Поддержать
Уже второй раз мы в TI Ukraine делаем обзор года в публичных закупках: подытоживаем изменения в правилах и электронной системе, смотрим на статистику результатов и очерчиваем, что ожидает нас в дальнейшем. Это анализ не в контексте отдельных закупок, предательских или победных, а в целом по сфере. Итак, чем же запомнился нам 2024 год?
Прозрачность и конкуренция растут
Подавляющее большинство средств платят подрядчикам, которых выбрали с помощью конкурентных методов на Prozorro: на них приходится 77,9% ожидаемой стоимости всех закупок. Здесь не учитываются прямые контракты на природный газ, потому что это отчеты о соглашениях между компаниями группы «Нафтогаза». А так показатель стоимости, приходящейся на конкурентные закупки, растет второй год подряд.
Конкуренция увеличилась на 18% — в среднем на закупку приходили 1,88 участника, и, забегая немного вперед, всю зиму показатель держался на отметке 2+. А такого не было с момента запуска Prozorro. Такой положительный результат обеспечили в первую очередь закупки через Prozorro Market, а также рамочные соглашения. Но тут еще есть над чем работать: конкуренция на открытых торгах в среднем составляла всего лишь 1,26 и только в 38,7% закупок были два и больше участников. В сфере строительства, например, показатели хуже — 1,2 и 19,4%, соответственно.
Развитие и проблемы е-каталога
В начале года Кабмин расширил перечень лекарств и медсредств, которые надо покупать именно через е-каталог от 50 тыс. грн, а также добавил такое правило для продуктов питания более чем на 100 тыс. грн.
Такой переход на безальтернативное использование Prozorro Market содержал ряд рисков. Например, не было уверенности, все ли регионы обеспечены надлежащим количеством предложений по всем продуктам питания, есть ли возможность для пользователей-заказчиков выбирать все необходимые им характеристики товара и их допустимые значения. Сами закупщики неоднократно указывали на эти недостатки в е-каталоге.
Однако сухие данные показывают, что успешность закупок, по крайней мере продуктов, через е-каталог выше, чем через открытые торги, — 84% против 77,5%. И также выше конкурентность.
Однако каталог все еще требует доработки. В частности, необходимо, наконец, обеспечить возможность обжалования для бизнеса на закупках через Prozorro Market.
Изменения в регулирование вносили реже
Темпы правок в постановление №1178 замедлились. В 2023 году в него вносили изменения 12 раз, а в 2024-м — семь.
Так, правительство увеличило минимальный срок подачи предложений в закупках работ с 7 до 14 дней. TI Ukraine отстаивала продление этого срока, потому что неделя — это слишком небольшой отрезок времени, чтобы качественно подготовиться к таким сложным тендерам. Мы также считаем, что следует обязательно публиковать документы, необходимые для расчетов на закупках по строительству, в форматах специальных сметных программ, где их, собственно, и делают. Это поможет бизнесу быстрее и качественнее готовить предложения.
Часть правок в постановление внесли, чтобы обеспечить стабильное функционирование энергосистемы. Например, в ряде случаев правительство разрешило заключать прямые договоры. Впрочем, в целом список таких исключений из конкурентных закупок еще можно и нужно пересматривать в дальнейшем, в частности, вернуть переговорную процедуру для тех случаев, где она была предусмотрена до полномасштабной войны. Так, в последний год перед ней на «переговорку» в системе приходилось более 145 млрд грн.
Еще одни изменения в закупках по строительству — депутаты приняли закон, который обязует вместе с договором публиковать цены на материалы в машиночитаемом формате. Это в целом хороший шаг, чтобы повысить прозрачность таких закупок, хотя не стоит забывать, что в ходе выполнении работ цены могут меняться.
А еще уже в 2025 году эти закупки стали примером другой проблемы в сфере. Публикацию цен начала мониторить Госаудитслужба, и ее толкование нормы, когда и как необходимо обнародовать такие машиночитаемые файлы, отличается от позиции Минэкономики. Судя по результатам мониторингов, аудиторы считают, что документы с ценами надо публиковать для всех соглашений по строительству и ремонтам, тогда как департамент министерства в консультациях пояснял, что это необходимо делать для конкурентных закупок и прямых надпороговых соглашений. Подобная ситуация возникает не впервые, и такая разбалансированность между ключевыми органами в сфере — Минэкономики, Госаудитслужбой, АМКУ — остается серьезным вызовом на ближайшее время.
Локализация
Были и противоречивые изменения: например, усиление формальных требований в правилах локализации. Напоминаем, что локализация — это способ, которым депутаты решили поддержать национальных производителей через преференции в публичных закупках, пока что конкретно товаров машиностроения. Из-за того, что эта идея противоречит ряду международных соглашений Украины, локализация не распространяется на закупки, подпадающие под их действие.
При этом, как мы раньше и предостерегали, на практике выяснилось, что инициатива не работает. Поэтому правительство внесло изменения в правила, и теперь у производителей требуют дополнительные документы, без них товары могут блокировать в реестре локализованных на 1–2 года. Это якобы преследует цель бороться с нарушителями в реестре, но на практике означает больше бумажной работы для самих украинских производителей, интересы которых локализация должна защищать.
Мы все еще призываем отказаться от этой идеи, которая только искажает конкуренцию и создает лишние проблемы для бизнеса, и выбрать более эффективный и доказательный способ поддерживать отечественного производителя.
Госаудитслужба официально начала использовать обновленные риск-индикаторы
Не отходя далеко от темы контроля, в сентябре Минфин утвердил 13 новых риск-индикаторов, срабатывание которых может быть основанием для мониторинга закупок. Среди них, например, массовые отклонения, продление срока действия договоров, невыполнение решения АМКУ. Закупки, где сработали риски, можно посмотреть на отдельном портале.
С момента внедрения доля мониторингов, которые начинали в частности на основании риск-индикаторов, двигалась волнообразно. Сначала она росла — с 1,25% в октябре 2024 года до 61,35% в декабре. Но в 2025-м уже видим, что она пошла на спад — до 20,88% в апреле. Мы считаем, что рискоориентированный подход к выбору закупок для мониторинга важен, поскольку позволяет объективно отобрать случаи с наибольшей угрозой и потенциальным вредом.
А кроме этого, мы в TI Ukraine подчеркиваем, что нарушения надо выявлять как можно раньше. В 2024-м 81,8% мониторингов закупок государственные аудиторы начинали уже после заключения и обнародования договора о закупке. При этом в среднем от обнародования договора до начала таких мониторингов проходило почти два месяца. В таком случае они не выполняют превентивную функцию. Эти расчеты мы передали Госаудитслужбе и уже видим первые положительные изменения. Так что надеемся, что эта тенденция продолжится.
Также актуальной остается и проблема сути мониторингов. Согласно нашим исследованиям, аудиторы часто обращают внимание на формальные нарушения. Даже несмотря на то, что аудиторы пытаются скорректировать свои внутренние процессы, чтобы уменьшить количество таких случаев, проблему необходимо решить на уровне правового регулирования.
В оборонке появился новый метод закупок
Вначале сразу следует дать дисклеймер, что здесь и в отчете мы говорим о публичной части закупок для потребностей обороны, а не о контрактах на оружие. В начале 2024-го в этой сфере ввели новые рамочные соглашения, — фактически они работают как динамичекие системы закупок. Это рамки, к которым можно квалифицировать участников на протяжении всего срока действия закупок. Сейчас их могут использовать только три заказчика: Государственный оператор тыла, Агентство оборонных закупок и Государственная служба специальной связи и защиты информации.
На протяжении 2024 года на Prozorro объявили 226 закупок по динамическим системам закупок почти на 13,6 млрд грн. Успешно завершились 82,74% из них, где заключили договоров на 9,48 млрд грн. Средний уровень конкуренции составил 5,06 участника.
С помощью этого метода в прошлом году в основном покупали беспилотные авиационные комплексы. А еще было немного авто и продуктов питания.
Также в оборонных закупках ввели 24 часа на исправление ошибок и согласовали основания для прямых договоров с публичными закупками — и это тоже положительные изменения.
Больше диджитализации
Конечно, изменения были и в электронной системе. Prozorro подсоединили к «Трембите» — системе, которая создает связь между государственными реестрами и обеспечивает защищенный обмен данными. В дальнейшем это должно облегчить и ускорить интеграцию с реестрами. А еще уже состоялся первый этап интеграции с DREAM. Теперь, когда ответственный добавляет в профиль проекта восстановления в DREAM номера планов закупок по этому проекту, система автоматически подтягивает данные о соответствующих тендерах с Prozorro.
Были и обновления по электронизации тендерной документации, протоколов и тендерного предложения, первая возможность обозначать закупки по программе Ukraine Facility, обновление формы е-обжалования…
Кроме этого, в Prozorro постоянно совершенствуют функционал для закупок за средства доноров. В частности, по нему в 2024 году провели тендеры на создание структурированной кабельной системы в поликлинике «Охматдет» в рамках совместного проекта Минздрава и Всемирного банка и на компьютерное оборудование и программное обеспечение за средства Всемирного банка для территориальных органов Пенсионного фонда. В марте функционал для таких тендеров выделили из упрощенных закупок в торги по правилам организатора.
Переговоры о вступлении в ЕС — публичные закупки открыли процесс
Публичные закупки — составляющая фундаментального евроинтеграционного кластера, переговоры по которому открывают первыми и заканчивают последними. Более того, этим летом они стали первым разделом, который прошел скрининг, — это этап анализа текущего состояния законодательства, предшествующий переговорам.
Наши закупочные правила уже частично согласованы с европейскими благодаря Соглашению об ассоциации с ЕС, но работа еще не завершена. И в 2024 году правительство подало в ВРУ проект нового закона о публичных закупках, который должен стать следующим шагом приближения к европейским закупочным директивам. Он введет новые процедуры закупок, поднимет пороги, изменит перечень исключений, не подпадающих под действие закона, и еще многое другое. 17 сентября депутаты приняли его в первом чтении. Мы в TI Ukraine в целом поддерживаем концепции, заложенные в этом законопроекте, но сразу отмечали, что его надо дорабатывать. Там были как риски, так и просто сырые места. Комментарии прислала и Европейская комиссия, так что сейчас законопроект усовершенствуют ко второму чтению. Это кропотливая и не очень быстрая работа, но оно и понятно — речь идет о масштабном обновлении законодательства, а не просто об изменениях в действующие документы.
Мы в TI Ukraine выделяем ряд рекомендаций: по стратегии, обновлению законодательства, усилению контроля и обжалованию. Но ключевым вызовом на ближайший год будет все же новый закон. И его необходимо не просто принять, но и перед тем публично обсудить, а позже учесть необходимые разработки в Prozorro и четко разъяснить изменения заказчикам и участникам.
Эта публикация подготовлена при финансовой поддержке Европейского Союза. Ее содержание является исключительной ответственностью Transparency International Ukraine и необязательно отображает взгляды Европейского Союза.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google