Продовольче безправ’я

У нас усе не так. То молоко не відповідає елементарним якісним характеристикам, а отже, й виробляти продукти екстра-класу з нього неможливо. Слава Богу, хоч без убивчого меламіну… Нарікаємо на м’ясо, а точніше, на його брак, і вимагаємо, аби сирокопчена «Московська» була такою, як за радянських часів. Якщо не за ціною, то бодай за якістю. То чергова перевірка майже 160 вітчизняних підприємств з переробки рибопродуктів на половині з них виявила такі порушення, після яких консерви треба списувати в непотріб.

А тепер до нашої «якості» долучиться ще й зарубіжна, оскільки після вступу до Світової організації торгівлі (СОТ) ми легковажно розчахнули браму перед продовольчим імпортом. Тим більше, існуюча вітчизняна система регулювання якості та безпеки продовольства, а радше — її відсутність, дозволяє ввозити на наші терени харчі низького ґатунку.

Протягом тривалого переговірного процесу щодо набуття Україною членства у Світовій організації торгівлі основну увагу зосереджували на приведенні у відповідність українського законодавства із правилами світової торгівлі, викладеними в угодах СОТ. Що ж до агропродовольчого ринку, то дискутували довкола питань прямого регулювання ринку: лібералізація системи митних тарифів на аграрну продукцію, обсяги і системи дотування сільгоспвиробництва, приватизація, експортні субсидії тощо.

Водночас, починаючи з першого засідання Робочої групи з розгляду заяв­ки України щодо приєднання до СОТ, яке відбулося наприкінці лютого 1995 року, питання нетарифного регулювання аграрного виробництва залишали, як мовиться, на десерт. Угоди СОТ «Про технічні бар’єри в торгівлі», «Про застосування санітарних та фітосанітарних заходів», досвід Європейського співтовариства, США та інших економічно розвинених країн із формування системи державного технічного регулювання продовольчих ринків не стали основою для створення відповідної ефективно діючої системи реалізації продовольчого права в Україні.

Існуючі у світі системи реалізації продовольчого права є цілісними і максимально захищають здоров’я та життя людей від небезпечних чинників. У країнах ЄС система державного регулювання якості харчових продуктів та їх безпечності для здоров’я людей побудована на жорсткій регламентації вимог до показників безпеки. Ці вимоги містяться в численних директивах і регла­ментах зі статусом нормативно-правових документів, обов’язкових для виконання всіма країнами співтовариства.

Різниця між регламентами і директивами ЄС у тому, що останні мають статус нормативно-правових актів прямої дії, обов’язкових для негайного виконання, а регламенти передбачають чітко визначений перехідний період для імплементації в національне законодавство країн співтовариства, після закінчення якого вони набувають статусу обов’язковості.

Регламенти і директиви поділяють на горизонтальні і вертикальні. Перші охоплюють перелік спільних проблемних питань, які впливають на безпеку харчових продуктів. Найхарактерніші з них стосуються харчових добавок, предметів і матеріалів, метрології і пакування, маркування і реклами, генної інженерії та нових продуктів. Загальна кількість горизонтальних регламентів і директив ЄС — понад 100.

Вертикальні регламенти і директиви ЄС стосуються більшості товарних груп харчових продуктів натурального походження з обмеженим терміном придатності для споживання, які, у разі порушення регламентованих вимог під час виробництва, транспортування, зберігання та продажу, можуть створити загрозу для здоров’я і життя людей. Це стосується таких продуктів, як молоко і молочні продукти, м’ясо і м’ясопродукти, плодоовочеві соки, групи кондитерських виробів, морепродукти, алкогольні і безалкогольні напої, та деяких інших.

Починаючи з 2000 року, реформування системи державного регулювання якості та безпеки продовольства в ЄС спрямоване на посилення захисту здоров’я людей з урахуванням ширшого кола аспектів, що мають прямий чи опосередкований вплив на показники безпеки. Система повністю охоплює всі елементи виробництва, просування продукції до споживача і включає процеси первинного виробництва сільськогосподарської продукції та фуражу, зберігання, транспортування, виробництво харчових продуктів, оптову і роздрібну торгівлю, допоміжні матеріали та обладнання, які використовуються на всіх етапах такого ланцюга.

Характерною особливістю зазначеної системи в ЄС є те, що вона ґрунтується на директивах «старого» підходу. Тобто максимально враховує вимоги міжнародного продовольчого права ФАО/ВООЗ, викладені у стандартах Codex Alimentarius, яким притаманний переважно вертикальний характер вимог. Кодекс складається з кількох тисяч стандартів на окремі види харчових продуктів, що продаються на світовому ринку.

Стандартами Codex Alimentarius визначено не лише вимоги до показників безпеки харчових продуктів, а й додаткові показники якості, що зумовлюють біологічну цінність продукту, вимоги до методів відбору проб та виконання аналізів і маркування.

Стандарти Codex Alimentarius у директивах ЄС використовуються не повною мірою. Здебільшого ними послуговуються в частині вимог до якісних показників харчових продуктів і контролю за ними. Вимоги до показни­ків безпеки у стандартах Codex Alimentarius ліберальніші й зорієнтовані на можливість їх дотримання найбіднішими країнами світу — членами СОТ.

В ЄС вимоги до показників безпеки набагато жорсткіші і перелік шкідливих речовин, уміст яких у харчових продуктах регламентується, значно ширший. Крім зазначеного, система охоплює вимоги щодо захисту навколишнього середовища в частині використання хімічних препаратів у сільськогосподарському виробництві, поводження з відходами, порушення яких може негативно вплинути на показники безпеки харчових продуктів.

Чинна в ЄС система забезпечує високі гарантії для споживачів щодо виконання встановлених вимог до продовольства, які ґрунтуються не лише на основі здійснення ефективного контролю, а й на залученні всіх зацікавлених сторін, що працюють у сфері виробництва харчових продуктів та надання послуг на шляху їх просування до споживачів, до процесів ухвалення законодавчих рішень.

Саме тому система реалізації продовольчого права, захисту здоров’я людей, що існує в ЄС, практично виключає можливість придбання населенням неякісного продукту і будується на довірі споживачів до дій влади у даному сегменті. За останні п’ять років у ЄС ухвалили додатково кілька сотень законодавчих актів стосовно якості та безпеки продовольства.

Регламент Європейського парламенту і Ради ЄС від 28 січня 2002 року №178/2002/ЄС встановив загальні принципи та вимоги законодавства щодо харчових продуктів. Задля цього створили європейський орган із безпеки харчових продуктів і встановили відповідні процедури у сфері безпеки харчових продуктів.

Подальше вдосконалення продовольчого законодавства в ЄС передбачено Регламентом Європарламенту і Ради ЄС від 29 квітня 2004 року №852/2004 «Про гігієну харчових продуктів», в якому деталізували низку загальних положень Регламенту ЄС №178/2002/ЄС.

Експорт харчових продуктів з України до країн ЄС можливий за умови дотримання потенційними експортерами всіх норм продовольчого законодавства Європейського співтовариства, підтверджених належною експертизою.

У США структура продовольчого права також побудована на основі вертикальних і горизонтальних нормативно-правових та нормативних документів. До горизонтальних належать два основні федеральні закони: «Про харчові продукти, ліки і косметичні засоби» (1938 року) (в якому містяться вимоги щодо харчових продуктів, виробництва харчових продуктів, санітарні вимоги тощо, загальні для харчової промисловості, а також визначено покарання за їх порушення) та «Про добросовісну упаковку і правильне найменування» (який визначає основні вимоги до якості пакувальних матеріалів та інформації для споживачів щодо правил використання упакованого харчового продукту).

Як і в ЄС, для окремих груп харчових продуктів, що становлять підвищені ризики і небезпеку для здоров’я людей (в основному — це продукти натуральною походження), діють нормативні акти вертикального характеру.

Система реалізації продовольчого права у США відрізняється від європейської тим, що нормативні вимоги стосовно виробництва, транспортування, зберігання сільськогосподарської продукції первинного виробництва і харчових продуктів не мають жорсткої регламентації. Однак максимальне економічне, фінансове і правове покарання, яке очікує порушника в разі виявлення загрози для здоров’я людей через наднормативний вміст шкідливих речовин, недостатню чи неправдиву інформацію для споживачів, нанесену на упаковці, зумовлює необхідність дотримуватися встановлених правил на всіх етапах виробництва і просування продукції до споживача за принципом взаємоконтролю учасників цього процесу.

Американська система продовольчого права формувалася в інших історичних та економічних умовах, є достатньо ефективною, однак її пряме перенесення в умови України не дасть бажаного ефекту.

Організаційна і законодавча структура державного регулювання якості та безпеки харчових продуктів в Україні фактично не зазнала істотних змін. Незважаючи на ухвалення кількох законів і підзаконних актів з питань технічного регулювання, якості та безпеки харчових продуктів, системи продовольчого права, захисту прав споживачів, збереження їх здоров’я не сформовано.

На 1 вересня 2008 року є чинними тринадцять законів, які стосуються продовольчого права. Половина з них належить до загально-технічних і має опосередкований стосунок до продовольчого права. Навіть побіжне ознайомлення із назвами перелічених законів та датами їх ухвалення свідчить про те, що про якусь систему у формуванні державної політики продовольчого права годі й говорити.

«Надмірна» активізація законотворчої діяльності на завершальному етапі переговірного процесу щодо вступу України до СОТ призвела до появи значної кількості недостатньо опрацьованих законопроектів із питань технічного та санітарного регулювання (окремі з них ухвалено як закони), спричинила істотні розбіжності у їхньому змісті, починаючи з термінології.

Якщо орієнтуватися на те, що за основу державної політики технічного регулювання в Україні взяли технічні регламенти і стандарти, то в різних законах термін «технічний регламент», який по своїй суті тотожний терміну «Європейська директива», визначено в одному законі як нормативно-правовий акт, що його затверджує Кабінет міністрів України, у другому — як нормативно-правовий акт, затверджуваний Держспожив­стандар­том, а в третьому — як нормативний акт, затверджуваний державним органом виконавчої влади.

При визначенні терміна «стандарт» як нормативного акта поняття добро­вільності вибору для застосування тих чи тих стандартів підмінено терміном «необов’язковості» їх застосування.

З огляду на те, що технічні регламенти на харчову продукцію вже почали роз­робляти, в законах України «Про без­печність і якість харчових продуктів» та «Про стандарти, технічні регла­менти та процедури оцінки відповідності», ухвалених останнім часом, зазначено, що дія цих законів не поширюється на показники безпеки продовольст­ва. Тобто в Україні не розроблятимуть горизонтальних технічних регламентів. Це означає, що результати контролю показників безпеки, граничний вміст шкідливих для здоров’я людей речовин внутрішніми нестандартизова­ними методиками відбору проб і виконання аналізів не визнаватимуться як достовірні.

В ухвалених законодавчих актах узагалі не згадують про типи технічних регламентів: горизонтальні чи вертикальні. За таких умов, згідно із чинним законодавством, технічні регламенти набувають формальних ознак норма­тивно-правових (нормативних) актів, зміст яких зводиться лише до порядку маркування продукції. А це є анахроніз­мом: у нас і зараз діють «Санітарні норми і правила», затверджені 1989 року Міністерством охорони здоров’я СРСР, що регламентують гранично допус­тимий вміст у харчових продуктах речовин, шкідливих для здоров’я людей.

Велика кількість показників безпеки харчових продуктів в Україні взагалі не нормується і не контролюється. А це означає, що до експортованих з України харчових продуктів застосовують жорсткіші вимоги стосовно показників безпеки, а до нас можуть ввозити продовольчі товари нижчого ґатунку. І це дозволяє чинна система.

Розгалужена і громіздка система державного контролю якості й безпеки харчових продуктів в Україні є неефективною і не сприяє підвищенню якості харчових продуктів. Кожна служба функціонує автономно за рахунок надання платних послуг виробникам продукції, визначаючи окремі показники безпеки в харчових продуктах і поєднуючи в собі функції державного нагляду за дотриманням цих показників.

Методики виконання більшості аналізів є закритими для виробників продукції, які є відповідальними за якість виробленої продукції і не мають вибору для підтвердження достовірності виконаних аналізів. Це повною мірою стосується імпортованих харчових добавок.

Ситуація, що склалася на продовольчому ринку України, зумовлена, по-перше, ігноруванням органами законодавчої і виконавчої влади необхідності проведення послідовних реформ у продовольчій сфері. По-друге, відповідні органи виконавчої влади (міністерства і відомства), відповідальні за якість і безпеку харчових продуктів, не бажають проводити реформи, оскільки бояться втратити додаткові джерела фінансування. Як наслідок — діє цілеспрямована політика відлучення від участі в підготовці законодавчих і нормативних актів безпосередніх виробників харчової продукції, відповідальних за її якість та безпеку.

Яскравим підтвердженням цієї тези є «кулуарна» розробка та ухвалення Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про якість і безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини», зміст і структура якого буквально «збили з пантелику» всіх причетних до виробництва та реалізації харчових продуктів. Тим часом внести зміни до цього закону пропонували МОЗ, Мінагрополітики, Держспоживстандарт, виробники харчових продуктів, навіть президент.

У рамках проекту «Позика на політику розвитку» (другий етап), який реалізують за сприяння Світового банку, цей закон включено до переліку нормативних актів, які створюють проблеми для ведення бізнесу і залучення іноземних інвестицій в Україну, а отже, потребує докорінних змін (доручення КМУ №36509/21/1-05 від 26 грудня 2005 року).

Пропозиція створити при Кабінеті міністрів України робочу групу з кваліфікованих спеціалістів для аналізу законодавства в цій сфері та розробки нових проектів законів на заміну чинних залишається без реагування.

Україна допоки не вибудувала жодної стратегії щодо системи продовольчого права, а отже, щодо виконання вимог до показників безпеки по всьому ланцюжкові продовольчого забезпечення людей «від поля до столу». У вищих навчальних закладах відсутні дисципліни з продовольчого права.

Курс реформ у цьому секторі мав би розпочатися з визначення головних пріоритетів — забезпечення: а) високого рівня захисту здоров’я і життя споживачів харчових продуктів, тобто всіх жителів України; б) збалансованості харчування різних вікових і професійних груп людей; в) високого рівня конкурентоспроможності продовольчих товарів, вироблених в Україні, на внутрішньому і зовнішньому ринках.

До першочергових заходів слід віднести:

— створення спеціальної робочої групи, яка детально проаналізувала б ефективність чинної системи державного контролю з погляду досягнення зазначених вище цілей;

— розробку і ухвалення Закону України «Про загальні принципи, структуру і вимоги продовольчого законодавства», керуючись основними принципами Регламентів ЄС №178/2002 та №852/2004;

— розробку і ухвалення Закону України щодо особливостей системи технічного регулювання у продовольчому секторі;

— створення єдиного державного органу з безпеки і якості харчових продуктів та процедур контролю.

Аналіз європейського законодавст­ва з реалізації продовольчого права, яке може слугувати взірцем для здійснення відповідних реформ у нас, після певної його уніфікації та вилучення низки надто громіздких елементів, характерних для структури ЄС, дасть змо­гу створити аналогічну систему в нашій країні у достатньо стислий період.

З огляду на слабкість українського законодавства з безпеки та якості харчових продуктів, обсяги їх експорту з України обмежуватимуться, натомість імпорт поступово зростатиме. Зайво говорити, що це може призвести до скорочення національного виробництва харчових продуктів, закриття великої кількості підприємств і перепрофілювання аграрного сектору на суто сировинну зону.