Поддержать
Требование локации к тендерам: чуть меньше половины публичных закупок проходят с нарушениями
Распространенность неценовых критериев в публичных закупках — это нормальная практика для ЕС. Однако в Украине их почти не применяют. Почему так и что с этим можно сделать?
Не верьте людям, которые говорят, что в Prozorro все решает цена. Это манипулятивный тезис, так как в каждом тендере подробно прописывают требования к качеству: технические характеристики того, что покупают, требования к опыту подрядчика, квалификацию работников, нужных сертификатов и прочее. Иногда даже слишком подробно. Если бы в Prozorro все решала цена, у нас бы никогда не было закупок люксовых авто для бюджетников и переплат на строительствах.
Однако помимо требований существует еще один инструмент контроля качества — неценовые критерии. Он позволяет задать рамку, где за дополнительные преимущества ты готов платить немного больше. Например, за более продолжительный срок гарантийного обслуживания, готовность быстрее поставить необходимое, экологичность и т.п.. Это сложнее, но позволяет более комплексно и креативно подходить к закупкам. В действующем законе за эти дополнительные преимущества можно переплатить максимум 30%.
Но несмотря на то, что этот инструмент в Украине доступен давно, заказчики используют его неохотно. Например, в прошлом году его применили менее чем в 0,26% закупок, где могли бы. Вместе с тем в ЕС неценовые критерии значительно более распространены. В 2025 году на закупке с ними было 57,5% тендеров. Однако Евросоюз не имеет ограничений на вес неценовых.
Соответствующего изменения правил и распространения использования неценовых от нас ожидают в пределах евроинтеграции, а департамент публичных закупок называет это направление флагманским. И именно об этом мы решили поговорить на дискуссионной панели Prozorro.Awards — ежегодном мероприятии, посвященном лучшим практикам в публичных закупках.
Как это все происходит в ЕС
Поскольку распространение неценовых — это европейский подход, прежде всего следует хорошо разобраться, как это работает там. И об этом на панели нам рассказал Александр Шатковский, эксперт проекта EU4PFM.
Вообще европейские директивы описывают, скорее, общий подход. Это рассчитано на то, чтобы задать рамку, которую уже приведут к норме на уровне национальных законов.
В директиве завуалированно указано, что цена может быть единым критерием. Другие же критерии должны обязательно касаться предмета закупки. Вместе с тем никаких лимитов распределения веса критериев оценки нет.
Из этого может сложиться впечатление, что в Европе закупки только с ценой почти не проводят и всегда используют разные критерии оценки предложения. Но на самом деле закупки только с ценой составляют большинство — в среднем примерно 60%. И ситуация очень отличается от страны к стране. Если в Хорватии это 95%, то в Словакии и на Кипре — менее 10%.
Кстати, в Хорватии такой большой процент закупок с неценовыми, поскольку они на законодательном уровне ограничили вес цены — цена не может быть выше 90% для части процедур. В директиву заложена возможность на национальном уровне вводить такое ограничение. И Хорватия пока единственная страна, которая им воспользовалась.
Неценовые критерии — это сложный инструмент
Заместитель директора Департамента сферы публичных закупок Минэкономики Татьяна Мишта во время дискуссии точно обратила внимание на то, что 90% наших заказчиков мелкие. Уполномоченные лица (люди, которые проводят закупки) у них обычно совмещают эти обязанности с основными — например, работой бухгалтером. Так что у них не так много времени и ресурсов, чтобы прибегать к креативу.
А неценовые критерии — это весьма креативный и сложный инструмент. Прежде всего надо вывести формулу, по которой ты планируешь оценивать предложение по разным критериям, то есть ты придумываешь задачку по алгебре. Примеры можно почитать тут.
Так что большинство заказчиков не прибегают к неценовым, потому что банально не умеют и не очень хотят с этим разбираться. Потому что на это нет ни времени, ни ресурса. И самое важное — в этом нет реальной необходимости.
Неценовые критерии наиболее эффективны для оценки предложений в сложных закупках, где нюансы могут иметь большое значение и вместе с тем трудно однозначно сразу задать четкую рамку. Такие закупки бывают не у всех заказчиков. Наиболее возможны они именно у 10% крупных. Однако в Украине нет не то что 10%, но даже 1% применения неценовых. Почему так?
Требование vs неценовой критерий
Юрий Литвиненко работает с закупками Оператора газотранспортной системы Украины. В ходе дискуссии он, как представитель крупного заказчика, пояснил, что в настоящее время они исследуют европейскую практику неценовых критериев, связанных с экологичностью, чтобы качественно внедрить их в свои закупки.
Также об ориентации на экологические критерии рассказывала и Леся Колесан - директор Департамента закупок Национального банка Украины. Ее организация получила награду за использование неценовых в рамках Prozorro Awards. Они стремились найти подрядчика, который сможет оказывать услуги бесперебойно и применили неценовой критерий критичности предприятия. Однако именно в этом случае неценовой не стал решающим в выборе победителя – ценовое преимущество самого низкого предложения перевесило.
Зато Оператор ГТС в 2025 году не прибегал к неценовым, потому что не нуждался. К примеру, относительно распространенный неценовой критерий в Украине — условия оплаты. В то же время, у Оператора ГТС они фиксированы — всегда до 30 дней. Условия поставки у них всегда по графику — не надо быстрее, нужно вовремя. В то же время они масштабируют использование закупок со стоимостью жизненного цикла.
Опять же, это очень хорошо отражает отличие общих подходов у нас и в ЕС. Европейские закупки подвержены гибкости и открытости, наши — четкости и определенности. Нет однозначного общепринятого разделения между тем, что должно быть неценовым критерием, а что требованием. Так что существует высокая вероятность, что там, где европейские заказчики готовы рассмотреть разные варианты и оценивать какой-то показатель как неценовой критерий, наши заказчики сразу четко определяют, что они хотят, и выписывают это как требование.
Креатив vs контроль
Помимо отсутствия навыков и потребности применять неценовые во время дискуссии мы поднимали вопросы и банальной боязни. Что аудиторы во время мониторинга признают это как нарушения или бизнес пожалуется в Антимонопольный комитет Украины на ваш неценовой, и тот признает его дискриминацией.
Алексей Александров, директор Департамента мониторинга и проверок закупок Госаудитслужбы, успокоил заказчиков насчет практики его органа. Он объяснил, что для аудиторов самое важное, чтобы неценовые касались непосредственно предмета закупки и не противоречили законодательству. Таким образом вообще можно сказать, что заказчикам с неценовыми бояться аудиторов не следует. Даже если аудиторы придут с мониторингом, заказчик должен быть просто готов объяснить, зачем он его применил.
Однако с Антимонопольным комитетом все не так радужно. Прежде всего это связано с юридическим моментом. Большинство сферы считает перечень неценовых критериев в действующем Законе «О публичных закупках» неисчерпаемым. А АМКУ считает, что следует пользоваться лишь перечнем, четко выписанным в законе.
Заместитель директора департамента по вопросам обжалований решений в сфере публичных закупок Евгений Костенко заметил, что орган вообще считает, что неценовые следует использовать очень осторожно. В частности, он объяснил, что 99% решений органа в ответ на жалобы на неценовые были в пользу бизнеса, а не заказчиков, потому что они доказывали, что эти критерии были дискриминационными.
Так что позиция АМКУ в отношении неценовых значительно более строгая.
Те, кто все равно пробует
Однако несмотря на риски натолкнуться на АМКУ, некоторые заказчики все-таки пробуют применять этот инструмент. Вообще в Prozorro за 2025 год зафиксированы 927 закупок, обозначенных как имеющие неценовые критерии.
В пределах Prozorro Awards в этом году хотели сделать номинацию, посвященную неценовым. Для этого вместе с CEP KSE и ГП «Прозорро» вручную обработали выборку закупок, где был применен этот инструмент. Но ни одну из них мы не смогли определить в качестве примера, достойного подражания.
Есть заказчики, которые весьма активно пользуются неценовыми. Однако мы не смогли оценить это как удачную практику. Например, один заказчик активно использовал неценовой, который состоял в продлении срока оплаты до 180 дней. Однако в договоре сразу после этого пункта речь шла о том, что заплатить могут и быстрее. А это очень похоже на удобный способ протянуть своего победителя и отпугнуть остальных — своеобразный шлагбаум. Недавний скандал с такой схемой подсветил, что это может быть замечательным механизмом для давления на подрядчика, чтобы требовать откат. А мы хотим распространения неценовых не для того, чтобы они становились инструментом для нехороших практик.
Как популяризировать адекватные неценовые критерии
Для меня это немного похоже на детей, которые учатся, например, кататься на велосипеде. Сейчас мы в ситуации, когда детям эти велосипеды просто раздали и сказали, вот в пределах 30% и катайтесь. Кто-то не подходит к ним вообще, потому что боится; кто-то пробует наобум, и у него не очень получается; кто-то старается смотреть, как катаются соседи и себе что-то пробует. Ну и, конечно, несколько детей придумают, как использовать эти велосипеды, чтобы устроить дебош.
Чтобы полностью выполнить европейскую директиву, мы должны отпустить вес неценовых — не ограничивать его до 30%, как сейчас. Однако в условиях, когда почти никто не умеет применять этот инструмент, это может либо ничего не дать, либо превратиться в хаос, потому что дает значительно больше пространства для манипуляции.
ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ
Для гармонизации нашего законодательства с европейскими директивами сейчас дорабатывают проект нового Закона «О публичных закупках» ко второму чтению. Команда DOZORRO TI Ukraine предложила зафиксировать в нем постепенный переход к неценовым без ограничений. И, кроме того, чтобы Минэкономики разработало методологию использования неценовых, которая бы подробно объясняла, как заказчики могут правильно использовать этот инструмент. Ее обязательное применение следует закрепить в новом законе. Кстати, там же должны поправить и формулировку в отношении списка неценовых, чтобы ни АМКУ, ни кто-то другой не воспринимали его как исчерпывающий.
Такое регулирование даст нам время и более контролируемую среду для обучения. Однако важно понимать, что для настоящего прогресса нужна инициатива от всех участников процесса. Условная власть должна объяснять, чем этот велосипед может быть полезен, заказчики должны находить в себе смелость пробовать, а контроль должен не отпугивать, а направлять.
Эта публикация подготовлена при финансовой поддержке Европейского Союза. Ее содержание является исключительной ответственностью Transparency International Ukraine и не обязательно отображает взгляды Европейского Союза.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google