СНЫ О ЧЕМ-ТО БОЛЬШЕМ

Воистину — сон Конститу– ции рождает имплементацию. Украинский Основной Закон пребывает в состоянии летаргического сна едва ли не с первого дня своего чудесного рождения. Время от времени отдельные настойчивые граждане предпринимают попытки его разбудить, стремясь отстоять в судебном порядке свои конституционные права — на заработную плату, на социальную защиту, на уважение к личности, на свободное выражение взглядов. Очень часто — безуспешно. Долгий сладкий сон несовершеннолетней дитяти демократии множит число желающих надругаться над спящей. Тем более что ответственности, по сути, — никакой.

Конституция теоретически гарантирует соблюдение прав и свобод. Но законодательство практически не гарантирует соблюдение Конституции. УК равнодушен к большинству нарушений КУ. Особенно, если нарушители — сановные.

Здесь вполголоса любят, здесь тихо кричат

Правда, был в отечественной истории один занятный эпизод, когда некое должностное лицо пытались подвести под уголовную статью как раз за систематическое манкирование конституционными нормами. 3 сентября 1997 года члены комитета ВР по вопросам правовой политики и судебно-правовой реформы предложили собратьям по депутатскому корпусу «в соответствии с 111-й статьей Конституции одобрить решение о начале процедуры импичмента по смещению Кучмы Леонида Даниловича с поста Президента Украины». Поводом для столь жесткого решения комитетчиков стала ситуация, сложившаяся вокруг закона «О местных государственных администрациях». Парламентские правоведы резонно заметили, что Президент, отказываясь подписывать этот закон, нарушает статью 94 Конституции. А, следовательно, по мнению Владимира Стретовича и его коллег по комитету, в действиях главы государства «содержатся признаки уголовного преступления, а именно злоупотребления властью (ст. 165 Уголовного кодекса Украины)». Уголовное же преступление, в свою очередь, является законным поводом для начала процедуры отрешения главы государства от власти. Кстати, по 165-й дают от двух до пяти. Если налицо тяжелые последствия — то от пяти до восьми, иногда с конфискацией.

Чтобы несколько прояснить ситуацию, в двух словах объясним суть 94-й статьи Основного Закона. В ней достаточно четко расписана процедура урегулирования законотворческих споров между Президентом и Верховной Радой. Случается, что принятый парламентом закон не устраивает главу государства, — и тогда он имеет право изложить свои замечания и отправить документ для повторного рассмотрения. На это ему отводится 15 дней, в противном случае «закон считается одобренным Президентом Украины и должен быть подписан». Уложился Президент в срок — Верховная Рада должна голосовать повторно. Если в ходе этого голосования ранее возвращенный закон принимается не менее чем двумя третями от конституционного состава парламента, гарант Конституции «обязан его подписать и официально обнародовать в течение десяти дней».

К сожалению, в практике отечественного законодательства случалось, что оба требования 94-й статьи КУ Президентом не исполнялись. Леонид Данилович мог себе позволить дольше положенного не замечать принятый Радой нормативный акт, скажем закон «О Кабинете министров». Правда, позже президентскую задержку официальные источники объяснили тем, что 15 суток считали не с того дня, — мол, спикер не вовремя отправил документ на Банковую, а уже там он вроде попал не в тот кабинет…

Бывало и так, что принятый Радой документ по два-три раза возвращался в высший законодательный орган. Подобной чести удостоился, например, горемычный закон «О местных государственных администрациях». Леонид Кучма дважды возвращал его парламентариям и они дважды (18 и 24 июня 1997-го) преодолевали президентское вето. Но глава государства оставался непреклонен.

И тут появилось описанное выше решение комитета Стретовича. Дело, как вы сами понимаете, закончилось ничем. Процедура импичмента настолько замысловата и тягуча, что соблюсти все ее требования практически невозможно. Тем более что профильная, 111-я статья Основного Закона предусматривает обязательное участие в процедуре разбирательства специальной следственной комиссии, в состав которой должны входить специальный прокурор и специальные следователи. А их статус и полномочия еще только предстоит выписать в особом законе, который едва ли увидит свет при действующем Президенте.

Кроме того, признать человека (да еще какого человека) виновным по 165-й статье — ой как непросто. Злоупотребление властью, в соответствии с духом и буквой УК, признается преступлением только тогда, когда присутствует корыстный мотив (либо иная личная заинтересованность). Доказать подобное в описываемом случае, согласитесь, было бы весьма проблематично.

Словом, вопрос о начале процедуры импичмента в 97-м даже не попал в повестку дня. А закон об администрациях после тягот и лишений, жертв и разрушений, отвоевал себе законное место на законодательном поле только в прошлом году.

Вольная трактовка Конституции привела к появлению в политической лексике диковинного термина — «повторное вето». В одной из газет довелось встретить и вовсе абсурдную формулировку — «двойное повторное вето». Об этих природных явлениях в Конституции нет ни слова. Но, увы, нет там ни звука и о том, как именно заставить Президента подписать закон, если он того не хочет. Приковывать наручниками к «сотке» и не давать совершать рабочие поездки, пока не поставит автограф?

Меж тем словосочетание «закон считается принятым» еще не означает, что он принят. Формулировка «Президент обязан подписать закон» отнюдь не гарантирует того, что Президент обязательно его подпишет. А без подписи высшего должностного лица закон таковым не считается. Никто другой выступать в роли «последней руки» не уполномочен.

Не так давно народные избранники попытались частично решить проблему при помощи закона о законах и законодательной деятельности. Текст этого документа обязывал председателя парламента в установленные Конституцией сроки подписывать закон за Президента, если последний по каким-либо причинам этого не сделал.

Вокруг данного юридического пассажа возникли споры. Одни, как, например, ветеран парламентского комитета по вопросам правовой реформы Александр Лавринович, утверждали, что право спикера в указанных случаях подписывать закон не противоречит Конституции. Что это вопрос толкования, а значит, эту норму можно считать процедурной, своеобразным логическим продолжением 94-й статьи Основного Закона.

Другие заявляли, что подобный политический ход не снимает проблемы, — если нормативный акт затрагивает конституционные положения, то необходимо либо приводить его в соответствие с Основным Законом, либо вносить поправки в Конституцию. Скажем, экс-вице-спикер ВР, профессор Виктор Мусияка считает, что право подписывать закон, с точки зрения Конституции, нельзя считать процедурным. Что делегирование председателю парламента дополнительных полномочий обязательно следует вписывать в текст КУ. И вообще правом толковать конституционную норму обладает лишь Конституционный суд.

Впрочем, споры были более чем вялыми — никто не верил в успех предприятия. Парламентарии не ошиблись — Президент, как и ожидалось, использовал механизм 106-й статьи КУ (право главы государства накладывать вето) и закон о законах благополучно забраковал.

А сами просто бегали по кругу...

Печальная участь «беспризорника» постигла и закон о партиях. Документ, регулирующий деятельность отечественных политических организаций, еще 16 марта официально перестал быть законопроектом, но до сих пор не получил статуса закона. Ситуация привычная: высший законодательный орган принял — глава государства наложил вето. Верховная Рада 16 марта сего года обсудила закон повторно, учла часть президентских замечаний и повторно проголосовала за документ, выдав «на-гора» конституционное большинство с перебором. 351 законодатель решил, что закон готов к употреблению. Но один законодатель посчитал, что документ сыроват и ему стоит «повариться» в Верховной Раде еще.

Старая история повторялась. Народные избранники закон одобрили, но всенародно избранный его отверг, хотя 94-я статья Конституции (гарантом которой он выступает) воспрещает подобные вольности. «Недоношенный» закон возвратили в «роддом» — комитет ВР по вопросам правовой политики. 31 мая горемычного «больного» тщательно осмотрели, ощупали, развели руками и единодушно (за —14, против — 0, воздержались — 0) поставили «диагноз» — «Здоров. Годен к законодательной службе». Иначе говоря, члены правового комитета предложили Верховной Раде обязать спикера обратиться к Президенту с предложением все-таки подписать закон.

Иван Степанович (в последнее время настойчиво пытающийся избегать проблем там, где их можно избежать) 13 июня опять вернул закон в профильный комитет. 6 сентября правовой консилиум еще раз собрался, «лойеры» еще раз просмотрели уже выученный наизусть текст, еще раз пожали плечами и подтвердили первоначальный вердикт — на этот раз за него высказались уже 16 из 16 присутствующих. В документе, подписанном первым заместителем главы комитета Игорем Колиушко, помимо ссылок на Конституцию содержалось также упоминание о решении Конституционного суда. 7 июля 1998-го КС дал толкование 94-й статьи КУ: если парламент конституционным большинством одобрил закон, ранее отклоненный Президентом, тот обязан его «завизировать».

Правда, есть одно исключение: если во время повторного обсуждения с последующим голосованием депутаты ненароком внесли хотя бы одно собственное исправление, все начинается сначала. Но опрошенные корреспондентом «ЗН» нардепы божились, что в процессе преодоления президентского вето не допускалось никакой отсебятины — дискуссия не выходила за рамки замечаний, изложенных Леонидом Кучмой.

Когда именно Верховная Рада в очередной (но явно не в последний) раз займется «почти законом» о партиях — неизвестно. Неизвестно и то, кто будет докладчиком по данному вопросу на пленарном заседании. Профильный комитет уполномочил сделать это одного из «крестных отцов» документа Александра Лавриновича. Но сам секретарь правового парламентского «осередка», кажется, не горит желанием исполнять главную роль в этом спектакле, который все больше смахивает на постановку театра абсурда. Закон (или все-таки законопроект?), кажется, надолго, повис между небом и землей, то бишь между Банковой и Грушевского.

Хочешь, я убью соседей?

И тут, тряхнув стариной, на себя взяли инициативу коммунисты. Петр Симоненко заповедной тропой отправился на Банковую, где получил аудиенцию у Президента, в ходе которой якобы сумел Леонида Кучму частично переубедить.

Семь законотворческих правок главы государства фракция КПУ способна принять безоговорочно. По поводу еще шести коммунисты выразили готовность «торговаться» — эти замечания они согласны либо учесть частично, либо принять со своими оговорками и дополнениями.

Почти полное взаимопонимание обнаружилось между Банковой и Борисоглебской в вопросе об оппозиции. В комментариях к документу глава государства (точнее, его тезка Подпалов, главный правовед администрации Президента — по имеющейся информации, именно он «работал» с данным текстом) заметил, что не худо было бы в этом законе отрегулировать «и такие важные вопросы, как статус политической оппозиции в государстве, а также партий, которые входят в оппозицию, определить гарантии их деятельности».

Коммунисты с удовольствием поддержали президентскую инициативу и предложили дополнить закон еще одной, ранее не предусмотренной, статьей 12-а с громким названием «Гарантии оппозиционной деятельности политических партий». Несколько человек с юридическим образованием по секрету сообщили корреспонденту «ЗН», что предложенный коммунистами текст в действительности ничего никому не гарантирует. И содержит, пожалуй, только одну важную деталь — право оппозиционных партий критиковать решения и действия органов власти в государственных СМИ. Впрочем, представители КПУ, насколько можно судить, страшно горды своим творчеством. И Президент вроде бы остался доволен. Есть и другие точки соприкосновения — в частности, Симоненко сотоварищи не возражают против того, чтобы список структур, осуществляющих контроль за деятельностью партий, пополнила прокуратура.

Однако не все так безоблачно. Восемь президентских идей коммунисты отвергают категорически. Наиболее принципиальный вопрос — о процедуре запрета партии. 5-я статья проголосованного депутатами закона предусматривала: «Деятельность политической партии может быть запрещена только по решению суда. В первой инстанции дело о запрете политической партии рассматривает только Верховный суд». Президент достаточно решительно потребовал выбросить из текста второе предложение. И встретил достаточно решительный отпор. Прежде всего со стороны КПУ, которая в общем-то небезосновательно посчитала, что в этом случае гарант «копает» под них.

Надо сказать, что коммунисты и правы, и не правы одновременно. Начнем с того, что, наверное, не стоит законодательную норму строить на приязненных отношениях с одним лицом. Все знают о взаимных симпатиях Виталия Бойко и левых. Но что будет, если завтра на пост главы Верховного суда придет ярый антикоммунист?

В принципе понятно, чего коммунисты так отчаянно боятся. О якобы вынашиваемом плане «выруба» КПУ они неоднократно упоминали в приватных разговорах. Схема, по их словам, выглядела примерно так. Незадолго до выборов в офис вашей партии аккуратно стучатся представители правоохранительных органов и сообщают: имеется информация, что здание заминировано. Взрывного устройства в итоге не обнаруживают, зато чисто случайно находят неизвестно откуда взявшиеся три патрона калибра 7,62, две листовки с требованием сменить существующий строй неконституционным путем и один ручной противотанковый гранатомет. После чего организацию быстренько запрещают решением районного суда и праздник электорального волеизъявления проходит без нее.

Можно возразить, что в описанном сценарии есть сразу несколько правовых неувязок, за которые пострадавшая сторона может зацепиться. На что у скептиков найдется ответное возражение — а что, в стране крепко спящей Конституции все и всегда делается по закону? Тогда можно привести другой довод: у обиженных райсудом есть десять дней, дабы обжаловать его решение в суде городском. А если и там случится конфуз — то существует столь уважаемый КПУ Верховный суд. Встречное возражение — пока партия будет отстаивать свои права во всевозможных инстанциях, она и в самом деле может оказаться за бортом выборов. Что ж, тогда еще один контраргумент: при желании можно на определенном этапе «заволокитить» разбирательство — пару раз организовать отводы судей, затребовать материалы дела и читать их по букве в сутки. Пока выборы не закончатся. А сам факт судебного преследования (ежели его эффектно подать) можно использовать как эффективный рекламный ход.

И потом, если что-то где-то не сложилось, если партия завозилась и ее в самом деле «отцепили» от избирательного процесса, но позже «реабилитировали», разве она не вправе рассчитывать на восстановление справедливости? То есть на регистрацию ЦИКом позже установленных сроков, если до выборов еще есть время. А если процесс уже пошел — то на решение о «замораживании» избирательной кампании и переносе оной на более поздние сроки.

Правда, рассчитывать на это можно лишь теоретически. У нас ведь молодая демократия. И старая судейская школа. Кому, как не коммунистам, об этом помнить?

Подозрительное упорство Президента, не желавшего видеть в законе о партиях словосочетания «Верховный суд» только усиливало нервозность в стане коммунистов. Жесткая позиция политического Главковерха заставляла членов КПУ возвращаться к подзабытым разговорам о досрочных выборах и секретной операции по нейтрализации самой массовой и самой народной организации. Представляю, каково было коммунистам по утрам, если по ночам им снился Замковенко с зажатым в руке решением о запрете партии.

Как назло, у фракции было скудновато с аргументацией — пытаясь полемизировать с Президентом, они отчего-то ссылались на 32-ю статью древнего закона «Об объединениях граждан», согласно которой, решение о принудительном роспуске принимается Конституционным судом. Довод трудно признать блестящим. Во-первых, понятия «запрет деятельности» и «принудительный роспуск» не являются юридически тождественными. Во-вторых, есть фундаментальная норма — 4-я часть 37-й статьи Конституции, гласящая: «Запрет деятельности объединений граждан осуществляется только в судебном порядке». Аллес — никаких упоминаний о Конституционном либо Верховном судах. Следовательно, в роли «палача» любой политической либо общественной организации может выступить заурядный райсуд.

Тем не менее после посещения Петром Симоненко Банковой появились данные, что Леонид Кучма сдался и готов согласиться с тем, что эксклюзивным правом «хоронить» партии будет обладать только Верховный суд. Несколько смущает, что информация эта распространяется с подачи самих коммунистов. Но если с некоторой натяжкой допустить, что сведения соответствуют действительности, можно предположить, что Леонид Данилович отказался (по крайней мере пока) от идеи досрочных выборов, во-первых. И намерен восстановить плодотворные сепаратные сношения с КПУ, во-вторых. Пускай и не в прежнем объеме.

И третье. Уж коли допустить, что глава государства пошел на уступки коммунистам, то наивно было бы думать, что он сделал это безвозмездно. Как должна выглядеть ответная любезность? Резонно было бы предположить, что самой многочисленной фракции предстоит «пробить» другую, не менее значимую для Кучмы поправку — норму об обязательной перерегистрации партий.

У Президента претензий к закону о партиях ровно два десятка. Но принципиальных замечаний, по мнению большинства людей знающих, две. Одну — о порядке запрета — мы уже разобрали. Вторая — несколько сложнее. В «каноничном» тексте оговорено, что принятие закона о партиях не влечет за собой их «переаттестации». Предполагалось, что Минюст в течение года просто заменит старые лицензии но новые. Но у Леонида Кучмы иной взгляд — он за обязательную перерегистрацию со всеми вытекающими из нее последствиями. Зачем ему это?

Ответ, как кажется многим, лежит на поверхности. «Хлопнуть» партию во время переоформления гораздо проще, чем запретить ее при помощи суда. При помощи некоторых структур со специфическими функциями легко можно собрать информацию о реальном положении вещей в региональных организациях. И доказать, например, что у многих, очень многих партструктур краевые филиалы существуют только на бумаге. Либо не все в порядке с соблюдением некоторых законов.

А партий у нас сейчас развелось — сами знаете. И к некоторым из них на Банковой свои счеты. К «Батьківщині», к примеру. Или к «Громаде». Что, забыли о такой? А она и поныне здравствует. Регистрация Минюста — как билет на трамвай: один раз заплатил за билет и катайся, сколько душе угодно. Ни один контролер не ссадит, пока сам не слезешь. Так что распустить «Громаду» формально может только сама «Громада». А ее фактически нет. Хотя она есть юридически. Кстати, в ранней редакции закона о партиях была норма, в соответствии с которой политическая организация, в течение десяти лет игнорирующая выборы, автоматически лишалась прав на существование. Дело в том, что, согласно духу изначального проекта, основной формой существования партий считалось как раз участие в избирательных кампаниях. В связи с чем предлагалось возложить обязанности регистратора политических образований не на Минюст, а на Центризбирком. К сожалению, все эти новшества до окончательного чтения не дожили...

Есть основания предполагать, что коммунисты перерегистрации не боятся. И не только потому, что у них-то как раз с региональными ячейками полный ажур. А еще и потому, что в КПУ понимают: у Президента сейчас «другие любимые партийные авторы». Значит, Леонида Кучму в его стремлении добиться обязательной перерегистрации политических организаций коммунисты гипотетически могут поддержать. То же самое способны сделать парламентские ячейки ряда партийных холдингов, чьи лидеры излучают полную уверенность в завтрашнем дне. Непонятно, правда, на чем основанную. Ибо еще не известно, к кому гарант и верховный арбитр испытывает наибольшую классовую неприязнь. Или даже не так — кого он больше опасается.

Остальные президентские поправки, на взгляд большинства эскпертов, менее принципиальны. Хотя среди них попадаются забавные. Например, глава государства считает, что членами политических партий (наряду с судьями, прокурорскими работниками, военнослужащими, сотрудниками МВД и СБУ) не имеют права быть лица, пребывающие в местах лишения свободы. Если подойти строго юридически, то обнаружится несколько тем для обсуждения. Например, означает ли это, что, скажем, член СДПУ(о) (или СПУ, или «Демсоюза», или пр.), попав за решетку, автоматически должен лишаться партбилета? Или это поражение в правах касается только тех, кто решил вступить в КПУ (либо в «Трудовую Украину», либо в ПЗУ и т.д. и т.п) уже будучи осужденным? И не должна ли решать эти вопросы сама партия? И наконец, как это предложение сочетается с Конституцией? В частности, с 36-й статьей, в которой оговорено право граждан на свободу объединения в политические партии «за исключением ограничений, установленных законом в интересах национальной безопасности и общественного порядка, охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей». Все ли зэки подпадают под эти ограничения?

Боюсь ошибиться, но есть устойчивое подозрение, что ответы на эти вполне очевидные вопросы не сильно заботили автора (авторов) поправки. Кажется, у кого-то просто сработал «совковый» синдром. Если помните, в недавние времена коммунист не мог быть заключенным по определению — человека сначала изгоняли из партии, а уж потом сажали...

Если данный пассаж вызвал улыбку, то некоторые другие породили недоумение. Казалось, что кто-то просто перепутал бумаги и по ошибке предложил внести в закон о партиях замечания, подготовленные для закона о предпринимательстве, — какой-то аудит, какие-то нерезиденты.

Остается надеяться, что у законодателей хватит здравого смысла подобные коррективы в текст закона не вносить. А вот у кого хватит мудрости придумать выход из ситуации, в которую попал закон о партиях, а вкупе с ним и Президент с парламентом? Депутаты в массе своей пока что не намерены идти на поводу у главы государства, он, в свою очередь, также пока не горит желанием идти на попятный. Но, допустим, компромисс все же наметится. Как его реализовать? Как быть с президентским «двойным вето»? Отзывать? Такой процедуры нет.

А нужен ли он еще кому-то, этот закон? За исключением коммунистов, кажется, никто особо не шевелится. Да и они, сдается мне, активничают по причинам весьма специфическим.

Это тем более удивительно, поскольку изначально подавляющее большинство нардепов довольно живенько занимались вопросами продвижения законов о политических партиях и о выборах народных депутатов по тернистому законодательному пути. Что было вполне объяснимо — оба документа должны были существенно усилить роль партий, сделать их, по возможности, действенными инструментами ведения политики.

Твои орлы всегда зорки, пока едят с твоей руки

Кстати, об инструментах. В «ЗН» попал увлекательный документ — проект президентского указа «О концепции повышения правовой культуры участников избирательного процесса и референдумов». Интригует? Должен сказать, что форма вполне соответствует содержанию. Реализация концепции позволит Банковой создать такую систему контроля за выборами, что творцам «Соціального захисту» останется застрелиться от зависти.

Заботясь исключительно о повышении уровня правовой культуры граждан, государство возьмет на себя функции наставника и проповедника. Таинственные Всеукраинский и местные координационно-методические советы по вопросам правового образования населения будут на вполне законных основаниях отслеживать все, что связано с выборами, и (можно предположить) направлять процессы в нужном направлении. К работе планируется подключить госорганы, в частности ЦИК и Минюст. А также структуры, идейно близкие администрации Президента, например Украинскую академию госуправления. На которую, кстати, планируют возложить священную обязанность — обучать организаторов выборов и референдумов. И кто посмеет подумать, что подобное обучение — форма обработки? С гражданами, как следует из текста проекта, в период выборов, а также во время кампаний по проведению референдумов будут проводиться беседы и читаться лекции, в ходе которых будут разъяснять особенности избирательного законодательства и специфику его практического применения. И кто рискнет заявить, что это форма промывки мозгов?

И разве не замечательно, что финансировать внедрение концепции в жизнь предполагается «за счет средств Госбюджета, за счет избирательных фондов кандидатов, средств общественных организаций, политических партий, избирательных блоков партий»?

А чему собственно удивляться? Имплементация медленно и верно входит в нашу жизнь. Имплементация как образ мыслей, как способ жизни. Как то, что родилось, пока спала Конституция.