Парадоксы местного самоуправления

В прошлом номере «Зеркала недели» были размещены две публикации, которые в какой-то степени можно назвать знаковыми. Несмотря на то что статьи Сергея Рахманина «Вне закона» и Анатолия Гальчинского «Три шага бюджетной политики» написаны в разном стиле и, на первый взгляд, сфокусированы на разных темах, они рельефно отображают острые проблемы, стоящие сегодня перед государством и обществом.

Автору этих строк в последнее время неоднократно доводилось выступать со статьями, посвященными проблемам местного самоуправления и региональной политики. Недавний «обмен любезностями» между командой президента и Кабинетом министров по поводу того, кому все же принадлежит контроль за местными госадминистрациями, показал, что вопрос о взаимоотношениях между центром и регионами не только не теряет своего значения, но и грозит в ближайшем будущем превратиться в один из острейших.

Во время обсуждения Универсала национального единства вопрос о государственном устройстве оказался в числе спорных наряду с вопросами о статусе русского языка и НАТО. Хочется напомнить, что в проекте этого документа п.8 читался следующим образом: «Стимулирование развития местного самоуправления через обеспечение его финансовых возможностей и реформирование административно-территориального устройства. Отказ от федерализации в пользу децентрализации». А уже в самом тексте универсала последнее предложение исчезло, 8-й пункт переместился на 10-е место и стал звучать следующим образом: «Стимулирование развития местного самоуправления, повышение его роли и статуса путем обеспечения финансово-экономических возможностей и реформирования административно-территориального устройства».

Подобная формулировка выглядела как компромисс, хотя, если быть справедливым, грань между «федерализацией» и «децентрализацией» весьма условна. В мире есть федеративные государства с достаточно сильной центральной властью и унитарные государства, в которых регионы и территориальные общины имеют чрезвычайно широкие полномочия. Просто в современной Украине со всеми ее очевидными региональными различиями федерация рассматривается чуть ли не как шаг на пути к распаду страны. Отсюда и диаметрально противоположные ее оценки: переоценка угрозы и преувеличение достоинств.

Сегодня все больше политиков высказываются за проведение второго этапа политической реформы, который, в частности, включает в себя формирование областными и районными советами исполнительных органов власти и передачу им полномочий областных и районных госадминистраций. Кроме того, районные госадминистрации предлагается ликвидировать вообще.

Эта реформа, безусловно, представляет собой шаг, возможно, даже более радикальный, нежели первый этап. Поскольку эффективность работы центральной власти проверятся работой власти местной и даже самые ценные инициативы и преобразования центра могут, в конечном итоге, быть сведены на нет неэффективностью или элементарным бездействием на местах.

И именно поэтому хотелось бы предостеречь от чересчур поверхностного, в какой-то степени даже легкомысленного отношения как к самому процессу реформирования, так и к его возможным последствиям. К сожалению, украинский политический процесс имеет два существенных недостатка. С одной стороны, это бросание из одной крайности в другую, с другой — принятие решений, исходя из текущего политического момента, без видения перспективы.

Если ранее во многом абсолютизировалась централизованная система, то сегодня, похоже, мы наблюдаем подобную же абсолютизацию местного самоуправления. Некоторые политики представляют реформу местного самоуправления едва ли не как одномоментный акт, который сам по себе приведет к необходимым позитивным результатам. Кроме того, возникает иллюзия, что передача полномочий местному самоуправлению и есть та вожделенная региональная политика, о которой говорят уже несколько лет.

Очевидно, что проведение реформы местной власти в том виде, в каком она предлагается сегодня, выгодно силам, которые реально победили на выборах, т.е. Партии регионов и ее союзникам, поскольку передача полномочий от администраций исполкомам позволит легитимизировать и окончательно укрепить их влияние в регионах Юга и Востока. С этой точки зрения поддержка реформы политически оправдана и логически верна. Стоит, правда, отметить, что безусловную победу на местных выборах им гарантировала пропорциональная избирательная система. Понятно, что в таких условиях вполне реально достичь гармонии между центральной и местной властью, между Кабинетом министров и областными исполкомами.

Однако давайте хоть ненамного заглянем вперед. Политическое счастье, как известно, переменчиво, и кто даст гарантию того, что через пять-десять лет расклад сил в парламенте и на местах не изменится. Насколько оптимальными в этих условиях будут отношения местного самоуправления и исполнительной власти? Как, впрочем, и сейчас с областными советами, где преобладают оппозиционные к правящей коалиции партии. Какими рычагами влияния будет обладать Кабинет министров для того, чтобы обеспечить выполнение как законов, так и своих постановлений?

Вывод может быть один: второй этап политической реформы должен быть направлен на достижение гармонии в отношениях между центром и регионами. Не будет преувеличением сказать, что история местного самоуправления в Украине — это история конфликтов между органами государственной исполнительной власти, в частности областными и районными государственными администрациями и местными советами. В одних регионах они протекали в латентной, скрытой форме, лишь изредка прорываясь на поверхность, в других, как, например, в Одессе в середине 90-х годов, выливались в жесткое противостояние.

Не будем идеализировать западный опыт. Конфликты между исполнительной властью и местным самоуправлением наблюдаются практически везде. Однако в украинской политической системе этот конфликт был заложен изначально.

Мне уже не раз доводилось писать о пресловутой 144-й статье Конституции, которая констатирует, что в случае несоответствия решения органов местного самоуправления Основному Закону и законодательству их действие приостанавливается в установленном законом порядке с одновременным обращением в суд. Однако порядка нет и поныне. Более того, в уточненном проекте закона 3207-1 предлагается вообще изъять эту часть 144-й статьи. Последствия такого решения несложно предугадать. К компетенции местного самоуправления относится распоряжение землей, имуществом. Кто будет, к примеру, контролировать правомерность их отчуждения и использования? Увы, о контроле со стороны территориальной громады говорить не приходится. Он был незначительным и до марта 2006 года, а после выборов по партийным спискам сведен, по сути, к нулю. Конечно, есть еще прокуратура, но, как показывает опыт, большинство протестов прокурора отклоняется. Поэтому уже сегодня должна быть сформирована система сдержек и противовесов, которая не даст самоуправлению перерасти в самоуправство.

Есть и еще одна проблема — формирование исполнительной власти на уровне области и района. Вполне закономерен вопрос: почему на уровне населенных пунктов фактический руководитель исполнительной власти — городской, поселковый, сельский голова избирается прямым голосованием, в то время как руководителей областных и районных исполнительных комитетов предполагается избирать советом? Не приведет ли это к еще большему отчуждению исполнительной власти на местах от населения, поскольку избрание будет зависеть от воли партийных фракций, представленных в том или ином совете. Стоит напомнить, что в Украине в 1994 году уже проходили прямые выборы руководителей областей и районов. И нельзя сказать, что этот опыт был таким уж негативным. Но именно перехода к прямым выборам боятся многие политики, поскольку это позволяет формировать исполнительную власть в областях и районах вне партийных пристрастий и межпартийных торгов. Это необходимо сделать, если мы хотим, чтобы областные и районные советы представляли общие интересы территориальных громад, а не интересы областных партийных организаций.

Допустим, что реформа местной власти все же будет осуществлена в предлагаемом сегодня варианте. Означает ли это, что местные советы, получив полномочия, автоматически становятся полновластными хозяевами в областях и районах? Увы, нет. Поскольку для осуществления данных полномочий у них нет главного аргумента — финансового.

Кто-то из политиков весьма мудро заметил: «Какая бы партия ни победила на выборах, к власти приходит министерство финансов». Украинскую политическую систему этот афоризм отражает в полной мере. Практика ручного управления бюджетами, а через них и ручного управления регионами прочно укоренилась в отечественной традиции.

Яркий пример: на газификацию в Одесской области из государственного бюджета в 2006 году предусмотрены субвенции в размере 22 млн. 979 тыс. грн. На середину сентября профинансировано
13 млн. 228 тыс., а освоено лишь
4 млн. 506 тыс. грн.

Картина еще более впечатляет, если взять субвенции на социально-экономическое развитие области. В нынешнем году предполагается выделить 51 млн. 100 тыс. грн. На середину сентября выделено 17 млн. 885 тыс. грн. Освоено 4 млн. 528 тыс. Естественно, вполне закономерен вопрос: когда поступят остальные причитающиеся региону средства и когда их успеют освоить? Если они придут 30 декабря в 12.00, а уже в 16.00 надо будет отчитаться об их освоении, то вполне понятно, что деньги будут «сэкономлены». Поскольку, если речь идет о строительстве или реконструкции (как, например, в случае с Одесским оперным театром), то должен быть проведен тендер, выполнены соответствующие процедуры (на что также отводится определенный срок), нарушение которых чревато общением с правоохранительными органами.

Устраивает ли подобная практика регионы? Вполне понятно, что нет. К слову сказать, ассигнования местного бюджета финансируются гораздо аккуратнее и осваиваются эффективнее.

Намного серьезнее выглядит проблема расширения финансовой самодостаточности территориальных громад. Козьма Прутков говорил: «Зри в корень». А корень существующих проблем местного самоуправления не только в его зависимости от трансфертов и дотаций, но и в очевидных просчетах отечественной фискальной политики.

Согласно действующему Бюджетному кодексу на первом месте среди доходов бюджетов местного самоуправления стоит налог с доходов физических лиц. В более выгодном положении оказываются города областного значения, в бюджет которых попадает 75% подоходного налога, в менее выгодном — города районного значения, поселки и села, куда попадает лишь 25%. Областной бюджет получает 25% от объемов подоходного налога, собираемого на территории региона.

Схема вроде бы весьма гибкая и по-своему справедливая, создающая широкое поле для активности органов местного самоуправления. Чем выше доходы граждан, проживающих на данной территории, тем больше поступления в местный бюджет, тем больше возможностей у территориальной громады для развития. Но в жизни все выглядит не так оптимистично.

Возьмем низшее и, подчеркну, основное звено местного самоуправления. В Одесской области 439 бюджетов сельских советов. Размер 320 из них, а это 72%, составляет от 100 до 500 тыс. грн., 71 (16%) имеет бюджет от 500 тыс. до 1 млн., и только у 30 (6%) бюджет составляет более 1 млн. грн. Печально, не правда ли?

В чем причина? А в том, что теневая экономика уже давно стала нашей горькой реальностью. И ее основой являются вовсе не криминальные структуры. Получение доходов за счет уклонения от уплаты налогов и обязательных платежей, двойная бухгалтерия, фиктивный НДС, который возмещается из государственного бюджета, сегодня превратились в повсеместное явление.

Анатолий Гальчинский абсолютно справедливо пишет о том, что «Украина остается страной с едва ли не самым высоким уровнем налогов среди государств с переходной экономикой», и в качестве одного из направлений бюджетной политики предлагает системное снижение налогового бремени. Хотелось бы обратить внимание именно на слово «системное». Несколько лет назад правительство Януковича провело снижение ставок подоходного налога. Тогда в адрес правительства звучало немало критики. Ведь снижение ставок вело и к снижению доходов местных бюджетов. Однако этот шаг был абсолютно оправдан. Иное дело, что он не был подкреплен другими системными шагами, в частности снижением начислений на фонд заработной платы. Если уровень этих начислений достигает 40%, то неудивительно, что большинство предприятий малого и среднего бизнеса предпочитают выдавать зарплату в конвертах.

Так образуется цепочка: «теневая» зарплата влечет за собой невыплату подоходного налога, местные бюджеты недополучают средства, в результате недофинансируются городские программы, текут трубы, крыши, не ремонтируются дороги.

Не стоит забывать о еще одном факторе. Заработная плата муниципальным чиновникам также выплачивается из местного бюджета. О ее сегодняшних размерах смешно даже говорить. Стоит ли удивляться тому, что человек, получающий 800—900 грн. и имеющий дело с имуществом и контрактами на сотни тысяч, сознательно или поневоле становится коррупционером. Теряет в конечном счете та же территориальная громада, ибо ничто не обходится обществу так дорого, как бедный чиновник.

Вывод, вытекающий отсюда, кому-то может показаться парадоксальным — полноценное местное самоуправление в Украине появится тогда, когда будет проведено реформирование системы оплаты труда. Мы либерализировали все, кроме заработной платы.

Из уст руководства страны звучат заявления о намерении интегрироваться в Европу. Но в структуре доходов населения стран — членов ЕС часть заработной платы составляет 70%, остальное приходится на ренту и социальные выплаты. В Украине доля зарплаты в ВВП составляет лишь 27%, в то время как в развитых странах она колеблется в пределах 60—80%. Ее часть в себестоимости продукции за период существования Украины как независимого государства составляла от 9 до 13%, в то время как в большинстве европейских стран величина этого показателя — 30—35%. Такая вот неутешительная статистика.

Вполне понятно, что подобное положение выгодно сегодня крупному бизнесу, производство которого ориентировано на экспорт. Серьезный рост промышленного производства и ВВП, рост экспорта в 2003—2004 годах во многом держался на двух китах: низкой цене рабочей силы и низких технологиях. Поэтому, несмотря на то, что сам по себе экономический рост — явление положительное, дальнейшее сохранение подобной тенденции чревато весьма серьезными последствиями.

Решить проблему роста доходов исключительно повышением минимальной заработной платы, как это делалось до сих пор, невозможно. Во-первых, потому, что размер прожиточного минимума и минимальной заработной платы вычисляется по абсолютно непонятной и не имеющей отношения к реальной жизни методике. А во-вторых, это повышение ложится дополнительным бременем на бюджеты всех уровней. Местные бюджеты превращаются в «бюджеты проедания», а о бюджетах развития вообще не приходится думать.

Не простое повышение, а действительно радикальное реформирование системы оплаты труда, снижение налогового давления и выведение заработной платы из тени способно создать сегодня слой платежеспособных граждан. Не стоит забывать и о еще одном факторе, скорее морально-психологического характера. Реальное местное самоуправление невозможно без территориальной громады, а территориальная громада — это не просто совокупность людей, проживающих на данной территории. Когда житель города или села осознает себя налогоплательщиком, за счет которого формируется местный бюджет, он сможет требовать от местных властей выполнения определенных обязанностей.

Пока что, делая как получателя «конвертируемой» зарплаты, так и того, кто эту зарплату выдает, невольными правонарушителями, государство не созидает, а разрушает гражданское общество.

Говоря о местном самоуправлении, нельзя хотя бы вскользь не затронуть и тему тарифов. Последнее повышение серьезно ударит по карману граждан. Конечно, для этого шага есть объективные предпосылки — рост цен на энергоносители. Однако не стоит забывать и о том, что потребитель коммунальных услуг оплачивает не только их. При существующем состоянии коммунальных сетей, их изношенности, житель города или поселка по сути платит за потери тепла, воды, электроэнергии и т.п. Перед нами — еще одно последствие низких доходов, слабых бюджетов, отсутствия средств на модернизацию коммунального хозяйства и внедрения энергосберегающих технологий. Кроме того, большинство коммунальных предприятий — естественные монополисты, в силу разных причин не заинтересованные во внедрении ресурсо- и энергосберегающих технологий.

Из этого следует еще один парадоксальный вывод: основным проводником политики энергосбережения, столь необходимой государству, может стать сам потребитель. Сегодня уже очевидно, что те, кто смог установить счетчики на воду и газ, оказались в выигрыше. Однако для большинства это пока остается скорее роскошью, опять же в силу низких зарплат. Поэтому между увеличением доходов и уменьшением энергозатрат, во всяком случае на местном уровне, существует прямая взаимосвязь.

И наконец, о еще одном важном факторе. Местное самоуправление как обозначенное в Конституции право жителей села, поселка и города «самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины» невозможно без существования эффективной судебной системы. Она необходима не только для того, чтобы само местное самоуправление в лице депутатского корпуса или исполнительного органа могло отстаивать свои интересы перед государством, но и для того, чтобы свои интересы по отношению к органам местного самоуправления мог защитить сам член территориальной громады. Пока этого нет. Кто-то сетует на отсутствие независимого судопроизводства, кто-то, напротив, указывает на то, что суды и судьи стали независимыми от законов. Давайте зададим вопрос: способен ли рядовой гражданин сегодня защитить свои права в суде? И желательно, чтобы ответ дал сам гражданин.

В свое время существовала практика избрания судей областными советами. Возможно, она не была идеальной, но она создавала определенную ответственность судейского корпуса перед территориальными громадами. Кто знает, не стоит ли вернуться к этой практике, но уже на качественно ином уровне.