Северодонецкий синдром: ремиссия или выздоровление

Годовщина Майдана дала обильную пищу для размышлений как политической элите, так и рядовым гражданам. С политиками и журналистами все ясно: их оценки и прогнозы сегодня нацелены на март 2006 года, когда станет понятно — удастся ли оранжевой команде закрепить успех, достигнутый на президентских выборах. Что же касается рядовых граждан, то здесь красноречивее всего говорят результаты социологических опросов, демонстрирующие резкое падение доверия к новой власти и рост социальной неудовлетворенности.

Но если говорить об оценке события, получившего название «оранжевая революция» (автор пользуется здесь общепринятой формулировкой, хотя относительно того, как называть события конца 2004 года, бытует немало мнений), то она была бы неполной без соответствующей оценки событий, этой революции сопутствовавших. А именно — съездов в Северодонецке и Харькове.

На официальном уровне и в первых трудах, посвященных истории оранжевой революции, эти съезды получили однозначно негативную оценку, как сепаратистские. Наиболее активным «сепаратистам» грозят уголовным преследованием. Это неудивительно, поскольку и оценки, и действия предпринимаются исключительно победившей стороной. Как известно, «мятеж не может кончиться удачей, в противном случае зовется он иначе».

Сегодня мы имеем возможность дать ответ на вопрос: какую роль сыграли эти события как в самой оранжевой революции, так и в последующей политике новой власти? Прежде всего, хотел бы заметить, что съезды в Северодонецке и Харькове были такой же неотъемлемой частью оранжевой революции, как и Майдан, точно так же, как любая контрреволюция является составной частью любой революции. Это во-первых.

А во-вторых, взгляд на эти события исключительно как на попытку представителей старой власти сохранить прежний режим и противостоять грядущим переменам является слишком поверхностным и не дает представления об объективных причинах, подтолкнувших региональные элиты Юга и Востока к радикальным действиям. На общем фоне заявлений (чего греха таить, хватало там и лишних эмоций, и несуразных деклараций), прозвучавших в Северодонецке и Харькове, как-то незамеченными остались требования, касавшиеся реформы местной власти, — выборность региональных лидеров, введение полноценного регионального самоуправления, изменения в бюджетной и налоговой системах. Подчеркиваю, это прозвучало именно как требование. Пожалуй, впервые из уст губернаторов можно было услышать «президент должен». Речь, конечно же, шла о легитимно избранном на тот момент президенте Украины Леониде Кучме. Ни до, ни после Северодонецка и Харькова региональные руководители не позволяли себе подобной вольности по отношению к вышестоящей власти.

В-третьих, именно наличие серьезного сопротивления, или, если угодно, «контрреволюции», стало одним из факторов, породивших компромисс в виде политической реформы, ограничившей президентские прерогативы и расширившей полномочия как парламента, так и местного самоуправления.

Но проблема осталась. Она состоит в том, что новая власть не стала анализировать причины, приведшие к северодонецкому и харьковскому съездам, предпочитая видеть во всем лишь действия отдельных лиц, нежели явление в целом.

Вместе с тем, отличием прошлогодних президентских выборов стало то, что впервые за последние годы именно массы, а не отдельные политические силы стали субъектом политических процессов в стране. Причем мобилизация масс произошла не только со стороны «оранжевых», но и со стороны «бело-голубых». И о причинах этого стоит сказать отдельно.

Тема ментальных и историко-культурных различий регионов Украины слишком обширна, чтобы ее можно было осветить в рамках одной статьи. Поэтому хотелось бы сосредоточить внимание на наиболее очевидной причине — экономической. Диспропорции в развитии регионов, существовавшие в советский период, углубились в период экономического кризиса 90-х годов. За период независимости разрыв стал пропастью. Для убедительности сошлюсь на данные, подготовленные Национальным институтом стратегических исследований. Суммарная доля шести областей (Днепропетровская, Донецкая, Запорожская, Луганская, Полтавская и Харьковская) и Киева в общегосударственном промышленном производстве составляет более 60%. В то же время удельный вес Волынской, Закарпатской, Кировоградской, Тернопольской, Херсонской, Черновицкой областей и Севастополя не достигает 1%. В общеукраинском экспорте доля Донецкой, Днепропетровской и Запорожской областей составляет почти половину, в то время как доля почти половины регионов составляет менее одного процента.

Не меньшее различие существовало и в привлекательности регионов для иностранных инвестиций. Самый высокий инвестиционный рейтинг имели Киев, Днепропетровская, Киевская, Запорожская, Донецкая, Одесская области, в то время как удельный вес в общем объеме иностранных инвестиций шести регионов составлял менее 1%. И это только наиболее яркие примеры.

Вполне понятно, что в таких условиях руководству страны необходимо было думать о том, чтобы создать условия, при которых слаборазвитые регионы имели бы возможность развить существующий у них потенциал. Иными словами, проводить сильную и эффективную региональную политику, базирующуюся на опыте европейских стран. Но это предполагало, в свою очередь, перераспределение полномочий на местный уровень, что, вполне понятно, привело бы к ослаблению узды, которую центр накинул на регионы.

Но руководство Украины шло по проторенной в советские времена дорожке. Средства из регионов собирались в единую государственную копилку и затем распределялись между областями. В итоге усилия местной власти сводились преимущественно к тому, чтобы из года в год во время формирования государственного бюджета постараться «выбить» для себя максимальное количество средств. Согласитесь, подобная система оставляет немало возможностей для ручного управления, когда выделение средств зависит и от политической лояльности того или иного региона к руководству страны, и от умения руководства области найти подход к тому или иному влиятельному чиновнику, ответственному за бюджетный процесс. И здесь, конечно же, питательная почва для коррупции всех видов.

Причем с каждым годом регионы все больше подсаживались на бюджетную иглу. Так, в 2004 году было 23 региона (21 область, Автономная Республика Крым и Севастополь), которые получали дотации из государственного бюджета. «Донорами» оставались лишь Днепропетровская, Донецкая, Запорожская области и Киев. В то же время в 1996 году таких регионов было всего 12.

Все это стало следствием централизации власти, фактическим отсутствием в стране полноценного местного и регионального самоуправления, передачи основных полномочий исключительно исполнительной ветви власти.

Для этого были как объективные, так и субъективные причины. В 1994 году президенту Леониду Кучме удалось преодолеть центробежные тенденции в стране, в том числе покончить с полусамостоятельным статусом Крыма. Тогда это рассматривалось как необходимая мера. Страна находилась в глубочайшем экономическом кризисе, а различные в экономическом, социальном, культурно-историческом планах регионы грозили превратиться в удельные княжества. Платой за этот шаг стало усиление роли столицы и центральных органов власти. Однако со временем этот процесс обрел характер болезни, которую некоторые политологи назвали «крымским синдромом». Активность региональных властей, если она входила в противоречия с позицией центра, рассматривалась чуть ли не как покушение на прерогативы Киева.

Региональная политика как фактор экономического роста и решения социальных проблем недооценивалась, о чем свидетельствует хотя бы тот факт, что Государственная концепция региональной политики была утверждена президентом лишь в 2001 году. Наши восточноевропейские соседи приняли подобные концепции и даже законодательные акты значительно раньше. Но за три года действия этого, в принципе, серьезно проработанного документа не были предприняты значимые шаги для ее воплощения. Было принято лишь несколько законов, главным из которых можно считать Бюджетный кодекс. Некоторые из этих документов, подобно Закону «О трансграничном сотрудничестве», были лишь формальностью, никоим образом не повлиявшей на положение дел.

Вполне понятно, что в такой ситуации проводником региональных идей выступала властная элита. Именно представители так называемых «богатых» регионов первыми начали говорить о необходимости региональной политики, пересмотра существующей практики формирования бюджетов. Впрочем, требования были весьма ограниченны, хотя и справедливы. Над любым губернатором висел дамоклов меч увольнения, излишняя самостоятельность, колебание «вне линии партии» могли стать причиной кадрового решения, благо повод для этого можно было найти всегда.

Как результат, экономически сильные восточноукраинские региональные элиты стремились не столько к большей самостоятельности на местах, сколько к активному проникновению в киевские властные коридоры. Примером здесь могут служить представители той же донецкой финансово-политической группы.

Поразительным является и тот факт, что тогдашняя оппозиция — как правая, так и левая — практически игнорировала региональную тематику, отдавая предпочтение общегосударственным вопросам.

Все существующие противоречия всплыли на поверхность во время президентских выборов, найдя выражение в противостоянии отдельных регионов между собой и части регионов — центру.

В этих условиях было понятно, что наряду с теми, кто считал себя победителями, появятся и те, кто явно или тайно будут считать себя побежденными. Согласитесь, ситуация крайне опасная для страны. И не менее опасная для Виктора Ющенко, который задекларировал стремление стать президентом всех украинцев.

Для того чтобы преодолеть негативные тенденции, необходимо было заявить о новой региональной политике, сделать шаги, направленные на восстановление доверия регионов к центру, доверия одних регионов к другим.

Однако, как это неоднократно случалось в истории, новая власть сделала выводы из этих событий диаметрально противоположные.

На смену «крымскому синдрому» пришел новый — «северодонецкий». Термины «регионализм» и «сепаратизм» стали восприниматься как синонимы.

Первым симптомом этой болезни стало недоверие к прежней региональной элите. Это проявилось не только в тотальной смене руководителей областей и районов. Гораздо более знаковым стал постоянный прессинг, в том числе и с привлечением правоохранительных органов. Причем этому давлению подвергались не только те, кто заявил об открытой оппозиции новой власти, но и те, кто проявлял себя вполне лояльно. Более того, тотальная чистка (а иным словом нельзя назвать увольнение около двух десятков тысяч чиновников) привела к тому, что на руководящие должности в регионах пришло немало профессионально неподготовленных кадров.

Второй симптом «северодонецкого синдрома» засвидетельствовал скорее о том, что новая болезнь лишь рецидив старой. Это ярко проявилось в практике правительства Юлии Тимошенко. Да, широко разрекламированная программа Кабинета министров «Навстречу людям» имела раздел «Региональная политика». Но что примечательно, начинался этот раздел следующим тезисом: «Государственная региональная политика будет базироваться на осуществлении перераспределения ресурсов для поддержки депрессивных территорий и решения проблем, которые по своим масштабам являются общегосударственными (угольные шахты, зоны загрязнения и т.д.)». В общем, каким ты был, таким ты и остался… И грабли те же, и эффект тот же.

Задекларированная политика нашла свое конкретное воплощение в делах, например, в Законе Украины «О государственном бюджете на 2005 год». Показателен в этом отношении пример Одесской области. Прекратилось финансирование Комплексной программы развития Украинского Придунавья. Благодаря выходу к Дунаю и пограничному расположению этот регион для Украины и Одесской области без преувеличения можно назвать стратегическим. Но одновременно он является и настоящим узлом проблем. Приведу пример: экономика Придунавья имеет преимущественно аграрный характер, при этом здесь высокая плотность населения и ограниченность земельных ресурсов (в некторых хозяйствах размер пая не превышает 2 га) приводит к формированию излишка рабочей силы, попросту говоря, безработицы. Не стоит забывать о том, что Придунавье — это регион компактного проживания этнических меньшинств (болгары, молдаване, гагаузы, албанцы, русские).

Президент Украины объявил главной социальной задачей государства создание новых рабочих мест. Эту же цель, по сути, ставит перед собой и программа развития Придунавья. Так почему же необходимо сворачивать реализацию столь важного документа?

Тем более что сегодня мы имеем пример того, как соседняя Молдова, признанная беднейшей страной Европы, активно реализует план создания новых энергетических мощностей, развивает транспортную систему, строит на подаренном ей Украиной участке земли возле Джурджулешть речной порт и нефтетерминал. Многие из этих проектов соседей противоречат интересам Украины, некоторые даже создают угрозу, но они показывают, что наши соседи понимают, что такое национальный интерес. А в чем состоит национальный интерес Украины в Дунайско-Черноморском регионе, похоже, не знает никто.

Или взять, к примеру, свободные экономические зоны. Наверное, далеко не все из подобных зон, существующих в Украине, действуют эффективно. И поэтому работа каждой из них требует отдельного изучения. Например, если по отдельным специальным экономическим зонам уровень привлеченных инвестиций колеблется от 0,2 до 1,2%, а организация рабочих мест — от 0,3 до 3,2%, то по СЭЗ «Порто-франко» эти показатели составляют соответственно 24,8 и 102,4% (данные Национального института стратегических исследований).

Потому заявления о том, что все СЭЗ работают на «теневую» экономику, не выдерживают критики. Это уже признается на высшем уровне. Однако в Закон «О государственном бюджете на 2005 год» были внесены изменения, благодаря которым функционирующие в Одесской области специальные экономические зоны «Рени» и «Порто-франко», по сути, лишились этого статуса.

Результаты подобных нововведений уже не замедлили сказаться на инвестиционном климате в стране и регионе. Объем иностранных инвестиций в экономику Одесской области сократился вдвое по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.

Игнорируя специфику области, ее традиции, принимались непродуманные решения, например, о переводе Одесского института сухопутных войск во Львов, о реструктуризации Одесского припортового завода. Все эти решения вызвали вполне закономерное возмущение со стороны жителей региона.

Примером непонимания того, какой должна быть политика государства по отношению к регионам, служит и задекларированная территориальная реформа, которой, по сути, попытались подменить все остальные, необходимые для регионов реформы — административную, налоговую, бюджетную.

И наконец, третий, не менее важный симптом. С приходом новой власти часть общества связывала надежды на то, что процесс интеграции Украины в европейское сообщество, замороженный в последние годы, активизируется. Для этого, казалось, были все благоприятные условия. Да и складывалось все поначалу тоже неплохо. Украинского лидера с восторгом принимали на Западе. Однако раскрывать объятия не спешили. Отчасти понять европейцев можно. Отказ граждан ряда стран ратифицировать европейскую конституцию создал своеобразное «подвешенное состояние». Для объединенной Европы гораздо важнее сейчас ее внутренние дела, нежели братание с Украиной. Тем более что твердость нашего внешнего курса также вызывала сомнения. В руководстве страны появилось несколько центров, претендующих на то, чтобы определять внешнюю политику. Как результат, мы наблюдали возрождение той многовекторности, за которую неоднократно критиковалось предыдущее руководство.

Но не менее симптоматично то, что из процесса реализации внешней политики вновь исключены регионы. В то же время автору этих строк не раз приходилось доказывать, что региональная политика имеет не только внутреннее, но и внешнее измерение. Никто не требует, чтобы регионы были субъектами международных отношений. Но дать им возможность развивать межрегиональные связи, участвовать в работе различных европейских структур — это веление времени.

Только в прошлом году Одесская область стала членом двух европейских организаций — Конференции приморских регионов Европы и Ассамблеи винодельческих регионов Европы (до этого она была членом Ассамблеи Европейских регионов, Рабочего содружества придунайских стран и Ассоциации приграничных регионов Европы). Это был безусловный плюс. И не стоит измерять значимость этого шага исключительно возможными экономическими выгодами. Не менее важен престиж государства и региона, формирование их позитивного имиджа в европейских странах.

Перспективным представлялось и сотрудничество с российскими регионами в рамках постоянно действующего совещания глав регионов Украины и России «Содружество регионов».

Но сегодня есть риск отката назад, к ситуации, которая существовала в начале 90-х годов. Правительство не сделало ничего для того, чтобы межрегиональные связи и трансграничное сотрудничество украинских областей вышли на качественно новый уровень. Как результат, мы сегодня теряем темп развития этих связей. Общение с представителями регионов других стран давало нам неоценимый опыт. Но сегодня один потерянный год может обернуться для нас отставанием, которое мы сможем наверстать лишь через несколько лет, а может и никогда.

В итоге мы имеем шанс замкнуться в собственном провинциальном мирке, на своем хуторе, где «моя хата» всегда будет с краю, а наши собственные проблемы перестанут волновать соседей. И формирование европейского сознания и европейской культуры для нас останется несбыточной мечтой.

Все это произойдет в случае, если синдромы, овладевшие украинской политической элитой, войдут в стадию ремиссии и превратятся в хроническую болезнь, не позволят украинским регионам играть ту роль, которую они призваны играть.

Конечно, есть симптомы, свидетельствующие о том, что «пациент скорее жив, чем мертв» и что есть надежда на выздоровление. Юрий Ехануров практически первым из кандидатов на пост премьер-министра заявил о необходимости региональной политики. Впервые в истории независимой Украины в правительстве введен пост вице-премьера по вопросам региональной политики. Но вначале насторожил тот факт, что на эту должность был назначен автор административно-территориальной реформы Роман Безсмертный. Возникал естественный вопрос — как он будет «сшивать» то, что еще недавно хотел «перекроить».

Теперь выясняется, что и «сшивать» будет некому. Роман Безсмертный возглавит избирательный штаб НСНУ. И кто бы ни был его преемником, начинать ему опять же придется с нуля. Более того, грядущие выборы вряд ли позитивно скажутся на эффективности работы «регионального» вице-премьера.

Определенные позитивные ожидания региональных элит связаны с политической реформой, предусматривающей расширение прав местного самоуправления. Но необходимо быть откровенным — само по себе принятие изменений в Конституцию это полумера.

Необходимо видеть те многочисленные рифы, о которые может разбиться корабль региональной политики. Так, внедрение пропорциональной системы на выборах в областные и районные советы приводит к тому, что они перестают нести функции органов местного самоуправления, представляющих совместные интересы территориальных громад. Де-факто областные советы становятся органами регионального самоуправления, не являясь таковыми де-юре. Но в нашем юридическом лексиконе отсутствует понятие «региональное самоуправление».

Кроме того, сегодня полномочия местных администраций и местных советов определяются десятками законодательных актов, а не только одной Конституцией. Следовательно, принятие изменений в Основной Закон должно сопровождаться вынесением на рассмотрение парламента целого пакета законов и изменений к уже действующим законам (например, Бюджетному кодексу), которые будут направлены на расширение полномочий региональных властей и формирование региональной политики.

Это лишь отдельные детали. В целом же говорить об излечении «северодонецкого синдрома» рановато. Это проявляется прежде всего в отношении новых властителей к возможным результатам мартовских выборов. Все чаще со стороны «оранжевой» команды звучат фразы о грядущем реванше «кучмистов», об угрозе «отката назад», об угрозе потери «завоеваний революции».

Если мы живем в демократическом обществе, во всяком случае, стремимся жить в таковом, то следует вспомнить, что выборы — это элементарная процедура. На них выигрывает тот, кто может что-либо предложить обществу или определенной его части. Ведь не создают же из своих оппонентов пугало реваншизма где-нибудь в Великобритании или Германии.

Нелишне вспомнить также тезис о том, что любая революция чего-нибудь стоит, когда она умеет защищаться. Лучшей защитой для новой власти была бы конкретная стратегия экономического развития, в том числе и новая региональная политика, внедрение новых принципов работы власти. Но эти шаги так и не были сделаны. В частности, не были приняты законы «О Кабинете министров» и «Об оппозиции».

И еще один момент. Мы окончательно избавимся от северодонецкого, да и от других синдромов только в том случае, когда перестанем воспринимать победу той или иной политической силы исключительно как победу над злейшим врагом и отождествлять себя со всей страной. На грядущих выборах будут соревноваться партии, а партия, как известно, означает только «часть». Целое же возможно, только если эти части сумеют договориться и принять общие правила игры. Точно так же как единая Украина может достичь прогресса, если ее части — регионы смогут достичь согласия как между собой, так и с центром.