості, які мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, агентствам може бути наданий статус національних. Саме такі державні органи повинні здійснювати повноваження власника щодо державного майна промислових підприємств, а також ефективне управління акціями відкритих акціонерних товариств, що перебувають у державній власності. Вони мають також отримати повноваження виконавців державних цільових програм і замовників державного замовлення, видання власних нормативно-правових актів та ведення реєстрів.

Практикою підтверджено доцільність створення Національного космічного агентства України. Назріла також потреба у створенні Національного агентства оборонної промисловості — важливої складової військово-економічного потенціалу держави. Проте в тих галузях промисловості, в яких досягнуто значного рівня корпоратизації та акціонування підприємств, окремі функції державного управління мають бути передані новоствореним великим об’єднанням, основною організаційною структурою управління яких мають стати холдингові компанії.

Крім того, в інтересах забезпечення національної безпеки та оборони система державного управління промисловістю повинна поширюватися й на сферу діяльності ОПК. Задля цього вертикаль такої системи управління повинен очолювати один із віце-прем’єр-міністрів.

Запропоновані підходи до формування нової промислової політики дозволять реально прискорити створення в Україні конкурентної структури промисловості та врахувати потреби у забезпеченні національної безпеки і оборони.