Нашла коса на Серп

Один из основных признаков политической состоятельности государства — стабильное и эффективное законодательство. Украине в этом смысле похвалиться особо нечем. Как известно, страна вот уже полтора десятка лет переживает пресловутый переходный период. Наверное, потому одни нормативные акты у нас переписываются ежегодно, другие — не принимаются вовсе.

Закон о Кабинете министров — из категории последних. О необходимости принятия документа, который регулировал бы деятельность центрального органа исполнительной власти, неустанно твердили как минимум последние лет пять. Время от времени предпринимались робкие попытки залатать внушительную прореху в правовой базе, однако успеха они не имели.

Политическая реформа вынудила законотворцев форсировать работу над этим законом. Внесение изменений в Конституцию существенно трансформировало характер правовых отношений между президентом и премьером. Перманентные стычки между главами государства и правительства убедили всех в том, что отношения эти надобно формализовать. По возможности, быстро.

Нет ничего удивительного в том, что в парламент была подана пара соответствующих проектов: две властные команды принципиально расходились во взглядах на характер перераспределения полномочий. Символично, что Виктор Ющенко и Виктор Янукович лично выступили инициаторами законотворческих изысканий.

Правительственные лойеры сработали оперативнее. Кабминовская версия появилась в Раде на две недели раньше президентской. Впрочем, подобной мобильности есть вполне очевидное объяснение.

Этот документ до боли напоминал проект, зарегистрированный в парламенте еще в феврале этого года. Авторами того варианта закона о правительстве были Александр Мороз и Степан Гавриш, он прошел первичную обкатку четырьмя профильными комитетами и так называемой «конституционной» спецкомиссией ВР, однако до голосования не дожил.

Спустя без малого год несколько подретушированный проект обрел новый статус и новую жизнь. В основу президентской версии также легли старые разработки, в свое время подготовленные еще депутатом Игорем Колиушко. Игорь Борисович, насколько можно судить, и был главным автором документа, внесенного на рассмотрение депутатов Виктором Ющенко. Хотя Колиушко, в отличие от оппонентов, существенно переработал ряд статей.

Квалифицированно оценить качество двух монументальных трудов, разумеется, в состоянии только специалисты. И все же мы наберемся смелости и рискнем поделиться с вами собственным, глубоко субъективным мнением.

Первое впечатление — оба проекта не вполне соответствуют поставленной задаче. Истинная миссия закона о Кабинете, с нашей точки зрения, заключается в том, чтобы сделать процесс перераспределения властных полномочий минимально болезненным. А отношения между различными ветвями — максимально понятными и прозрачными. Документ призван был, если хотите, расшифровать новые конституционные положения.

Необходимо было перевести нормы Конституции на необходимый процедурный язык. Между тем разработчики обоих проектов, похоже, не слишком старались выполнить эту задачу. Основные усилия были направлены на то, чтобы незаметно для окружающих переписать Основной Закон в свою пользу. На что, вне всякого сомнения, ни те, ни другие не имели права.

Истинная цель обеих авторских групп была абсолютно очевидной. Команда Януковича стремилась зафиксировать доминирующее положение Кабинета и премьера. А еще (при помощи казуистических приемов и вольного толкования Конституции) незаконно прихватить кусок чужой властной территории. Команда Ющенко, используя тот же арсенал, намеревалась любой ценой сохранить влияние президента на исполнительную власть.

Премьерская версия показалась нам более кондовой и бедной на новации. Президентская выглядела современнее, подробнее и временами намного логичнее. С нашей точки зрения, оправданным было то, что команда главы государства попыталась расписать сферу деятельности не только Кабинета, но и всей системы исполнительной власти. В проекте имени Ющенко не до конца полно, однако куда более точно и четко, нежели в проекте имени Януковича, разграничены политическая и административная сферы деятельности правительства. Заслуживает внимания и новелла об институте государственных секретарей, снабженная достаточно прозрачной моделью их подбора. Однако желание переосмысливать Основной Закон разработчики президентского варианта демонстрировали, пожалуй, даже чаще, чем авторы премьерского.

На индивидуальных особенностях каждого из проектов мы остановимся чуть ниже, а пока поговорим об общих, схожих пороках. Не так давно вся страна была свидетелем двух ожесточенных схваток между противоборствующими властными командами. Выяснилось, что на Банковой и на Грушевского по-разному толкуют смысл понятия «контрассигнация» и расходятся во взглядах на порядок назначения и увольнения руководства местных администраций. Ожидалось, что в долгожданном законе о Кабмине появятся тщательно расписанные процедуры. Однако авторы обеих версий эти болезненные вопросы проигнорировали.

Юристы от Кабмина ограничились тем, что тщательно скопировали соответствующие статьи Конституции, предписывающие премьеру и министрам визировать определенные указы президента, но не удосужились предложить необходимый механизм. Юристы от президента поступили так же. Почти. Потому что при подготовке законопроекта они, походя, позволили себе «усовершенствовать» Основной Закон. Перед словосочетанием «скрепляются подписями» появилось неучтенное словечко «безотлагательно», существенно изменяющее правовой смысл фразы. И, с точки зрения Конституции, совершенно непозволительное. Между тем подробная схема осуществления контрассигнации здесь также не была предложена.

Почему? Формальный ответ на поверхности: толкованием данной нормы Основного Закона сейчас занят Конституционный суд. Однако истинная причина еще проще. Каждая сторона по-прежнему заинтересована в значительном количестве законодательных недомолвок, ибо всякий считает, что именно ему удастся обратить недосказанность в свою пользу.

Аналогичная история с главами местных администраций. Чего проще — предложить скрупулезную подробную схему выдвижения, согласования, внесения, представления, назначения и увольнения. Тем не менее процесс расстановки руководителей региональных ГА упоминается в обоих проектах вскользь. Публичное объяснение таково: данный механизм должен быть выписан в профильном законе. Логика в подобном суждении есть. Но есть она и в альтернативной точке зрения: местные госадминистрации — важный элемент исполнительной власти, почему же в своеобразной «библии» этой самой власти о них так неохотно вспоминают?

При этом кабминовские разработчики проявили массу изобретательности, чтобы взять под контроль правительства местную власть. Причем в тех сферах, посягать на которые не имеют права по Конституции. Проект Януковича предлагает внести в Закон «О местных государственных администрациях» изменения, в соответствии с которыми кандидатуры всех заместителей глав ОГА и РГА должны согласовываться с Кабинетом министров. Авторов новшества нисколько не смутил тот факт, что 118-я статья Основного Закона делать это запрещает — формирование персонального состава администраций возложено на их руководителей, и ничего ни с кем они согласовывать не должны. Кроме того, Кабмин жаждет заполучить право отменять акты местных органов власти, что с Конституцией также, мягко говоря, не коммутируется. Наконец, КМ возжелал, чтобы местные советы, формируя исполнительные органы, придерживались типового штатного расписания, разработанного правительством. На этот раз была игнорирована 140-я статья Конституции, защищающая права местных громад и выборных органов.

Не сговариваясь, и премьерские, и президентские юристы предложили эстетскую и совершенно бессмысленную новеллу — о присяге членов Кабинета министров. Какой от нее прок — неизвестно, ведь в обоих случаях не предусмотрена ответственность за ее нарушение.

Удивительное совпадение взглядов идейные противники продемонстрировали еще в одном, более принципиальном вопросе, связанном с порядком назначения членов Кабинета. В обеих версиях предусмотрено так называемое пакетное голосование за состав правительства. Что выглядит несколько странно. Во-первых, в Конституции речь идет о «персональном составе», из чего, надо думать, следует индивидуальный подход к каждой кандидатуре. Во-вторых, принцип «пакета» осложняет жизнь депутатам, которые могут по-разному относиться к членам общего правительственного списка. Таким образом, в косвенной форме оказывается влияние на волю депутата, чего Конституция никак не приветствует.

И еще одна общая новация. И президент, и премьер (если исходить из сути предложенных им проектов) предлагают досрочное прекращение полномочий Кабинета в случае смерти премьера либо невозможности оного исполнять свои обязанности по состоянию здоровья. Что именно следует считать «невозможностью исполнять обязанности по состоянию здоровья» и какой орган должен принимать такое решение — не вполне ясно. Кроме того, подобные случаи не предусмотрены Конституцией. Разумеется, несчастье может случиться с каждым. Но почему в этом случае весь Кабинет должен досрочно складывать полномочия? Тем более что подобный акт предусматривает наступление либо политической ответственности, либо новых политических обстоятельств. Абсолютно логично, если в случае преждевременной кончины премьера его место займет и.о. А отправить на покой весь Кабмин может и должна Рада. Если в том будет политическая нужда.

Оба проекта страдают обильным и совершенно неоправданным воспроизведением конституционных статей, хотя куда проще было просто вписать ссылки на Основной Закон. Причем и те, и другие цитируют Конституцию весьма избирательно. Пример непочтительного отношения к главному правовому акту страны со стороны правоведов Виктора Андреевича мы уже приводили. Законники Виктора Федоровича грешат тем же. Во второй статье проекта они перечисляют основные задачи Кабинета, списанные из профильной 116-й статьи Конституции. Списанные, впрочем, неаккуратно. В Основном Законе — 12 пунктов, в проекте Януковича — 8. Почему упущены остальные, например норма об обеспечении равных условий развития всех форм собственности — неизвестно.

Но есть помарки и менее безобидные. Все та же 116-я статья Конституции гласит, что Кабинет министров «обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства». Согласно же законопроекту Януковича, «Основными задачами Кабинета Министров Украины являются (…) обеспечение государственного суверенитета и экономической самостоятельности Украины; осуществление внутренней и внешней политики государства».

Изменив конституционную грамматическую конструкцию, авторы извратили смысл Конституции и самоуправно наделили Кабмин новой функцией. С точки зрения права, обеспечивать осуществление политики и осуществлять ее — не одно и то же. Такое изменение формулировки позволяет правительству посягать на права, которыми наделены президент и парламент, но отнюдь не Кабинет.

Авторы обеих версий грешат подменой понятий. Постоянно смешиваются понятия «задачи» и «функции», «компетенция» и «функции». В кабминовском варианте встречаются терминологические сочетания «вступление в должность» и «обретение полномочий», но при этом не указывается, чем они отличаются. А если ничем, то почему бы не употреблять одно?

Авторы обоих проектов зачастую называют задачами функции. А функции — полномочиями. Но даже не это самое печальное. Обоим проектам явно недостает системного подхода. Было бы логичнее, если бы они строились по схеме «задачи — компетенция — полномочия». Но такой схемы нет ни у тех, ни у других. Зато и у тех, и у других наблюдается откровенное желание выйти за пределы своей компетенции и прихватить как можно больше полномочий. Судя по всему, это и было главной задачей, поставленной перед обеими командами разработчиков.

Президентские «писатели» проявили в этом вопросе куда больше рвения, что вполне объяснимо: измененная Конституция оставила им мало правового поля для маневра. И тогда юристы Ющенко принялись «зачищать» правовые дебри при помощи законотворческого «серпа». «Коса» была бы удобнее, но она находится в руках у противника…

О некоторых особенностях проекта главы государства мы уже упомянули. Не можем обойти вниманием еще целый ряд неувязок.

Во-первых, Ющенко настаивает на том, чтобы программа правительства утверждалась законом. Тезис спорный, поскольку в этом случае Кабинет попадает под контроль президента, имеющего право наложить вето на любой закон. К тому же Конституцией такое условие не предусмотрено. Предложение выглядит абсолютно бесперспективным, поскольку большинство в Раде на подобную новацию едва ли согласится.

Кроме того, Виктор Андреевич требует, чтобы программа правительства в той части, в которой говорится о вопросах внешней и оборонной политики, соответствовала тексту его посланий к Верховной Раде. Конституция такого требования не содержит, потому парламентарии имеют полное право эту инициативу игнорировать

Во-вторых, президент хочет оставить за собой право отклонить кандидатуру премьера в случае наличия нарушений Конституции и законов. Такого права у него нет (если, разумеется, Конституционный суд в случае обращения туда не выскажет иную версию). Статья 114 Конституции, по сути, вменяет ему в обязанность внесение кандидатуры премьера, предложенной коалицией. А как быть, если нарушения действительно имели место? Президент обязан информировать об этом Раду, а в случае, если она к его аргументам не прислушается, может попытаться добиться правды в Конституционном суде.

В-третьих, Ющенко хочет, чтобы члены Кабмина по его решению могли включаться в состав консультативных и вспомогательных служб президента. Что как минимум неэтично. А кроме того, может расцениваться как попытка главы государства влиять на центральный исполнительный орган.

В-четвертых, хозяин Банковой требует, чтобы его представитель имел право принимать участие в заседаниях Кабмина с правом совещательного голоса. Искать конституционное оправдание подобному требованию бессмысленно.

В-пятых, Ющенко переосмыслил Основной Закон, настаивая на досрочном прекращении полномочий правительства в том случае, если в отставку уйдет более трети членов правительства. Условие надуманное и перспектив не имеет.

Наконец, Ющенко всячески пытается навязать свою волю Кабмину, требуя от него «содействовать исполнению главой государства полномочий», «постоянно информировать», «исполнять поручения», «обеспечивать рост доходов», «формировать положительный образ Украины» et cetera.

Что касается задач, стоящих перед Кабинетом, то они описаны в Конституции, и расширять этот перечень никто не вправе. А моменты, связанные с необходимой процедурой «информирования», «исполнения», «согласования» и т.д. и т.п., относятся к сфере бюрократической коммуникации не столько между двумя органами, сколько между аппаратами этих органов. И вполне могут быть детально описаны в регламенте Кабмина.

Пороки кабминовской версии не менее очевидны. Мы уже говорили о значительной части его недостатков, но вспомнили не все. Как и президентский, премьерский проект не расписывает особенности функционирования правительства в отставке. Хотя, наверное, имело бы смысл предусмотреть сокращение полномочий отставленного Кабинета. В частности, лишить его права законодательной инициативы и права ликвидации (реорганизации) органов исполнительной власти.

В документе содержится декларативное размежевание политических и административных функций. Но реальным содержанием эта декларация не наполнена.

18 статья проекта фактически узаконивает совмещение (пускай и временное) работы в Кабмине, а также исполнения депутатских обязанностей, что противоречит не только 2-й статье того же проекта, но и Конституции, а также Закону «Об особенностях увольнения с должности лиц, совмещающих депутатский с иными видами деятельности».

Янукович устами своих юристов предлагает закрепить за Кабмином право в отдельных случаях отзывать законопроекты, принятые в первом чтении, а также влиять на формирование повестки дня Рады. И то, и другое, безусловно, находится за пределами компетенции правительства.

То же самое касается новелл, предусмотренных 32 статьей проекта, где, по сути, предлагается при разработке госбюджета брать за отправную точку не парламентскую бюджетную резолюцию, а правительственную бюджетную декларацию. С точки зрения Бюджетного кодекса – явное нарушение.

Не совсем ясно и то, почему условия оплаты и формы жизнеобеспечения главы Кабинета (как во время премьерства, так и после отставки) должны определяться решением правительства. А не нормой закона, как это принято в отношении всех иных членов КМ.

Одним словом, оба законопроекта изобилуют недостатками, которые, впрочем, можно было исправить, будь у двух сторон на то добрая воля. Но рассчитывать на это, судя по всему, не приходится. Если консенсус не будет найден, то вариант Ющенко обречен на провал в парламенте, а вариант Януковича – на президентское вето. Преодолеть которое в обозримом будущем, едва ли удастся.

Если премьерский проект будет принят за основу, у президента сохранится надежда на то, что часть его пожеланий может быть учтена в ходе второго чтения. А у Януковича в этом случае появится надежда, что Ющенко закон все-таки подпишет. Но для этого двум лидерам страны предстоит договориться между собой. И в чем-то уступить друг другу. Ведь документ, по большому счету, необходим обоим.

Когда парламент приступит к рассмотрению законопроектов, пока не известно. В четверг Мороз предложил реанимировать временную спецкомиссию, которая озаботилась бы проведением второго этапа политреформы, а заодно взялась за обработку так называемых «конституционных» законов, в том числе и закона о Кабинете министров. Предполагалось, что не позднее, чем через полгода с момента создания, ВСК должна отчитаться перед депутатами о проделанной работе. Однако формирование спецоргана было отложено. Его судьба, как и судьба многострадального закона – пока в тумане.