ИСТОРИЯ БОЛЕЗНИ

«Любое реформирование системы управления должно быть понятным, насколько это возможно, а положения не должны создавать повод для дополнительных сложностей и политических конфликтов. Рассмотренные проекты в действительности не достигли успеха в создании понятной и логичной системы… Решения, предложенные в разных проектах, вводят в Конституцию изменения, являющиеся шагом назад…»

Приведенная выше цитата – отрывок из заключения Венецианской комиссии, которая на днях завершила рассмотрение трех проектов, предусматривающих внесение изменений в Основной Закон Украины. Для тех, кто не знает: Венецианская комиссия (официально именуемая Европейском комиссией «За демократию через право» и созданная Комитетом министров Совета Европы в 1990 году) в Старом Свете считается самым авторитетным коллективным экспертом в области конституционного права. Трудно переоценить роль ВК в разработке демократических конституций государств Восточной Европы. В странах—членах СЕ к мнению этого уважаемого органа принято прислушиваться практически безоговорочно.

Однако в Украине, как известно, привыкли слушать только то, что хочется слышать. Из сообщений большинства отечественных центральных СМИ можно было сделать следующий вывод: о конституционных изысканиях наших народных избранников ВК отозвалась в целом положительно, ограничившись несколькими замечаниями. О них комментаторы упоминали вскользь, по сути лишь отмечая, что пожелания «венецианских комиссаров» обязательно будут приняты во внимание разработчиками генерального плана конституционных перемен.

Анализ трех конституционных проектов Венецианской комиссией любопытен прежде всего потому, что дает более глубокое (в сравнении с выводами нашего Конституционного суда) представление о духе и букве стратегически важных законотворческих разработок. Для подобного предположения есть как минимум три предпосылки. Во-первых, представители ВК с полным основанием могут претендовать на роль третейских судей, в силу очевидной профессиональной пригодности и столь же очевидной незаангажированности. Во-вторых, выводы отечественного КС имеют узкопрофильный характер. Заметим: справедливы далеко не все претензии, предъявляемые сегодня к результатам трех экспертиз Конституционного суда. Те, кто утверждает, что Николай Селивон со товарищи анализировали проекты №№3207-1, 4105 и 4180 на предмет их конституционности, не совсем правы. Органу конституционной юрисдикции в сложном процессе внесения изменений в «политическую библию» отведена куда более скромная роль – он лишь проверяет документы на предмет их соответствия требованиям 157-й и 158-й статей Конституции. То есть следит за тем, чтобы авторы будущих изменений Основного Закона строго придерживались небольшого перечня принципиальных ограничений. Права Венецианской комиссии не сужены подобными рамками, а потому спектр высказываемых ею замечаний – намного шире. И, наконец, третье. КС оценивает документы исключительно с правовой точки зрения. ВК рассматривает предлагаемые изменения не только сквозь призму конституционного права, она соотносит их с кодексом европейских демократических ценностей и обязательно учитывает специфику конкретного государства. Говоря проще, Венецианская комиссия обладает правом быть соавтором, а Конституционному суду вменяется в обязанность быть рецензентом. В выводах ВК встречаются словосочетания «учитывая контекст украинской политической ситуации» или «в соответствии с историческими традициями», которые бесполезно искать в документах КС. Вместе с тем предписания Конституционного суда обязательны для исполнения, а рекомендации Венецианской комиссии носят характер пожеланий.

Итак, что же рекомендовали «венецианцы» нашим реформаторам? Выше мы уже отмечали: все три модели конституционных изменений были признаны далекими от идеала. Причем во всех трех проектах особое внимание ВК привлекли следующие конституционные новеллы.

Первая. Речь идет об ограничении права народных избранников на переход из фракции во фракцию. Обнаружив некоторое знание украинской специфики, «комиссары» отметили: они понимают, что предлагаемое новшество направлено на укрепление стабильности парламента и повышение эффективности в деятельности партий. Однако возможные негативные последствия, с их точки зрения, гораздо опаснее – установление подобного правила «может спровоцировать эффект ослабления Верховной Рады, поскольку подобным образом будет осуществляться вмешательство в свободный и независимый мандат депутатов, которые будут более не в состоянии следовать своим убеждениям и в то же время оставаться членами парламента». Введение императивного мандата, по мнению «венецианцев», способно «угрожать независимости депутатов и может быть неконституционным, принимая во внимание тот факт, что члены парламента должны представлять интересы народа, а не партий… Кроме того, предложенная процедура предоставит партиям право аннулировать результаты выборов». Исходя из вышеизложенного, комиссия настоятельно рекомендовала изъять данное положение из рассматриваемых законопроектов.

Столь же категорично ВК не согласилась и с двумя другими «ноу-хау» –ограничением срока пребывания в должности украинских судей и расширением полномочий генерального прокурора. Как следует из выводов ВК, положение о том, что все судьи (кроме судей Конституционного суда) избираются парламентом на десять лет с правом переизбрания, «может считаться угрозой для независимости и непредвзятости судей… Предлагаемые изменения не обеспечивают гарантии того, что выборы не будут базироваться на политике. Это положение противоречит принципам свободной и демократической формы правления и Европейской конвенции по правам человека». Вот так, ни много ни мало.

Реанимация пресловутой функции общего надзора вызвала весьма жесткую реакцию комиссии – «шаг назад, а не в направлении следования историческим традициям прокуратуры в правовом государстве». «Венецианцы» высказали убеждение, что с описанными функциями куда лучше справился бы офис омбудсмена, и объявили, что «расширение роли генерального прокурора требует организации национального референдума».

Полагаем, что знакомить наших читателей со всеми замечаниями ВК не имеет смысла. И все же позволим себе несколько подробнее остановиться на претензиях, высказанных в адрес проекта №4105 (более известного как «вариант Медведчука—Симоненко»). Особое внимание именно к этому документу нам кажется вполне обоснованным – «4105» имеет наибольшие шансы быть одобренным Верховной Радой в ближайший вторник.

Прежде всего, «комиссары» высказали искреннее изумление тем, что проект, предусматривающий избрание Президента парламентом, предоставляет первому гораздо большие права, чем тот, в котором официальный лидер государства избирается всенародно. Если мы верно поняли членов ВК, они так и не поняли, отчего проект №4105 оставляет за «парламентским президентом» ту же степень независимости и почти такой масштабный объем полномочий, которые предусмотрены действующей Конституцией. Причем особое удивление вызвало право Президента высказывать недоверие Кабинету министров.

Само по себе избрание Президента парламентом в глазах экспертов ВК не выглядит крамольным, однако они позволили себе высказать недоумение по поводу использования для этой цели процедуры тайного голосования.

Имеется у членов Венецианской комиссии и ряд других замечаний. При изучении введения запрета на осуществление парламентариями предпринимательской деятельности они задали резонный вопрос – что именно подразумевается под термином «предпринимательская деятельность» и как быть с лицами, владеющими пакетами акций коммерческих предприятий? Не вполне ясно пристрастным читателям проекта №4105, что именно подразумевается под ответственностью коалиции за деятельность правительства. С их точки зрения требуется не только детальная расшифровка этого положения, но и закрепление ее именно в Конституции. Наделение парламента дополнительными правами, по убеждению ВК, требует усиления веса принимаемых им решений – поэтому, с их точки зрения, назначение и снятие ряда высоких должностных лиц (в частности, генерального прокурора) должно осуществляться силами не простого, а квалифицированного большинства.

И последнее – норма о введении в Украине пропорциональной избирательной модели должна быть (по мнению Венецианской комиссии) не внесена в переходные положения, а вписана в IV раздел Основного Закона. Замечание ВК по этому поводу достойно цитирования: «Конституционные реформы и введение их в действие не должны быть предметом краткосрочных политических расчетов».

Замечания Венецианской комиссии к проекту №4180 (известному как «вариант Гавриша» и также имеющему шансы на одобрение депутатами) носят аналогичный характер. Что вполне естественно, ведь «4105» и «4180» практически идентичны и различаются только конечными положениями. Согласно «модели Медведчука—Симоненко» очередной Президент избирается всенародно, однако уже в 2006 году он уступает место своему сменщику, имя которого предстоит назвать новому депутатскому корпусу. По «схеме Гавриша» выборы-2004 будут проходить не на избирательных участках, а в сессионном зале. Выборов-2006 не будет вовсе, вместо них состоятся выборы-2007, что позволит нынешнему составу ВР лишний год потрудиться над усовершенствованием национальной законодательной базы.

Как к этому отнеслась Венецианская комиссия? Она «высказала серьезные сомнения, может ли решение, принятое самой Верховной Радой, о продлении срока собственных полномочий рассматриваться как соответствующее стандартам европейской демократии»…

Сразу после того, как результаты работы Венецианской комиссии стали достоянием гласности, спикер Владимир Литвин поспешил заявить, что выводы этого органа не стоит переоценивать: «Там нет критики… Это рекомендации, и из этого необходимо исходить…» Не будем спорить с Владимиром Михайловичем. Судить о том, присутствует ли в выводах ВК критика, мы предоставляем читателям. Но то, что там присутствует логика, очевидно.

Комиссия исходила из того, что Украинское государство и украинское общество взялись за реформирование конституционной системы, стремясь «приблизить ее к европейским стандартам демократии». А разве не это утверждали всевозможные уполномоченные лица, агитирующие за преобразования?

Идеальных схем разделения полномочий властей не существует в природе. В любом государстве конституционные замки принято строить не на зыбком песке благих намерений, а на жестком грунте политических реалий. И не только политических – при разработке и модернизации основных законов обязательно учитываются существующие традиции, ритуалы, обычаи, если хотите. Непременно берется в расчет опыт как положительный, так и печальный, как собственный, так и зарубежный. Есть конституции простые как гвоздь, есть сложные, как бином Ньютона. В одних содержится только свод общих принципов (все остальное регулируется сложившимся порядком вещей), в иных все расписано до запятой. И в каждой стране вы обязательно найдете знатока, который расскажет вам о многочисленных пороках существующей в его государстве политико-правовой системы.

И тем не менее, в любом краю Конституцию стараются писать на века – иначе она не сможет функционировать и год. За ремонт механизма общегосударственного управления берутся только тогда, когда сбои в системе очевидны. Когда после тщательного расчета приходят к выводу, что хирургическое вмешательство неизбежно, что дальнейшее промедление смерти подобно. Но прежде чем больного водрузят на операционный стол, разнопрофильные лекари обязаны провести тщательное обследование пациента, собрать все необходимые анализы и в деталях продумать сроки и методику проведения реабилитационных мероприятий. В таком врачевании есть логика и смысл.

Очень бы хотелось обнаружить смысл и логику в словах и делах наших политических «эскулапов». Один собирался вырезать больную почку, но после вскрытия вдруг решил делать операцию на сердце. Другой настаивал на ампутации руки, но, прислушавшись к мнению коллег, согласился отрезать голову. Третий авторитетно заявил, что пациент страдает гемофилией, и потому лучшим средством лечения избрал… кровопускание. При этом мнение больного упорно игнорируется, жалобы на головные боли не принимаются в расчет, потому что светилам кажется, что главная проблема разлада здоровья у пациента – чирей на одном месте.

Думается, читатели простят нам несколько грубоватую аналогию, но право слово, трудно быть сдержанным после тщетных поисков здравого смысла в предоперационных приготовлениях наших хирургов от политики. Немудрено, что «венецианцы» ее не отыскали. Приняли на веру официально объявленную цель – приблизить конституционную систему к общепринятым европейским стандартам, создать эффективную модель управления, систему ответственной власти. Исходя из этого предложили: это следует сделать так, а этого не следует делать вовсе.

А что им оставалось делать? Цель все субъекты отечественного конституционного процесса формулируют примерно одинаково. Понимают ее, правда, по-разному, но это полбеды. Все без исключения ведущие политики и все без исключения политические силы изменяли свою точку зрения на конституционную реформу. Некоторые по нескольку раз, кое-кто даже не удосуживаясь оправдать слишком скорую и слишком частую эволюцию мировоззрения. Но последовательным не был ни один. И в аргументах ни одного из ярых либо сдержанных сторонников реформирования Конституции не чувствовалось убежденности в том, что Основной Закон следует менять именно так и что новый механизм власти будет работать эффективнее существующего. Более того, сложилось впечатление — сегодня никто не уверен, что Конституцию следует менять. И тем не менее на прошедшей неделе значительное число народных избранников, представляющих антагонистические лагеря, не только однозначно высказались за изменение Основного Закона, но и заявили о приверженности одному, вполне конкретному законопроекту. Который предусматривает избрание Президента парламентом (идею, категорически не поддерживаемую подавляющим большинством населения). Который возвращает функцию общего надзора прокуратуре (и это при том, что мы стремимся к «общепризнанным европейским стандартам демократии»).

Еще какой-нибудь месяц назад, наверное, можно было бы говорить о конституционной реформе как о политико-правовом процессе. Сегодня он превратился в заурядную интригу. У каждого свой страх и свой интерес. Кто-то обиделся на то, что ему не предложили пост. Для кого-то подыгрыш идеологическим противникам – последний шанс остаться на политической арене. Кто-то банально боится. Кто-то элементарно устал бороться. Кто-то движим пошлым желанием заработать. Одни делают все, чтобы Президентом стал обязательно Ющенко и обязательно с максимальным набором полномочий, потому что в Виктора Андреевича вложены силы и средства, а с его победой связаны масштабные планы и крупные барыши. Кто-то делает все, чтобы Ющенко ни в коем случае не стал Президентом, потому что это означает потерю сил и средств и грозит крушением планов и потерей барышей. Движущими силами стали страх, жадность, зависть, обида и усталость. Всех можно понять. Политическая ответственность и даже политическая целесообразность отошли на задний план. Кому-то, наверное, даже можно посочувствовать. Но при чем тут Конституция, «общепринятые принципы демократии», «построение системы ответственной власти»? И самое главное — при чем тут народ, от имени которого сегодня выступают абсолютно все реформаторы?

На минувшей неделе специальная комиссия Рады на двух специальных заседаниях приняла решение о принципиальной поддержке проекта №4105 («варианта Медведчука—Симоненко»). За это высказались представители пропрезидентских фракций, предварительно поддержанные коммунистами и социалистами. Заседания (особенно второе, позавчерашнее) проходили весьма бурно, но связано это было, в основном, с запоздало активной позицией «Нашей Украины», тщетно пытающейся сорвать одобрение проекта. «ЗН» уже писало, что представители фракции Ющенко игнорировали конституционный процесс — в блоке считали, что никакой реформы не будет, а все разговоры вокруг изменения Основного Закона — не более чем попытка отвлечь «НУ» от подготовки к выборам. Подобная позиция не способствовала укреплению деловых связей «наших» с коммунистами и социалистами, зато способствовала сближению двух упомянутых сил с властью. Сегодня, когда увлеченные подготовкой к избирательной кампании ющенковцы обнаружили, что выборов может и не быть, засуетились. Выяснилось, что козырей на руках у них почти не осталось. Угрозы активизировать «улицу» и провести референдум за сохранение всенародных выборов Президента не новы, да и готовность лидера блока пойти на эти меры все так же вызывает сомнения. А парламент он, похоже, уже проиграл.

Мы не зря оговорились, что поддержка «4105» является предварительной. Мороз отсутствовал на заседаниях комиссии, и о позиции фракции можно было судить только со слов его заместителя Иосифа Винского. Коммунисты попросили подождать до 20 января — в этот день руководство КПУ проведет пленум ЦК. Комиссия подавляющим большинством постатейно одобрила «вариант Медведчука—Симоненко», попутно внеся несколько изменений в текст. Формально коррекция текста требует новой экспертизы Конституционного суда. Однако один из руководителей комиссии Степан Гавриш в интервью «ЗН» сказал, что в этом не будет необходимости. Поскольку часть правок носит стилистический характер и не затрагивает смысла статей, часть — представляет собой осторожную и безобидную юридическую шлифовку положений. Ну и, наконец, комиссия учла некоторые пожелания Конституционного суда, которые носили рекомендательный характер, но тем не менее были депутатами учтены. Насколько нам стало известно, замечания Венецианской комиссии приняты во внимание не были…

А теперь — самое интересное. «4105» был предварительно одобрен почти полностью, уполномоченные фракциями парламентарии не голосовали только за конечные положения. Те самые, в которых идет речь о выборах Президента парламентом в 2006 году. Отчего так? Гавриш объяснил это следующим образом. Во-первых, не успели. Во-вторых, о тайм-ауте попросили коммунисты, у которых, как мы помним, 20-го — судьбоносный пленум.

Что дальше? По версии Гавриша, «большевики» и коммунисты поддержат переходные положения «4105», он будет вынесен на рассмотрение 23 декабря и одобрен большинством Рады. Представители «НУ» и БЮТ, как считает Степан Богданович, этот вариант не поддержат, социалисты займут выжидательную позицию, но почти наверняка проголосуют за него на следующей сессии, когда потребуются 300 голосов. Проект №4180 (предусматривающий выборы Президента парламентом в 2004 году и пролонгацию полномочий ВР), по словам координатора большинства, выноситься на голосование не будет. Третий проект, подготовленный конституционной комиссией во главе с Морозом, полагает Гавриш, будет вынесен на голосование, но едва ли наберет 226 голосов.

Все вроде бы гладко, но далеко не все ясно. Попробуем отыскать намеки на логику в действиях каждого из субъектов процесса. Зачем этот вариант коммунистам? Им необходимы пропорциональные выборы как залог их политического будущего. Кроме того, они осознают необходимость в окончательном расставании с Ющенко и в продолжении диалога с властью. Допустим, а как быть с социалистами? Александр Мороз заинтересован в «пропорционалке» не меньше, а, может быть, и больше, чем его вечный друг-соперник Симоненко. Ему не с руки отказываться от участия в конституционной реформе, а другие варианты не выглядят проходными. Модель власти, предложенная авторами «4105» (не только с точки зрения Венецианской комиссии, но и с нашей, скромной), выглядит скверно. О ее минусах «ЗН» писало много и подробно, и не только в этом материале. Разбалансированная система власти, двусмысленности в толковании некоторых важных норм, расширение полномочий Генпрокуратуры… Но глава СПУ, похоже, считает этот вариант, в принципе, допустимым: вводится пропорциональная избирательная модель; пусть не так существенно, как хотелось бы, но ограничиваются полномочия Президента. Кроме того, говорят, Александр Александрович отчего-то считает избрание официального лидера страны Радой важным шагом на пути к парламентаризму. Хотя, как нам кажется, сам по себе этот факт не значит ничего. В конце концов, то, что у Президента до сих пор было много полномочий, не есть зло. Зло заключалось в том, что глава государства не был обременен адекватным грузом ответственности. И в том, что полномочия эти, к сожалению, не использовал во благо государства...

Какие еще резоны могут быть у Мороза? Банковая вроде бы выразила готовность не только дать «добро» на пропорциональный закон, но и снизить проходной барьер. Социалистам, с нашей точки зрения, это может быть на руку. Итак, гипотетические аргументы, способные заставить Мороза поддержать «4105» с натяжкой принимаются. Говорить о том, что позицию СПУ, КПУ и какой-либо другой фракции можно «купить», нет оснований и желания.

Перейдем к «большевикам». Здесь, скорее всего, все традиционно: кого-то заинтересовали, кого-то нагнули. Плюс ко всему вопрос о преемнике (кем бы он ни избирался) не решен, и многие еще питают некоторые надежды.

Аргументы власти? Здесь сложнее. Если положение о всенародных выборах остается в силе, то угроза победы Ющенко осенью 2004-го остается актуальной. Где же логика? Попытаемся выдвинуть несколько версий. Первая: Банковая потеряла темп и не решила проблему преемника. Если Ющенко — неизбежное зло и его приход неизбежен, то можно хотя бы минимизировать потери. «4105» — лучше, чем ничего. Он окончательно ссорит оппозицию и уменьшает сроки пребывания Ющенко при власти. А если будет принят пропорциональный закон с минимальным порогом, то он серьезно уменьшает шансы «НУ» хотя бы на относительный контроль над парламентом в 2006-м. Во-первых, лидеры гонки меньше заработают на «бонусах». Во-вторых, может рассыпаться блок Ющенко, у некоторых партий — отпасть необходимость «цепляться» за «проходного» лидера. И они могут уйти в автономное плавание. Особенно, если их «простимулируют» хорошенько. Шансы быть избранным в ВР в 2006-м у Ющенко становятся еще более призрачными.

Версия вторая, более вялая. Принятие описанных изменений ударит по шансам Ющенко стать президентом даже в следующем году. Если всенародное избрание станет историей, это ударит по авторитету Виктора Андреевича в глазах населения — он безропотно отдает власти народное право, а заодно и право на собственную, полноценную победу. Зачем за такого голосовать? Кто-то потеряет интерес к избранию президента, потому что его все равно избирают на полтора года, особых надежд с таким главой государства не свяжешь. Отток электората почти очевиден. А чем меньше народу придет на участки, тем больше возможностей для фальсификации.

Но есть и еще одна теория. Мы не зря акцентировали ваше внимание на двух деталях. На том, что «4105» и «4180» идентичны по смыслу и различаются только Переходными положениями. И на том, что спецкомиссия Рады поддержала «4105» без этих самых Переходных положений. Понимаете намек? Гавриш убежден, что «4180», предусматривающий избрание Президента парламентом уже в следующем году, почил в бозе. Но это несколько не вяжется с информацией о том, что коммунисты и даже социалисты в принципе готовы поддержать «вариант Гавриша», навсегда ставящий крест на праве народа избирать из своих рядов лучшего.

Власть, похоже, не сдалась. Она работает. Удастся — Ющенко не пустят вовсе. Не удастся — пустят на полтора года. Здесь уже прочитывается некое подобие логики. Логики, присущей интриге, — излюбленной забаве этой власти. Только раньше все интриги были направлены на победы Кучмы. А сейчас — на поражения Ющенко.

И столь же логично, что об эффективной системе власти, и о нормах Основного Закона, пишущихся на века, никто не вспоминает. Потому ясно, что едва ли мы дождемся такой Конституции, которая не позволит интриганам всех мастей под ковром бороться за имена против имен. А так хотелось бы, чтобы у нас наконец-то в открытом бою сражались идеологии и программы. Чтобы эта борьба наконец-то стала понятной. Всем тем, от имени которых так любят выступать политики.