Гора мышь родила, или Детский аспект государственной политики

Усталость, разочарование, злое бессилие… Знакомые чувства, не правда ли? Они ощущаются особенно остро, когда, продираясь сквозь дебри ломающих язык бюрократических оборотов речи, пытаешься постичь суть некоторых государственных программ.

Вроде бы они призваны помочь решить жизненно важные проблемы - например, поддержать скитающихся в бездомности по стране без малого 2 млн чел. или же обеспечить защиту прав детей. Но в результате ты понимаешь, что документ - очередная пустышка, с помощью которой бездушные чиновники-непрофессионалы опять пытаются подменить реальные решения набором несогласованных между собой и ничем не обеспеченных мер. Фактически речь идет всего лишь о самозанятости государственных структур.

В конце 2015 г. Кабмин принял два постановления, которые должны были касаться вопросов обеспечения прав ребенка в Украине, но, к сожалению, в очередной раз засвидетельствовали игнорирование проблем детей.

Ожидавшееся еще в начале прошлого года, как это предусмотрено Законом о статусе и гарантиях временно перемещенных лиц (ВПЛ), постановление Кабмина №1094 от 16 декабря 2015 г. утверждает Комплексную госпрограмму по поддержке, социальной адаптации и реинтеграции ВПЛ до 2017 г. Еще одним распоряжением Кабмина №1393-р от 23 ноября 2015 г. был утвержден План действий по реализации Национальной стратегии в сфере прав человека на период до 2020 г. Проанализировать эти два документа в части обеспечения защиты прав детей ZN.UA попросило эксперта, экс-руководителя офиса Уполномоченного по правам ребенка Людмилу Волынец.

- Людмила Семеновна, что вы можете сказать о первом из упомянутых документов - Комплексной госпрограмме по ВПЛ? Что она дает детям-переселенцам?

Единственное, что эту ситуацию хоть как-то исправляет, так это принятие ВР 26 января законопроекта "О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно усиления социальной защиты детей и поддержки семей с детьми", №2254. Данный законопроект вносит много изменений в Закон о ВПЛ. И теперь, надо полагать, Кабмин будет вынужден принять новую программу с их учетом. Тем не менее, я считаю, принципиально неправильно было утверждать 16 декабря программу по поддержке ВПЛ и ни слова не сказать в ней о детях. Хочу напомнить, что Донецкая область в Украине была лидером по количеству интернатных учреждений и детей-сирот.

- Зато в программе есть строка о необходимости восстановления интернатных учреждений.

- Да. При том, что, во-первых, есть указ президента о реформировании системы интернатных учреждений. Во-вторых, у Донецкой области, как бы трагично это ни звучало, сегодня есть уникальная возможность сформулировать новую политику, пересмотрев систему защиты прав ребенка. Сейчас туда поступают большие потоки международной помощи. Как финансовой, так и экспертной. Кроме того, дети Донбасса, в отличие от детей мирных территорий, очевидно, нуждаются в других услугах.

Но вместо этого мы собираемся восстанавливать интернатные учреждения…

- Говорят, количество обращений от международных усыновителей выросло в разы?

- В отличие от нашего неестественного официального уменьшения количества детей-сирот в стране, охваченной войной, это как раз естественно. Чем лучше Украина будет представлять проблематику войны за рубежом, тем больше будет обращений - люди реагируют на беду.

Ну а мы, несмотря на то, что уровень национального усыновления катастрофически упал, отменяем и без того мизерные выплаты одиноким матерям, тем самым создавая новые риски. И спокойно смотрим, как по стране скитаются бездомные перемещенные детские дома семейного типа (ДДСТ) с десятью детьми, тогда как государство обязано обеспечить их жильем.

- Как детские вопросы решает План действий по реализации Национальной стратегии в сфере прав человека?

- Увы, в части обеспечения и защиты прав детей его можно охарактеризовать пословицей "гора мышь родила".

Большинство мер сформулированы расплывчато, а ожидаемые результаты от их реализации для убедительности содержат определения "эффективные, полноценные, надлежащие, соответствующие, усиленные". Пятая часть мер предусматривает проведение анализов и исследований на соответствие Конвенции ООН о правах ребенка, что в Украине осуществлялось уже неоднократно. Фактически речь идет о самозанятости правительственных структур по поводу тем, имеющих, как им кажется, отношение к правам человека.

Меры предусматривают многочисленные задачи по созданию учебных программ "обеспечения прав ребенка". Такие программы уже распространены и широко применяются. Сейчас следовало бы говорить о качестве изложения прав ребенка, а не о внедрении модулей.

Ряд предложенных мер противоречит идее, концепции и сути децентрализации. Часть мер, кроме задания, содержит и отчет о выполнении. Например, п.70.9 предлагается разработать изменения к законодательству, и в ожидаемых результатах указан документ, принятый еще в 2012 г.

В противоречие действующему законодательству предусмотрено также, что в четвертом квартале 2017 г. Минсоцполитики должно утвердить национальную программу деинституализации, хотя национальные программы должна утверждать только ВР (п.70.11).

Кажутся проблемными и сроки выполнения многих мер. Так, оптимизация функций органа опеки и попечительства запланирована на четвертый квартал 2016 г., а потом - ряд мер по дополнительным функциям этого органа, например, жилье для детей-сирот, мониторинг состояния жилья, учет точки зрения ребенка, наставничество. А уже принятый ВР законопроект №2254 о развитии патронатных семей в этом плане запланирован на четвертый квартал 2017 г. Очевидно, даты выполнения по документу расставлялись механически.

Кроме того, мы продолжаем копировать зарубежный опыт без привязки к базовым вещам. Предыдущие пункты говорят о том, что оптимизировать органы опеки и попечительства будут на основании международного опыта. Но нигде в мире, кроме стран постсоветского пространства (и то не всех), такого понятия и структуры нет. Есть семейные суды. И, к слову, те же патронатные семьи будут эффективными лишь в том случае, если создавать их через семейные суды. Ведь чтобы забрать ребенка у родителей, кто-то должен ограничить этих родителей в правах по отношению к нему. Такое решение в странах, чей опыт мы перенимаем, принимает не коллегиальный орган госслужащих, а семейный суд.

- Но дальше есть пункты, касающиеся ювенальной юстиции…

- Это отдельная тема. Нет более успешной реформы, чем реформировать незаконченную реформу. То меняли "ювенальная на криминальная", теперь наоборот. От этого доверие общества к ювенальной юстиции вряд ли возрастет…

Но я сейчас хочу сказать о "проведении анализа законодательства в части оптимизации функций органов опеки и попечительства в связи с проведением административной реформы и децентрализации". Кстати, слово "децентрализация" в этой части документа больше не встречается. И на сегодня никто не сказал, как в условиях децентрализации будут распределены функции. А ведь это вообще меняет понятие "орган опеки и попечительства". Функции, которые раньше были у районных органов опеки и попечительства, теперь должны быть смещены в громаду. Как это будет - ответа нет. Но в четвертом квартале 2016 г. мы уже будем эти функции оптимизировать. И поручено это Минсоцполитики, устойчиво подменяющему понятие "защита прав ребенка" "предоставлением семье и ребенку социальных услуг и выплату госпомощи".

Понятие "орган опеки и попечительства" употребляется в 145 нормативно-правовых актах, в том числе в Положении о Минсоцполитики как функция министерства. Это инструмент, которым руководствуются кодексы Семейный, Гражданский, Гражданско-процессуальный, Уголовный, Уголовный процессуальный, Жилищный и т.д. Очевидно, предполагается, что к четвертому кварталу 2016 г. весь комплекс кодексов будет пересмотрен, а ожидаемым результатом станет внесение соответствующих изменений в правовую базу.

Все эти обстоятельства заставляют утверждать, что План действий по реализации Национальной стратегии в сфере прав человека, по крайней мере в части защиты прав детей, скорее всего, не имеет никакого отношения к стратегическому планированию, а является набором не согласованных между собой мероприятий.

- В детской части Плана действий в качестве исполнителя, наряду с двумя известными и уважаемыми общественными организациями - Ла Страда и "Надія и житло", довольно часто упоминается БФ "Зміни одне життя - Україна". Так, Кабмин поручает Минсоцполитики обязать местные органы исполнительной власти сотрудничать с этим фондом и создавать видеопродукцию о детях-сиротах. (К слову, ниша эта уже давно и довольно успешно занята национальным инвестором - программой фонда Р.Ахметова "Сиротству - нет!".) Нечасто за полтора года работы (с апреля 2014-го) общественной организации удается добиться такого признания со стороны государства.

- Более того, письма за подписью замглавы АП, обязующие местные органы власти заключать договора с этим фондом, рассылались в облгосадминистрации еще в январе 2015-го.

- Фонд пришел в Украину из России? И основной род его деятельности, и даже название являются калькой российского БФ "Измени одну жизнь".

- На самом деле, если вы напишете название фонда на английском языке, то увидите, что эта организация работает во многих странах - в том числе на Филиппинах. Хотя и позиционирует себя везде как национальная общественная организация, у которой нет иностранного капитала.

- Но корни где?

- Точно не в Украине.

Как правило, подобные организации заходят в страну задолго до того, как она ратифицирует Гаагскую "Конвенцию о защите прав детей и сотрудничестве по вопросам международного усыновления". И все они некоторое время работают только в национальном поле, а затем активно претендуют на участие в процессах межгосударственного усыновления. Таких организаций в Украине уже было немало. Но речь не об их планах, а о том, что БФ "Зміни одне життя" грубо нарушает законодательство, принуждая местные органы власти к сотрудничеству посредством Минсоцполитики, Кабмина и АП.

(Присутствие в госпрограмме - это доступ к админресурсу и возможность управлять процессом. Но самое ценное - информация. А Гаагская конвенция – инструмент, разрешающий на этом зарабатывать. Отмечая, правда, что прибыли должны быть регулируемы.

Закон о ратификации этой конвенции вносился в ВР уже шесть раз (!). Но каждый раз с уточнением: поскольку ни одна украинская общественная организация не сможет контролировать судьбу ребенка, усыновленного за рубеж, то в Украине нужны иностранные агентства, правила лицензирования которых должны быть четко выписаны. Если вдруг перестанут отвечать за усыновленных в Украине детей - лицензия будет аннулирована.

Пункт о присоединении Украины к Гаагской конвенции и внесении соответствующих изменений в законодательство есть и в Плане действий. Однако известно, что сейчас Минюст разрабатывает логику конвенции под работу национальной организации. Вряд ли это случайность.

И далее - ожидаемый результат: "ускорен результат усыновления и устройства детей из интернатных учреждений в семейные формы". Точно так же и результат от принятия Гаагской конвенции - "увеличено количество усыновленных детей". Но конвенция регулирует не количество, а качество и прозрачность процесса. Что называется, не сдержались. - А.К.).

- Здоровых маленьких детей, подлежащих зарубежному усыновлению, в интернатах не так уж много. Правда, один из пунктов Плана предусматривает пересмотр законодательства по приемным семьям и ДДСТ на предмет соответствия принципу "в наилучших интересах ребенка". Похоже, ДДСТ рискует стать ресурсом для Гааги?

- Да, в 2002–2004 гг., в нарушение Конвенции ООН о правах ребенка, были случаи усыновления иностранцами детей из ДДСТ. Думаю, не стоит сейчас описывать трагедии, сопровождаемые такими усыновлениями. Точно знаю, что и сегодня есть желающие обеспечить "счастливое" детство за рубежом многим детям, воспитывающимся в ДДСТ. При этом многие интернатовские останутся неусыновленными, а дети из зоны конфликта не будут документированы как потерявшие родительское воспитание.

Что касается упомянутого принципа, то впервые он сформулирован в уже упоминавшемся законопроекте №2254 - как "обеспечение наилучших интересов ребенка". Определение, по сути, правильное. Но, к сожалению, у нас в стране не было дискуссии, что такое наилучшие интересы ребенка, как законодательный термин, который имеет две очень важные плоскости реализации. Первое - это общенациональный принцип о том, что любые действия по отношению к ребенку должны совершаться, исходя из приоритетности его интересов над интересами взрослого.

А второе - наилучшие интересы для каждого ребенка могут быть разными, в зависимости от возраста и сопутствующих жизненных обстоятельств. Одному в данный момент нужно пережить острое состояние горя от потери родителей. И он не терпит рядом с собой взрослых, претендующих на то, чтобы их заменить. Такому ребенку, как ни странно это звучит, в данный момент может быть лучше в госучреждении. А вот другому туда - никак нельзя. Как все это выписать в законодательстве? Такое задание в плане действий для меня звучит как угроза стабильности семейных форм воспитания.

Честно скажу, за несколько десятков лет работы я не видела настолько некачественно подготовленного документа. А ведь он предназначен не только для тех, кто будет его исполнять, но также для профессиональной и научной среды, родительского сообщества. Мы все имеем право знать, как государство будет совершенствовать защиту прав ребенка, особенно лишенного родительской опеки.

- В какой, по-вашему, последовательности и логике это должно быть?

- Во-первых, я утверждаю, что если мы собираемся в Евросоюз, то вопросы детей, их защиты, вопросы семей, взаимоотношения родителей и детей - это часть судебной реформы. Орган опеки и попечительства, как бы мы ни пытались его облагородить, - занудная советская система. Отказаться от нее мы не можем только из-за бедности: семейные суды - это дорого.

Во-вторых, в части защиты прав детей этот документ не имеет не то, что признаков стратегии, но системного документа. Треть упомянутых мероприятий не дотягивают до уровня утверждения Кабмином. Зато ни слова нет о деятельности межведомственной Комиссии по вопросам защиты прав ребенка, которая создана в Минсоцполитики как координирующий орган, и сейчас ЮНИСЕФ начинает ее финансировать. Не упоминаются и ежегодный Государственный доклад о положении детей в Украине, и Национальный отчет об исполнении Конвенции ООН о правах ребенка, который Украина обязана подать в ООН в 2018 г.

Я также хотела бы увидеть хоть одно задание Минобразования по усовершенствованию деятельности психолого-медико-педагогической комиссии (ПМПК), которая определяет уровень образовательных потребностей детей и выдает им входные документы в интернатные учреждения. Из 7 млн детского населения страны 1 млн по решению ПМПК имеет пороки развития и нуждается в особой образовательной программе (!).

Наш же опыт работы свидетельствует: очень часто диагноз "задержка психического развития" ПМПК ставит не в связи с состоянием ребенка, а из-за наличия свободных мест в интернате для детей с задержкой психического развития. И если раньше такие специальные школы-интернаты наполнялись сиротами, то теперь - домашними детьми из неблагополучных семей, которые, чтобы попасть туда, получают диагноз.

Право ребенка на инклюзивное образование - одно из базовых. Ребенок не должен выбирать между правом жить с мамой и тем, чтобы научиться читать и писать, если он, к примеру, слабовидящий. Зато мы обсуждаем какие-то, принципиально не влияющие на ситуацию, вещи. Смею предположить, что запланированные этим постановлением меры никаким образом не приводят к ожидаемым результатам.

В то время, как ликвидированы специалисты соцработы, и на местах фактически не осталось людей, обязанных предоставлять детям соцуслуги и обеспечивать качественную деятельность органов опеки и попечительства, службы по делам детей и т.д., любые стратегические задачи недостижимы - рядом с ребенком нет исполнителей.