Конституция MUST BE CHANGED

Тень дамоклова меча вновь коснулась сессионного зала Верховной Рады. Десять лет назад под этой метафорой подразумевали президентский референдум по проекту новой Конституции Украины. 28 июня 1996 года Леонид Кучма с парламентской трибуны скромно признался, что угрозой конституционного плебисцита «стимулировал» депутатов активнее поработать над новой редакцией Основного Закона. Слукавил немного — представители команды президента потом признались, что в администрации никто всерьез не рассчитывал на успех «конституционной ночи» и Украине была уготована жесткая модель президентского правления. Спустя десять лет представители народа вновь вынуждены задуматься об усовершенствовании системы власти.

После девятимесячного перерыва Банковая планирует реанимировать рабочую группу по усовершенствованию Конституции. Этот неформальный экспертный орган тихо прополол конституционную ниву еще во время парламентских выборов. Группа архитекторов госстроительства под эгидой первого зама руководителя центрального штаба Блока «Наша Украина» Романа Зварича несколько недель провела на карпатском курорте, вдохновляясь на плодотворное законотворчество заснеженными видами горных пейзажей. Вероятно, из-за предвыборной лихорадки результаты деятельности коллектива юристов оказались вне поля зрения широкой общественности, хотя «Наша Украина» специально устроила круглый стол с презентацией концепции новой Конституции Украины. Кому тогда было дело до всяких утопических проектов? Настало время извлечь старые наработки из долгого ящика.

Следует отметить, что документ и тогда выглядел слегка недоношенным и напоминал скорее концепцию будущих преобразований, нежели готовый законопроект. Коррекции подверглись только I, III и половина IV раздела Конституции. Самые конфликтные вопросы, связанные с распределением полномочий между ветвями власти, были изложены лишь в общих чертах. Но и этого оказалось достаточно, чтобы получить представление о том, каким умеренное крыло реформаторов из президентского лагеря видит компромисс между прежней и нынешней системами власти.

Во-первых, президенту предоставляется «право первой ночи» по формированию нового правительства, если предыдущего премьера он уволил сам или тот подал в отставку добровольно. Тогда именно руководитель государства определяет кандидатуру главы правительства, после чего претендент на премьерство оперативно предлагает на рассмотрение ВР конкретных министров и программу своей деятельности. Построение исполнительной вертикали — исключительная прерогатива Кабмина.

Во-вторых, вводится понятие «вотум доверия Кабинету министров». Это значит, что парламент большинством голосов одобряет программу правительства и с этого момента оно может спокойно работать в течение года, не боясь отставки. Только после этого президент назначает премьера и всех министров своими указами. Институт парламентской коалиции при этом упраздняется за ненадобностью — это лишь вопрос самоорганизации депутатов.

В-третьих, Верховная Рада имеет право отклонить президентское предложение. Тогда она обязана сама определить кандидатуру премьера, а президент «умывает руки» — ему остается только со вздохом подписать предложенные кадровые указы. То же самое происходит и в случае, если вотум недоверия предыдущему правительству выразил сам парламент. Тогда «право первой ночи» уже у депутатов, президент же включается в кадровый процесс, только если парламент так и не сможет реализовать свое право в установленный срок.

В-четвертых, неспособность ветвей власти к компромиссу автоматически ведет к внеочередным парламентским выборам. Президент обязан распустить Верховную Раду, если мячик формирования правительства уже побывал и на президентской, и на парламентской половине конституционного поля, а гол забить так никто и не смог.

В-пятых, правительство становится коллегиальным органом с солидарной ответственностью. Отдельных министров может уволить только сам Кабмин — вакансии заполняет президент. Но если кадровый состав сменится более чем наполовину, обновленному правительственному коллективу потребуется повторный вотум доверия народных избранников.

Таким образом, в природу власти закладывается своеобразный дуализм. И назначить правительство, и отправить его (с некоторыми ограничениями по срокам) в отставку может и Верховная Рада, и президент. За последним все-таки преимущество — он свободнее в процессе жонглирования премьерами, поскольку не может быть наказан за это отставкой, как парламент — роспуском.

Будущие переписчики Конституции признают, что описанный вариант — лишь одна из версий будущей политреформы, которую может предложить президентская сторона. Мобилизация только началась. В числе тех, кто уже мобилизован, — известные теоретики и практики: Зварич, Ключковский, Онищук, Головатый, Шаповал, Козюбра, Колиушко.

Один из апологетов усовершенствования Конституции, Роман Зварич, видит достаточное усиление президента только в предоставлении ему отдельных рычагов влияния на формирование правительства, а также возможности требовать от правительства исполнения своих указов. Для этого необходимо повысить роль СНБО и четче прописать процедуру контрасигнации. «Усиленного» президента, по мнению отставного министра юстиции, должна сбалансировать либерализация системы региональной власти. Речь, в частности, идет о повышении роли территориальных общин, которые смогут сами формировать исполнительную власть на местах, что фактически ликвидирует президентскую вертикаль как таковую.

Впрочем, другая часть президентского окружения настроена более радикально и настаивает на переходе к американской модели, при которой глава государства одновременно возглавляет исполнительную власть. Должность премьер-министра не предполагается, роль топ-менеджера правительства призван исполнять вице-президент. Кабмин предложено трансформировать в подчиненную президенту администрацию. Министры превращаются в чиновников, назначаемых и увольняемых руководителем страны по своему усмотрению. Естественно, для баланса возрастут и контрольные функции парламента. На правительство он сможет влиять опосредованно — через бюджет, в формировании которого получит приоритет. Очевидно, в определенных случаях Верховная Рада сможет выразить недоверие правительству, а процедура импичмента станет более четкой и демократичной.

Сторонники ортодоксальной президентской модели обосновывают свою позицию тем, что в условиях кланово-олигархической сущности украинской политики и раскола общества по нескольким фундаментальным осям «болотистый» парламент не способен обеспечить поступательное развитие страны в одном направлении. Советник президента Тарас Стецькив возмущенно отмечает: «Народ голосует за социал-либерализм, НАТО и ЕС на президентских и парламентских выборах, а власть все равно получается пророссийской и ориентированной на крупный капитал». Тут политикам, конечно, стоило бы поискать причины в себе, но они предпочитают сконцентрировать реализацию общественной воли в руках одного человека, который будет не только решать, но и отвечать за все сам. Оппоненты же предупреждают об угрозе авторитаризма, ссылаясь на горький опыт прошлых лет, когда власть президента была даже не абсолютной. Народ хоть и имеет ум, но голосует часто сердцем и эмоциями, так что может вызвать из моря публичной политики настоящего Зверя. Даже в Партии регионов многие публично заявляют, что не хотят нового диктатора, даже если это будет диктатор Янукович.

Но ведь с таким же успехом можно «очистить» и парламентскую систему власти. Этим ПР намерена заняться при поддержке СПУ и коммунистов. Заместитель руководителя фракции-гегемона Евгений Кушнарев считает, что победитель парламентских выборов должен иметь возможность реализовать свои программные цели. О каком осуществлении программы президента может идти речь? Кушнарев выступает за усовершенствование парламентско-президентской модели, когда депутатская коалиция имеет максимум полномочий, а границы компетенции каждого органа власти четко определены. На откуп президенту, по его мнению, следует отдать внешнюю политику. Но в чем это будет выражаться, если Ющенко и сейчас с большим трудом удерживает Януковича в узде при заграничных вояжах даже при своем министре иностранных дел? Для начала же «Регионы» готовы завершить второй этап политреформы — имплементировать т.н. законопроект №3207-1. Хотя они и не прочь внести в него некоторые изменения. Есть в «Регионах» и экстремисты, убежденные в необходимости перехода к «чистой» парламентской модели, предполагающей избрание президента Верховной Радой.

Одним словом, подходов много, но цель очевидна — Конституция must be changed. Все опрошенные «ЗН» участники политического процесса готовы к созыву широкой конституционной комиссии. Правда, на соответствующий указ президента от 10 ноября откликнулась только «Наша Украина», делегировав пятерку своих представителей: депутатов Ключковского, Головатого, Мойсика, Поживанова и помощника главы совета партии Карпунцова. Другие политические силы и органы власти «президентский призыв» проигнорировали. Коалиция и правительство — за комиссию, но считают, что конституционный процесс на этом этапе не может выходить за рамки парламента — инициатива должна идти из ВР. Парламент уже больше месяца никак не сподобится сформировать давно анонсированную временную специальную комиссию по разработке проектов законов о внесении изменений в Конституцию Украины. Есть основания думать, что голосование за проект соответствующего постановления тормозят «Регионы», рассчитывающие придать органу статус полновесной Конституционной ассамблеи по типу учредительного собрания, включив туда бывших руководителей страны, ученых и практиков.

Несбалансированность нынешней системы власти очевидна для всех. Ведь если Конституция 1996 года, при всех ее недостатках, стала результатом политического консенсуса и зафиксировала реальную расстановку политических сил, то нынешняя редакция родилась вследствие грубого торга, в котором было задействовано множество внутренних и внешних интересов, которые прямо между собой не пересекаются. Нужно выстраивать новый баланс власти. Между тем в стране могут появиться две конституционные комиссии (пропрезидентская и парламентская), говорить о сотрудничестве между которыми, по крайней мере пока, не приходится. Представители обеих сторон призывают к мирному сосуществованию и поиску компромиссов. Но пока не предпринимают никаких реальных шагов.

Что дальше? Не исключено, что договариваться все же придется и конкурирующие центры политического влияния власти в процессе переговоров изъявят готовность идти на взаимные уступки. В результате может родиться новая смешанная форма правления. Например, правительство в полном составе (включая министров иностранных дел и обороны) будет формировать парламент, но президент получит право отставки премьера. Возможно, вновь материализуется идея назначаемых президентом госсекретарей министерств, которые будут контролировать работу министров и обеспечивать преемственность политики. Институт губернаторства, как вариант, будет заменен чем-то по типу французских префектур, также с контрольными полномочиями. Дальше дело юристов отточить формулировки.

Для результативного голосования понадобится конституционное большинство. Ни ПР, ни «НУ» самостоятельно или вместе его обеспечить не могут. СПУ на ревизию реформы точно не согласится — Александр Мороз не хочет быть премьером и не может президентом, а потому строит модель, в которой максимализирована роль парламента и спикера. БЮТ пока деликатно стоит в сторонке, хлопая ресницами и ожидая оптимального стечения обстоятельств. По большому счету, для Тимошенко нет большой разницы, кто будет иметь больше полномочий — премьер или президент, она видит себя в любой подходящей ипостаси. Впрочем, ее натуре более характерно стремление к концентрации полномочий в центре, чем идея предоставления свободы регионам, так что с имплементацией многострадального 3207-1 у социалистов в любом случае большие проблемы. Социал-региональный тандем пока еще рассчитывает на успешные торги. По мнению Кушнарева, Тимошенко может пойти на все что угодно в обмен на сохранение императивного мандата, закрепляющего «крепостное право» партий над своими депутатами, и проведение внеочередных парламентских выборов. Прав он или нет, покажет время.

Следует, впрочем, отметить, что добиться благоприятного решения Конституционного суда Банковая сможет только в союзе с лидером БЮТ. Не так давно бывший постпред Леонида Кучмы в парламенте Александр Задорожний объявил, что 12 из 18 членов КС настроены ликвидировать политреформу как класс. Другой источник неофициально подтвердил «ЗН» эту цифру, но с одной важной оговоркой. Он предположил, что половина этих судей находится под влиянием Виктора Андреевича и его окружения, другая половина — под влиянием Юлии Владимировны. Упаси Бог, мы не ставим под сомнение непредвзятость конституционных арбитров. Однако все же рискнем допустить: ликвидация пресловутого закона «четыре двойки» может стать следствием совместных усилий двух оранжевых лидеров.

Не об этом ли шла речь на переговорах Ющенко и Тимошенко в среду? Согласно официальным сообщениям, их позиции о несовершенстве политреформы совпали. Хозяин главного кабинета страны напомнил собеседнице, что пора бы уже делегировать представителей БЮТ в конституционную комиссию. Однако Юлия Владимировна на своей пресс-конференции постаралась уйти от разговора на эту тему.

По имеющимся сведениям, представление в Конституционный суд «Наша Украина» поручила подготовить прославившемуся в судебной борьбе с фальсификаторами Юрию Ключковскому. Ход своей работы он комментировать отказывается, свято храня «тайну следствия».

Отмену политреформы Партия регионов склонна рассматривать как серьезную угрозу. Сами «регионалы» в частных беседах не отрицают, что исторический документ был принят с нарушением конституционной процедуры. Во-первых, в законопроект, вынесенный на голосование два года назад, были внесены правки, которые не прошли экспертизу Конституционного суда. А это противоречит решению КС от 9 июля 1998 г. Кроме того, специальная комиссия под руководством Сергея Головатого считает нарушением описанных в Основном Законе правил (не говоря уже о регламенте Рады) сам факт «пакетного» голосования за политреформу. Думается, для украинского суда, воспитанного школой советского формализма в духе соблюдения законности, этого может оказаться более чем достаточно. Заявления о том, что нельзя признать неконституционной действующую Конституцию, противники реформы не воспринимают, поскольку они оспаривают не сам документ, а его легитимность.

Однако возможные последствия гипотетического решения КС пока не ясны. Мнения по этому поводу имеются разные. Роман Зварич, например, уверен, что признание политреформы неконституционной автоматически повлечет за собой моментальное восстановление действия всех норм Конституции от 1996 года. Т.е. президент сможет в тот же день уволить Януковича и подготовить представление на нового премьера. Сергей Головатый придерживается иной точки зрения, считая, что суд должен отложить восстановление старой системы власти до парламентских выборов. Но когда пройдут эти выборы? Через пять лет, как по нынешней Конституции? Через четыре, в соответствии со старой? Или тогда, когда решит сам КС? Сергей Петрович уверен в одном: закон «2222-IV» следует считать actum nullum ab unitio (т.е. актом, не действительным с момента возникновения). И точка.

Точка? «Нет, запятая», — настаивает глава парламентского комитета по вопросам правовой политики Евгений Кушнарев. Ему юристы объяснили, что отмена действующих норм Конституции не означает восстановления предыдущих. В этом случае возникает правовой вакуум, заполнить который можно только утверждением новой редакции Конституции с соблюдением всей сложнейшей процедуры. Что ж, конституционным судьям, судя по всему, стоит уже сейчас серьезно заняться воспитанием собственной «политической сознательности», которую проявили их коллеги из Верховного суда, принимая эпохальное решение о третьем туре президентских выборов. Работа с ними, говорят, уже ведется с обеих сторон.

Новый конституционный процесс однозначно спровоцирует настоящий политический хаос среди спорящих о правовых последствиях. Защитники реформы готовы развернуть в ответ кампанию по дискредитации КС и признанию нелегитимным президентство Ющенко. Болезненным ударом по «политической стабильности» может оказаться и угроза конституционного референдума.

Ни один из сторонников президента, с которыми пообщался автор в течение последней недели, не верит в проведение политреформы мирным путем — через парламент. Большинство отчего-то уповает на волю народа.

Однако вынесение на суд общественности абстрактного вопроса — «Вы за президентскую модель власти или за парламентскую?» (как предложил недавно глава секретариата Виктор Балога) многие считает нецелесообразным деянием. С формулировками — проблема, поскольку каждая модель предполагает бесконечное число вариантов. Как метко выразился Евгений Кушнарев, честнее было бы спросить то, что на самом деле имеют в виду авторы — вы за Ющенко или за Януковича? Остается предложить на всенародное обсуждение новую редакцию Конституции целиком. Такое право вроде бы делегировано народу решением КС, датированным 5 октября прошлого года. Однако и в этом вопросе нет полной ясности. Одни утверждают, что согласие Верховной Рады на имплементацию «всенародного» Основного Закона не требуется. Другие придерживаются альтернативной точки зрения.

Есть среди политиков и те, кто убежден, что новую реформу скорее всего придется пробивать через улицу, шантажируя депутатов-«реакционеров» результатами народного волеизъявления. На гребне протестной волны тут может оказаться и какая-нибудь молодая партия «экстремистов гражданского общества», отстаивающая старые добрые идеалы Майдана. Оппоненты готовы противопоставить только альтернативный референдум по вопросу о языках, НАТО и т.д. — наработки дружественной партии даром не пропадут. Это уже война, о мирных переговорах можно забыть.

Однако даже апологеты проведения всенародного опроса признают, что итоги любого референдума будут иметь не столько политико-правовые, сколько морально-политические последствия. Ведь профильный закон давно и основательно противоречит Конституции. Но смогут ли антикризисники игнорировать волеизъявление подавляющего большинства избирателей, даже если юридически это будет всего лишь крайне репрезентативный опрос общественного мнения?

Впрочем, у парламента всегда есть в запасе проверенный выход — конституционная ночь. Референдума можно избежать, родив в муках и политической борьбе новый, жизнеспособный вариант Конституции. Не на улице или за закрытыми дверями кабинетов, а в сессионном зале.