Эка Ткешелашвили: «Политическая воля не возникает самая собой — ее формируют»

Эка Ткешелашвили была одной из ключевых фигур реформ в Грузии после Революции роз. Она занимала должности министра юстиции, министра иностранных дел, секретаря Совета нацбезопасности и вице-премьера в годы, когда Грузия проводила радикальную трансформацию своих государственных институций, правоохранительной и судебной систем.

После Революции достоинства Ткешелашвили возглавила в Украине Антикоррупционную инициативу ЕС (EUACI), которая поддерживала развитие антикоррупционной инфраструктуры, в частности Высшего антикоррупционного суда. После полномасштабного вторжения она присоединилась к международным усилиям по созданию Специального трибунала по преступлениям агрессии РФ против Украины.

Как формируется политическая воля? Какова роль международных экспертов? Что пошло не так с реформами в Грузии? Могут ли универсальные модели судебной реформы работать в переходных демократиях? Почему ответственность за российскую агрессию имеет значение далеко за пределами самой Украины?

На эти и другие вопросы Эка Ткешелашвили отвечала в рамках проекта «Обґрунтований сумнів», созданного в сотрудничестве с общественной организацией «Голка».

— Эка, после такой карьеры в Грузии вы могли бы заниматься чем угодно, но выбрали Украину и довольно неблагодарную роль — продвижение антикоррупционной реформы. Почему?

— Когда в Грузии начали сворачивать свободы и началось преследование бывших представителей правительства, я поняла, что могу очень мало сделать для развития своей страны.

То, что потянуло меня к Украине, — это события после 2014 года. Крым, а потом все, что было дальше, чувствовалось как очень плохое дежавю — но в увеличенном масштабе. Украина, которая всегда была близкой для нас, грузин, и для меня лично, стала новым фронтом. Сохранение ее независимости и стремление стать успешной европейской страной определили ту борьбу, к которой мы действительно могли присоединиться. И помогая Украине, мы помогали Грузии, так как успех вашей страны — это то, что поддерживает надежду на успех нашей.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Кабмин убрал разработку Градостроительного кодекса из Антикоррупционной стратегии на 2026-30 гг. — эксперт

И я никогда не задумывалась, почему именно антикоррупция, — я знала по опыту Грузии, как много эта трансформация значила для экономического развития, для стойкости перед лицом внешних угроз.

— EUACI задумывалась не как типичный донорский проект, а как экосистема для поддержки антикоррупционной реформы. С чего вы начали и что было самым важным на этих начальных этапах?

— Я была, наверное, нетипичным руководителем для такого проекта — не классическим менеджером по международному развитию, привыкшим смотреть на реформу извне. Я сама слишком долго находилась на стороне получателя помощи, направляя ее с разных министерских должностей с одним четким вопросом: как мне использовать каждый ресурс как можно эффективнее, чтобы достичь быстрых и устойчивых результатов.

Даже в антикоррупции — сложной сфере для тех, кто находится во властных кабинетах, — вы всегда найдете акторов, которые хотят изменений и могут быть их лидерами. Мы старались понять, что именно было нужно в конкретный момент, в приоритетном порядке и что принесет результаты в краткосрочной перспективе в сочетании с долгосрочной. Если реформа не дает ощутимого результата в краткосрочной перспективе, она быстро теряет поддержку и политический импульс.

— Как вы преодолевали сопротивление из стороны политических акторов, сохраняя вместе с тем рабочие отношения с властью?

— Самое важное понимать, что политический класс никогда не является монолитным организмом. Разные министерства имеют разные повестки дня, разных личностей,  разные расчеты. Украина после Януковича действительно разнообразна в этом плане.

Всегда были акторы, которые искренне хотели перемен. Другие не были идеологически преданными, но понимали, что поддержка реформы прагматично удобна для них — это поддерживало их заинтересованность в процессе, давало им политический капитал. И да, были и силы, которые работали против реформы. Задача состоит в том, чтобы постичь весь спектр: определить лидеров, понять, как они могут быть частью общих усилий, где хороший результат удобен для всех, и потом построить коалицию, достаточно широкую, чтобы протолкнуть то, что ни один актор не смог бы сделать своими силами. Именно это произошло с Высшим антикоррупционным судом — туда-сюда, но наконец это удалось. В Украине всегда будут люди, готовые бороться за то, во что они верят.

— Т.е. вы хотите сказать, что политическая воля не является важнейшим фактором?

— Политическая воля — это то, что формируется со временем, она почти никогда не дается просто так. Иногда она очень сильная, идет сверху и сразу запускает внедрение. Но чаще она фрагментирована.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

"Позорный абсурд": в правительственном законопроекте об Антикоррупционной стратегии отсутствуют необходимые для вступления в ЕС нормы

Мне не нравится, когда люди используют политическую волю как мифическую категорию — либо для оправдания всех неудач («не было политической воли»), либо для объяснения всех успехов («была политическая воля»). Правильный вопрос всегда такой: почему эта воля появилась или не появилась? Что ее сформировало? Если вы задумаетесь над этим, то лучше поймете, как формировать ее в будущем.

Гражданское общество и медиа — важные, но не единственные инструменты для формирования политической воли. Если вы давите только извне, то можете создать оборонительную позицию у политического класса. Нужно работать с обеих сторон одновременно — показывая тем, кто внутри правительства, что они получают, а не только то, что они теряют.

— Было ли международное давление важнейшим ингредиентом успеха антикоррупционной реформы и судебной реформы, которая последовала за ней? Или это был один из многих факторов?

— Один из факторов — и в некоторых вопросах в критические моменты, возможно, важнейший. Но вы не можете давить на суверенную страну бесконечно, поскольку тогда страна никогда не будет развиваться. Нужно расставлять приоритеты для рычагов давления, чтобы не тратить политический капитал напрасно.

Высший антикоррупционный суд — самый яркий пример. Когда процесс постоянно тормозился — в вопросах, как будут избирать судей, будет ли суд на самом деле независимым — именно сеть точек давления в критический момент, включая создание суда как условие получения финансирования от Международного валютного фонда, оказалась решающей. Без этого давления в тот конкретный момент я не верю, что суд был бы создан в таком виде.

Но суд был создан не только благодаря этому давлению. Многое было сделано раньше — повышение осведомленности, привлечение гражданского общества, участие акторов из парламента и разных министерств в процессе, НАБУ и САП, которые уже имели авторитет. Если бы не было качественных расследований и обвинений, никто бы так сильно за суд не боролся.

И тут есть другая сторона. Неправильно думать, что всего можно достичь только через международное давление, ведь тогда местные акторы начинают видеть свою роль только в том, чтобы убеждать международных партнеров давить на свое правительство. Гражданское общество должно опираться не только на международное давление, но и на связь с избирателями и обществом внутри страны. Без этой связи вы становитесь просто громким актором, чье существование полностью зависит от внешнего финансирования.

— Был успех ВАКС обусловлен именно привлечением международных экспертов, или комбинацией факторов — институционным дизайном, политическим таймингом, конкретными людьми, конкретными предохранителями, которые, возможно, нелегко воссоздать?

— Комбинацией факторов. Но я в равной мере считаю, что для некоторых ключевых должностей привлечение международных экспертов — с той же архитектурой решающей роли — будет оставаться полезным для Украины еще на протяжении определенного времени. Это создает простор для более высоких шансов на независимость во время отбора. И вместе с тем — на лучшее качество и добропорядочность кандидатов.

Решения правительства не дождались: в Раде зарегистрировали законопроект об антикоррупционной стратегии до 2030 года

После войны такого масштаба — особенно когда страна возвращается к мирной жизни, выборам и восстановлению — политическая борьба неизбежно становится намного интенсивнее. Сохранить полную независимость антикоррупционных органов — НАБУ, САП, ВАКС, чтобы ни один из них не стал инструментом избирательного правосудия или политических дел, будет чрезвычайно важно. Наличие международных экспертов в составе будущих отборочных комиссий снимет напряжение и создаст больше простора для независимого и конструктивного процесса.

Международные эксперты снижают риск обвинений в предвзятости или политической заангажированности, поскольку находятся вне украинского политического контекста — и в моменты высокого политического напряжения это имеет значение. И вдобавок они часто более осторожны и четко придерживаются процедур и стандартов, способных выдержать юридическое обжалование, в частности в ЕСПЧ. Именно благодаря такой экспертизе удалось достичь важного прорыва — смещения стандарта оценки добропорядочности с «вне всякого сомнения» к «обоснованному сомнению»: в оценке добропорядочности, в отличие от уголовного дела, обоснованного сомнения может быть достаточно для дисквалификации кандидата.

— Украинские эксперты вне системы с такими же полномочиями и предохранителями — разве они не могли бы достичь тех же результатов?

— Возможно. И нет требования, чтобы международные доноры номинировали только международных экспертов — это могут быть и национальные эксперты. Ключевой вопрос заключается в том, как спроецировать комиссии, чтобы обеспечить как реальную независимость, так и общественное доверие к этой независимости.

— Но донорам никогда не нравилась идея номинировать украинских экспертов. Почему?

— Разрешите мне ответить на своем примере. У меня сейчас нет никакого политического интереса к грузинской политике. Но я имею свои взгляды на разных акторов — людей, за которыми я наблюдала в течение лет отката грузинской демократии после 2012 года. Есть люди, которым я бы не доверила руководящих должностей — не обязательно потому, что они действовали незаконно, а потому, что они либо способствовали, либо потакали захвату государства Грузия режимом «Грузинской мечты» и радикальному развороту на 180 градусов от евроатлантической траектории.

Если бы я сидела в отборочной комиссии, эти предубеждения присутствовали бы. Я бы старалась быть честной и профессиональной, но было бы очень сложно полностью отстраниться от собственного опыта. Ни один человек не может оставаться полностью объективным в политическом контексте своей страны, когда ставки слишком высоки. Смешанная комиссия — грузинские и негрузинские эксперты — лучше сдерживала бы эти предубеждения, вместе с тем сохраняя глубокое понимание местного контекста.

И, вопреки всему, я не считаю это постоянным требованием. В определенный момент, когда украинская политика нормализуется — после войны, после по крайней мере одного, в идеале двух раундов выборов, когда политический ландшафт больше не будет находиться в послевоенном состоянии, — аргументы в пользу международного привлечения станут намного слабее. Главное — не сворачивать международное привлечение преждевременно из соображений бюджетного удобства и не поддерживать это вечно как условие, навязанное извне, а не как общее понимание с украинскими акторами.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Коррупция в Верховном Суде: еще одному подозреваемому определили залог

Важно указать, что в Украине гражданское общество активно хотело международного привлечения — это не было чем-то навязанным с международной стороны. Если украинские акторы — гражданское общество, антикоррупционные органы, государство — достигнут четкого консенсуса, что им это больше не нужно, у международного сообщества больше не будет оснований настаивать.

Антикоррупционная инициатива ЕС / Facebook

— Рекомендовали бы вы эту модель для Грузии, если откроется окно возможностей?

— Грузия сейчас — захваченное государство, где доминирует один олигарх, связанный с Россией. Институции, построенные в годы реформ, в течение некоторого времени поддерживали иллюзию нормальности. Но когда у вас такой политический захват, он со временем разрушает все. Так что сейчас мы имеем судебную систему, которой по уважительной причине полностью не доверяют, — и не только судебную систему, но и правоохранительные органы и органы безопасности также.

Когда придут перемены — через выборы или как бы они  ни пришли — полная системная перезагрузка государственного управления будет неминуема. Не увольнение всех подряд, а действительно системная трансформация. Вызов заключается в том, чтобы сделать это без сбоев в оказании государственных услуг. Когда функциональные институции становятся инструментами захваченного режима, их часто сложнее реформировать, чем строить новые с нуля.

Я внимательно наблюдаю за Венгрией. То, как страна-член ЄС старается реформировать политически захваченные институции, оставаясь в рамках европейских правовых ограничений, будет чрезвычайно важно для таких стран, как Грузия.

И да, международное привлечение к трансформации Грузии помогло бы консолидировать поддержку, а не фрагментировать ее. Без этого каждое решение может быть представлено как месть нового правительства старому. С международным привлечением этот нарратив становится намного сложнее поддерживать.

— Насколько международные партнеры и доноры на самом деле рефлексируют над результатами процессов, которые они проектируют и поддерживают? И несут ли они ответственность, когда ожидаемых результатов не удается достичь?

— Мы серьезно размышляем над этими вопросами, обычно вместе с партнерами. В процессе создания ВАКС например, мы регулярно обсуждали не только техническую экспертизу, но и то, какие люди и привычки на самом деле заставляют комиссии работать эффективно.

Для персонала, внедряющего проект, подотчетность очень прямая: если что-то идет серьезно не так, это может повлиять на вашу должность или работу. Для доноров подотчетность работает иначе. Даже когда реформы не приносят ожидаемых результатов, доноры обычно могут указать на то, что они предоставили финансирование, техническую экспертизу, политическую поддержку и сопровождение в течение всего процесса. Поскольку институционная реформа зависит от многих местных политических и институционных факторов, часто трудно четко приписать неудачу какому-то одному актору. Как следствие доноры в целом сталкиваются с менее прямой ответственностью за результаты, чем местные институции или проектные команды, внедряющие реформы.

На практике, однако, ключевая ответственность все же остается на местных акторах, поскольку от них ждут лидерства в процессе, определения приоритетов и обеспечения того, чтобы внешняя помощь была должным образом сфокусирована, скоординирована и эффективно использована.

«Дом на песке»: чем угрожает судебной реформе потеря международных экспертов

Один принцип, в который я твердо верю, заключается в том, что процесс отбора никогда не должен отделяться от институционной поддержки, следующей за ним. Если вы вкладываете значительные средства в создание сильного и авторитетного процесса отбора, но потом не обеспечиваете новую институцию должной инфраструктурой, кадрами, операционной поддержкой и длительным сопровождением, большая часть этих инвестиций тратится напрасно.

— Грузия пошла путем довольно радикальной судебной реформы, уволив большинство судей. Украина выбрала постепенный путь. Если оценить оба варианта, какой, по вашему мнению, работает лучше — радикальная перезагрузка или постепенная эволюция?

— В судебной власти я не очень верю в чистую эволюцию. Вы должны быть радикальны по отношению к правильным вещам — центрам притяжения. Ошибка Украины, на мой взгляд, заключалась в том, что она начала с Верховного суда без параллельного процесса реформирования по крайней мере отдельных судов первой и апелляционной инстанций. Пока дело дойдет до него, все происходит в судах низших инстанций. Если система не меняется снизу, вы не можете рассчитывать на то, что Верховный суд  удивительным образом изменит систему через свои решения. Судебная реформа должна быть сетью параллельных процессов. И органы судебного управления являются важнейшими центрами притяжения — они задают тон всей системе.

В Грузии мы не просто массово увольняли судей. Мы перепроектировали саму судебную архитектуру. Мы заменили постсоветскую структуру судов на более специализированную систему, согласованную с европейскими стандартами, ввели более четкие институционные и процедурные рамки и реформировали органы судебного управления. Судьи должны были подавать заявки в новые суды через процесс перепринятия на работу, где добропорядочность была центральным критерием вместе с профессиональной квалификацией и способностью функционировать в реформированной системе.

В отличие от реформы полиции, судебная реформа движется с другой скоростью. Юридическая экспертиза, судебная культура и профессиональная способность формируются годами, что создает естественные ограничения для того, как быстро могут происходить перемены. Но это делает структурное перепроектирование еще более важным, в частности на уровне апелляционных судов и органов судебного управления, поскольку эти институции формируют то, как функционирует вся система, и устанавливают стандарты, влияющие на судебную власть в целом.

Что пошло не так в Грузии со временем — и это важно признать — это то, что прокуратура стала институционно намного сильнее, тогда как сторона защиты отставала. Как государство, так и доноры вкладывали значительные средства в укрепление прокуратуры: ресурсы, обучение, институционную способность, инструменты расследования и профессиональное развитие. Не было сравнимых инвестиций в укрепление ассоциации адвокатов или улучшение качества и способности адвокатов защиты.

Если бы я могла вернуть все назад, то сделала бы гораздо больший акцент на укреплении стороны защиты, включая ассоциацию адвокатов и общее качество юридической защиты. И я бы настаивала на более решительной реформе юридического образования — удвоила бы внимание к этике с первого дня. В США, когда вы изучаете право, понимание того, что одно нарушение этики может положить конец всей вашей карьере, закрепляется с первого дня. Это становится частью вашей профессиональной ДНК. Юридическое образование и профессиональная этика имеют огромное значение. Сама по себе институционная реформа — недостаточна без независимой и этической юридической профессии. Я твердо в это верю.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Реформирование ВАКС и коррупция: на что обратили внимание в Еврокомиссии

— И Грузия, и Украина сталкиваются с влиятельными группами внутри судебной системы, которые используют судейскую независимость как щит от подотчетности. Обе страны тоже старались внедрять европейские стандарты судебной реформы, но иногда это даже укрепляло позиции таких групп. Считаете ли вы, что судебная реформа может основываться на универсальных стандартах, или она всегда в значительной степени зависит от контекста конкретной страны?

— Сами стандарты — это пункт назначения, а не дорожная карта. Судебная независимость — это стандарт; пожизненное назначение — только один из возможных механизмов для ее защиты. Одна из постоянных ошибок, которую допускают международные акторы, заключается в том, что они относятся к конкретной институционной модели так, будто она сама по себе — стандарт, а не один из возможных путей его достижения.

В периоды глубокой институционной трансформации я с осторожностью отношусь к немедленным пожизненным назначениям судей. На этом этапе институционная культура все еще развивается, и невозможно полностью знать, как люди или институции будут функционировать в новых рамках. Если безотзывные гарантии ввести слишком рано, страны могут зафиксировать структурные проблемы на десятилетия. Более разумный подход заключается в том, чтобы начать с назначений на определенный срок (срочных назначений) и постепенно двигаться к более сильным гарантиям в меру созревания системы.

Важно не копировать готовую модель, а строить предохранители, которые в самом деле работают в политической и институционной реальности конкретной страны. Во время переходных периодов крепкая защита судебной независимости в одинаковой степени остается важной: авторитетное судебное управление, справедливые механизмы надзора, прозрачные процедуры, институционная безопасность и, где это необходимо, международное участие.

Нет ничего нелегитимного в том, чтобы проектировать переходные системы иначе, чем в странах со старой демократией. Страны, проходящие через глубокую трансформацию, не могут позволить себе роскошь полагаться на готовые институциональные модели. Эффективная реформа должна отражать политические реалии, институционные слабости и целые реформы, специфические для этого общества. Индивидуальный подход (tailor-made) всегда лучший — так как он разработан под вашу конкретную конструкцию.

— Насколько реалистичными вам кажутся перспективы привлечения России к ответственности за преступления агрессии и за геноцид — как юридически, так и политически?

— С самого начала я была привлечена к усилиям по продвижению Специального трибунала по преступлениям агрессии через Международный центр Низами Гянджеви, где я вхожу в Совет опекунов. На раннем этапе мы объединили усилия с бывшим премьер-министром Великобритании Гордоном Брауном, который стал одной из ключевых политических фигур этой инициативы. Используя наши связи, мы помогли создать начальную коалицию сторонников — преимущественно из Восточной Европы, стран Северной Европы и Великобритании.

Судейская независимость как условие переговоров с ЕС: где Украина сегодня

К тому времени очень мало людей верили, что такой трибунал может стать реальностью. Но проекты, подобные этому, всегда начинаются с небольшой группы людей, готовых проталкивать идею, которую другие считают невозможной. И то, где мы находимся сегодня, — с институционными структурами, механизмами сбора доказательств и ростом международного участия, — это уже далеко за рамками того, что большинство ожидало в начале.

Всегда существовал четкий юрисдикционный пробел в отношении преступления агрессии. Без Специального трибунала Россия, вероятнее всего, вообще избежала бы ответственности за это преступление. Даже если сам Путин никогда физически не предстанет перед судом, установление юридической ответственности все равно имеет значение. Это укрепляет почву для репараций, использования замороженных российских активов и создает историческую и юридическую запись, которую нельзя легко стереть.

Вопрос геноцида относится к компетенции МКС, и Украина вместе с государствами-партнерами продолжает работать в этом направлении.

Я твердо верю, что наказание России имеет значение не только для Украины, но и для будущего самого международного правопорядка. Принципы, установленные после Нюрнберга, помогали поддерживать определенную глобальную стабильность на протяжении десятилетий. Сегодня этот порядок, очевидно, переживает серьезный кризис, и подтверждение ответственности за преступления такого масштаба имеет значение далеко за пределами этой войны.

И я думаю, что важно оставаться оптимистами, так как оптимизм — это то, что мобилизует к действиям. Мало кто верил, что Советский Союз распадется. Многие до сих пор сомневаются, что Россия может проиграть эту войну. Я верю, что Россия проиграет эту войну. Реальный вопрос — не в том, возможен ли такой результат, а в том, какая работа делается, чтобы его приблизить.