Невероисповедание

За что уважаю нашего президента, так это за последовательность. Скажет — как отрежет. На следующий день изречет нечто прямо противоположное, однако столь же категоричное. Через сутки вернется к первоначальной точке зрения. Но лишь для того, чтобы спустя несколько дней (или даже часов) вновь изменить своему же слову. В своей противоречивости глава государства на диво стабилен. Последовательная нелогичность стала фирменным знаком Виктора Андреевича. Она сеет растерянность в рядах противников и приводит в замешательство соратников. Резко и неминуемо сокращает число тех, кто понимает, чего хочет Ющенко. Медленно, но столь же неотвратимо увеличивает количество тех, кто осознает, для чего нужна реформа.

Быль о двух президентах

Правовое невежество президента является общеизвестным фактом. Сие печально, но обыденно. Представителям высшей лиги отечественной политики подобный грех, к сожалению, свойственен. Многим памятна вольная трактовка Основного Закона в исполнении Петра Порошенко. Или попытка Юлии Тимошенко приписать политической реформе несуществующие пороки. Однако в случае с Ющенко все несколько опаснее. Ибо он является не только высшим должностным лицом, Верховным главнокомандующим и председателем Совета национальной безопасности. На него возложены функции хранителя конституционных норм и гаранта их неукоснительного соблюдения. Данной обязанностью главный слуга народа отчего-то пренебрегает. Правовое невежество президента выглядит вопиющим, вызывающим и даже воинствующим. Оттого — особо пугающим.

«Дело о неприкосновенности» является лишь маленькой главкой в сборнике политико-юридических чудачеств, коллекционируемых Виктором Андреевичем. Маленькой, но весьма поучительной. Данная история наглядно демонстрирует, что президент упорно не хочет:

— читать и понимать законы и Конституцию;

— выполнять их и требовать того же от подчиненных.

Итак, начнем с начала. 8 сентября сего года Верховная Рада одобрила изменения к Закону «О статусе депутатов местных Советов». Поясним суть новшеств: парламентарии предложили распространить депутатскую неприкосновенность на своих коллег из регионов. Принятые поправки предусматривали, что отныне провинциального нардепа не могут привлечь к уголовной ответственности, арестовать либо подвергнуть мерам административного пресечения без предварительного рассмотрения соответствующего вопроса местным советом. Новая редакция закона предполагала также ряд иных способов защиты региональных депутатов от поползновений правоохранительных органов.

Количество сторонников подобной корректировки законодательства было достаточно внушительным — за нее отдали свои голоса 270 парламентариев. Причем голоса разделились весьма любопытно. Категорическими противниками выступили фракции «Наша Украина», Народного Руха и …СДПУ(о). Из 58 членов пропрезидентской ячейки только четверо поддержали предложенные поправки. Эсдеки в полном составе проигнорировали голосование. В то же время новшество дружно и практически единодушно одобрили депутации КПУ, СПУ, БЮТ, Народной партии и «Регионов». Кроме того, «за» проголосовали 11 из 22 членов фракции УНП, а также 11 из 20 представителей «Единой Украины».

Столь непривычная схема распределения голосов позволяет предположить, насколько непростым был данный вопрос для депутатского корпуса. Слишком много в нем было различных моральных, политических и правовых нюансов. Однако необходимое постановление все же собрало нужное количество голосов. Для того чтобы оно обрело силу закона, требовалась лишь подпись президента.

94-я статья Конституции обязывает главу государства в пятнадцатидневный срок завизировать принятый Радой закон либо вернуть его в парламент для повторного рассмотрения, снабдив мотивированными и надлежащим образом сформулированными предложениями. Предшественник Виктора Андреевича эту норму регулярно игнорировал — он не ставил своего царственного автографа, однако и вето не накладывал. Ющенко, как выяснилось, предпочитает следовать дурному примеру Леонида Даниловича. Закон №4201 оставался без президентского внимания. Очевидное намерение главы государства не подписывать, однако и не отклонять новый нормативный акт, в первую очередь пришлось не по вкусу «регионалам». В канун повторного голосования за кандидатуру премьера Еханурова Виктор Янукович со товарищи потребовали от Виктора Андреевича исполнить свой конституционный долг. Президент взял на себя обязательство подписать закон, и в пресловутый меморандум «взаимопонимания между властью и оппозицией» был вписан соответствующий пункт.

После подписания пакта с «донецкими» Ющенко долго говорил о важности принятого документа, о политической ценности старательно выписанных требований, о необходимости соблюдать взятые на себя обещания. Не было ни слова сказано о том, что он, президент, не разделяет какой-либо из пунктов меморандума, что его вынудили подписать что-либо, противоречащее президентским убеждениям. Было это, напомним, 22 сентября.

Шли дни, но закон №4201 все так же напрасно ждал подписи президента. Требование Конституции так и оставалось невыполненным, обещание, данное «регионалам», — также. Миновало еще две недели. 4 октября Виктор Ющенко предстал в эфире сразу четырех телевизионных каналов. На вопрос журналиста, подпишет ли он закон о предоставлении неприкосновенности депутатам местных советов, крайне последовательный и сугубо принципиальный президент сообщил, что он твердо «стоит на позиции снятия неприкосновенности» с депутатов всех уровней, включая членов парламента.

Возникает несколько вопросов. Первый. Сообщал ли Виктор Ющенко о своей позиции Виктору Януковичу перед подписанием меморандума? Второй. Если позиция президента в отношении института неприкосновенности депутатов является столь последовательной и непримиримой, зачем он взял на себя обязательство подписать соответствующий закон? Третий. Если, невзирая на всю принципиальность Ющенко, в этом вопросе его все же вынудили поступить против совести, то кто именно и каким именно образом это сделал? И почему Ющенко об этом не заявил? Четвертый. Когда именно Ющенко был честен? 22 сентября, когда подписался под обязательством легализовать неприкосновенность депутатов местных советов? Или 4 октября, когда заявил, что выступает за ликвидацию депутатской неприкосновенности как класса?

Но это еще не все. На следующий день, 5 октября, было объявлено, что президент подписал закон, распространяющий депутатский иммунитет на избранников местного уровня. Зачем тогда накануне было говорить о том, что ты против неприкосновенности? Прошел еще один день. 6 октября во Львове Виктор Андреевич называет депутатскую неприкосновенность пережитком и призывает не делить народ Украины на неприкасаемых депутатов и недепутатов, не наделенных подобной привилегией. Зачем тогда было подписывать закон?

Создалось устойчивое впечатление, что в Украине живут и действуют два президента, не всегда разделяющих точку зрения друг друга. Вот бы им как-то встретиться и договориться между собой…

О пользе внимательного чтения

Трудно отыскать человеческую логику в поступках гаранта Конституции. Еще сложнее обнаружить логику политическую. И совсем невозможно — правовую. Знаете, как Виктор Андреевич обосновал появление своей визы под законом? Оказывается, он подписал его не потому, что того требует Конституция и даже не потому, что президент письменно обязался сделать это, поставив свой автограф под меморандумом. Как выяснилось, главу государства «подтолкнуло к этому» решение Верховной Рады, которое «свидетельствует, что политические силы таким образом понимают логику решения этого вопроса».

Далее полный абсурд. Президент подписал закон о гарантиях неприкосновенности депутатам местных советов и тут же заявил, что обратится Конституционный суд, дабы оспорить… правовую обоснованность им же подписанного закона. Пресса охотно цитировала афоризмы Виктора Андреевича. «Я делаю конституционное представление на предмет конституционности положений неприкосновенности депутатов всех уровней… Народный депутат — это специальное лицо или рядовой гражданин. Я думаю, что обычный гражданин…»

Давайте рассмотрим поведение Ющенко с точки зрения политической логики. В его политическом доме беда. Рада не желает утверждать предложенного президентом премьера. Оппозиция требует уступок. Глава государства идет на них. Он, вопреки собственным убеждениям, соглашается на расширение института депутатской неприкосновенности, полагая, что поддержка оппозиции того стоит. Он берет на себя обязательства и гарантирует их исполнение. Подобная позиция небезупречна, но понятна. Но в этом случае Ющенко должен был подписать закон еще 23 сентября и молчать о своем несогласии. Но Виктор Андреевич тянул елико возможно и подписал закон только тогда, когда Янукович пригрозил отзывом своей подписи. Он завизировал документ, но по сути заявил о готовности сделать все возможное, чтобы он не обрел законной силы. То есть о нежелании выполнять взятое на себя обязательство. Зачем было его на себя брать? И кто, в таком случае, поверит любому другому обещанию президента?

Взглянем на поступок Виктора Андреевича с точки зрения правовой логики. Если он сомневается в том, что наделение депутатов местных советов неприкосновенностью является конституционным делом, зачем он подписывал закон? Напомним, что 94 статья обязывает президента либо подписать закон либо наложить на него вето. Напомним и то, что президент — гарант Конституции. И если у него есть основания считать: инициатива депутатов нарушает принципы Основного Закона, он обязан свои замечания изложить и обязан был вернуть закон в Раду.

Он этого не сделал. Хотя основания усомниться в конституционности закона, наделяющего депутатов местных советов неприкосновенностью есть. Нет только юристов, которые бы наконец-то растолковали Ющенко, что он должен был сделать.

А сделать он должен, например, следующее. Взять решение Конституционного суда от 23 декабря 1997 и внимательно его изучить. И найти там следующий пассаж «Неприкосновенность должностных лиц является гарантией более высокого уровня в сравнении с неприкосновенностью, которая устанавливается для всех лиц, что отвечает принципу равенства прав и свобод граждан и их равенства перед законом… Гарантии высшего уровня (для депутатов, судей и других должностных лиц), поскольку они допускают исключения из общего равенства прав и свобод граждан и их равенства перед законом, должны по логике определяться исключительно Конституцией.

После этого помощники Виктора Андреевича должны были составить бумагу следующего содержания: «Уважаемые депутаты! Внимательно ознакомившись с вашими законодательными изысканиями, нашел их не вполне конституционными. Восемь лет назад Конституционный суд высказал предположение, что особые гарантии (к которым КС относит депутатскую неприкосновенность) должны определяться Конституцией. По Конституции такие гарантии на депутатов местных советов не распространяются. На этом простом основании я, как гарант Конституции, на ваш закон с полным правом накладываю вето».

Примерно так следовало поступить президенту. И сделать это следовало не в начале октября, а в начале сентября. В этом случае он:

— выполнил бы требования Конституции, обязывающие его завизировать (отклонить) закон в 15-дневный срок;

— освободил бы себя от необходимости 22 сентября идти на уступки, которые противоречат его принципам;

— продемонстрировал бы, что он действительно является гарантом Конституции.

Кроме того, в этом случае он перехватил бы политическую инициативу. Либо Верховной Раде потребовалось бы преодолевать вето (что маловероятно). Либо депутатам пришлось бы самим обращаться в Конституционный суд. И доказывать, что право местных нардепов на иммунитет является конституционным. Вот тогда президент не выглядел бы как человек, который и рыбку не съел, и косточкой подавился.

Впрочем, вчера Роман Бессмертный заявил, что президент поступил правильно. По его словам, в законе напрямую не идет речь о неприкосновенности депутатов местных советов, поэтому «никаких формальных оснований для вето не было. Но вследствие процедуры привлечения к ответственности вышло почти тождественное к неприкосновенности... Поэтому президент хочет выяснить в суде, тождественны ли в данном случае депутатская неприкосновенность и порядок привлечения депутатов к ответственности», — сказал он.

Еще раз возвращаю вас к решению КС от 23 декабря 1997 года. В нем, в частности, говорится: «этим положением на указанных должностных лиц фактически распространяется депутатская неприкосновенность (без употребления данного понятия), предусмотренная статьей 80 Конституции Украины». Необязательно называть понятие по имени. КС об этом уже говорил. И президент обязан был вооружиться этим словом.

Президент решения КС от 23.12.97 не читал. Тогда бы он, помимо всего прочего, не задавался бы вопросом, чем отличается депутат от обычного гражданина. Но он, похоже, не читал и Конституции. Иначе не ставил бы вопрос о конституционности «неприкосновенности депутатов всех уровней». Зачем вам, Виктор Андреевич, Конституционный суд? Откройте Основной Закон и прочитайте статью 80. «Народным депутатам Украины гарантируется неприкосновенность». Точка.

Вам не нравится это положение, Виктор Андреевич? Вы знаете, мне тоже оно не слишком по душе. Но оно является «телом» Конституции и обязательно для исполнения. И лично вы являетесь гарантом неукоснительного исполнения этой нормы. От этой обязанности вас никто не освобождал. Как никто не лишал вас и права, выписанного в 93-й статье Основного Закона — права законодательной инициативы. Которым вы отчего-то не спешите пользоваться. А 154-я статья того же документа позволяет вам выступать автором законопроекта о внесении изменений в Конституцию. Или вы не знаете, имеете ли право посягать на депутатскую неприкосновенность? Имеете: 27 июня 2000 года Конституционный суд давал разъяснение на этот счет.

Но в этом случае, вам, Виктор Андреевич, необходимо учесть опыт Леонида Даниловича, который пять лет назад также пытался лишить парламентариев неприкосновенности. Тогда против этого решительно выступали противники режима, считавшие иммунитет одним из немногих эффективных способов защиты от репрессий. И сегодня очень многие резонно ставят вопрос: дожила бы или нет антипрезидентская оппозиция до зимы 2004-го, если все ее вожди во главе с вами не имели депутатского иммунитета?

Или демократия уже победила? Тогда вперед — вносите изменения в Конституцию, изыскивайте 300 голосов. Только отдавайте себе отчет в том, что подготовить подобный законопроект куда сложнее, чем меморандум или представление в Конституционный суд. Для этого потребуются квалифицированные юристы, которых рядом с вами отчего-то не наблюдается.

Реформа без начала и конца

Если автор этих строк не прав, то почему президент сегодня изрекает следующее: «Политреформу надо делать. Какую? Давайте об этом подумаем.»? И почему разглагольствует о сроках ее введения?

Жалко, Виктор Андреевич, что вас с нами не было. Вы бы узнали, что реформа уже одобрена 8 декабря 2004 года, и за нее проголосовали 402 народных избранника, в том числе 78 представителей возглавляемой вами фракции «Наша Украина». Вы были бы в курсе, что соответствующие конституционные изменения обретут юридическую силу с 1 января 2006 года, хотя отдельные положения вступят в действие после следующих парламентских выборов. Вам было бы известно, что после этих самых выборов ваши полномочия будут несколько урезаны, однако, невзирая на это, вы все равно останетесь весьма влиятельной политической фигурой.

Что, кстати, в свое время зело удивило Венецианскую комиссию. Европейские специалисты в области конституционного права, анализируя отечественную политреформу, приветствовали стремление украинских законодателей утвердить принципы парламентаризма. Но недоумевали, зачем при этом такие масштабные полномочия президенту? Те самые полномочия, которые сам президент называл полномочиями «британской королевы».

Сегодня многие парламентарии уже всерьез задумываются об углублении конституционных изменений. Для этого есть и повод, и причина. Причина — неумение президента пользоваться своими конституционными правами и нежелание исполнять свои конституционные обязанности. И то, и другое стало, увы, очевидным. Повод — внезапная смерть законопроекта №3207-1. Напомним, что этот документ предусматривал изменения Конституции, касающиеся местного самоуправления, и был одобрен Верховной Радой в декабре прошлого года. Согласно требованиям Конституции, он считался бы принятым в том случае, если бы его поддержали 300 народных депутатов до сентября сего года. Однако этого не случилось. Конституционный суд несколько припозднился с вынесением соответствующего вывода, и депутаты в отведенные сроки не уложились.

Но проделанной работы законодателям стало жалко, и на днях было принято решение реанимировать и модернизировать этот проект. Новая версия (в отличие от старой) предполагает существенное расширение прав регионов вообще и органов местного самоуправления в частности.

Во-первых, обновленный «3207-1» дает более четкое правовое определение самому понятию «местное самоуправление». Во-вторых, закрепляет за местными общинами право утверждать местные бюджеты. В-третьих, устанавливает, что основу местных бюджетов будет составлять фиксированная часть налогов и сборов. Какая — предполагается определить законом.

Кроме того, намечается настоящая реформа системы местной власти. Напомним, что, по Конституции, главы местных администраций назначаются и увольняются президентом. Отменить эту норму не представляется возможным. Однако никто не запрещает законотворцам придать администрациям иные функции. Согласно наработкам временной конституционной комиссии Рады, схема распределения полномочий местной власти будет выглядеть так:

— исполнительские функции возлагаются на исполкомы местных советов, подчиненные центральным органам исполнительной власти;

— местные администрации будут осуществлять контроль за соблюдением законности исполкомами местных советов, превратившись таким образом в нечто вроде префектур.

Таким образом, предполагается:

— исключить принцип дублирования полномочий в системе исполнительной власти;

— убрать президентскую вертикаль управления, бессмысленную и даже опасную при утверждении принципов парламентаризма;

— содействовать развитию самостоятельности регионов;

— при помощи перепрофилирования местных администраций сохранить контроль государства за местной властью;

— установить четкую схему взаимодействия «Киев — регионы». Наличие трех векторов — «Президент — администрации», «Кабмин — исполкомы» и «Рада — местные советы» дает разным институтам власти возможность влиять на ситуацию в регионах.

Модель несколько сыровата и требует доработки. Однако сегодня в Раде она находит куда большее число сторонников, чем год назад. Инициаторы новшеств (среди них представители подавляющего большинства фракций) полагают, что этот проект уже на этой сессии будет одобрен 226 депутатами. А в феврале вполне способен собрать 300 голосов и стать частью обновленной Конституции.

Отнюдь не факт, что подобная модель будет законодательно закреплена. Однако неоспоримым фактом является то, что количество готовых поддержать ее растет с каждым днем. Среди них — как давние недруги Виктора Андреевича, так и его недавние соратники. Одни бесповоротно разуверились в действенности президентской системы власти как таковой. Другие — окончательно утратили веру в Ющенко. В надежность его слова. В его готовность стать законопослушным гражданином. В его умение принимать адекватные решения. В его способность вырасти в эффективного политика.

Для многих новый конституционный проект превращается в законотворческую исповедь их неверия.

Каждому из них президент дал слишком много поводов.