Импичмент: мифы и реальности

Новейшая история отечественной политики — это, прежде всего, летопись бесконечных конфликтов между президентами и парламентами. Не было такой Рады, которая бы не вынашивала планы досрочного отстранения от власти главы государства. И не было такого главы государства, который бы не грозил Раде роспуском.

Первая глава сей печальной повести была написана в далеком уже 1993-м. ВР I созыва приложила немало усилий для ускорения политической кончины Леонида Кравчука. В ответ Леонид Макарович замыслил разогнать высший законодательный орган. Однако не сумел заполучить в союзники тогдашнего главу МВД Андрея Василишина и от рискованной затеи отказался. Отсутствие опоры (в лице самой многочисленной силовой структуры) умерило пыл первого всенародно избранного. В итоге депутатская оппозиция вынудила Кравчука согласиться на досрочные президентские выборы. Однако и он, в свою очередь, склонил нардепов к внеочередной парламентской кампании.

Повторения эта история не имела. Но с тех пор Банковая и Грушевского регулярно шантажировали друг друга угрозой применить «высшую меру». Скажем, Леонид Кучма распустить ВР планировал как минимум трижды. Однако разогнанных парламентов в коллекции политических трофеев экс-гаранта так и не оказалось. Но из «войны нервов» победителем чаще всего выходил именно он. Дамоклов меч досрочного прекращения полномочий делал народных избранников более податливыми. Именно риск преждевременной утраты мандатов в конечном итоге вынудил их согласиться на одобрение Конституционного договора, а также в сжатые сроки принять Основной Закон и пойти навстречу ряду пожеланий президента.

Следуя одному из этих пожеланий, нардепы согласились узаконить чрезвычайно сложную процедуру импичмента — досрочного прекращения полномочий президента. В последующие годы оппозиционная часть депутатского корпуса неоднократно предпринимала попытки воспользоваться этим конституционным механизмом и низвергнуть Леонида Даниловича. Однако все они оказались тщетными — дело тормозилось уже на раннем этапе. Впрочем, всякий раз организаторы признавались, что довести задуманное до конца им все равно бы не удалось: выполнить все требования 111-й статьи Основного Закона было попросту невозможно в силу множества причин, объективных и субъективных.

В 2002 году противники режима, совсем уж отчаявшись, попробовали привлечь президента к уголовной ответственности, минуя сложную процедуру досрочного прекращения полномочий. Однако пламенных борцов с кучмизмом «приземлил» Конституционный суд, разъяснивший: на скамье подсудимых глава государства может оказаться только после того, как он будет лишен неприкосновенности. А лишиться иммунитета первое лицо страны может только после завершения процесса импичмента.

Виктору Ющенко за полтора года пребывания у руля несколько раз угрожали досрочным отрешением от власти. Чаще всего инициаторами таких разговоров были оппозиционеры — от регионалов и эсдеков до коммунистов и витренковцев. Поводы, если помните, называли самые разные. Президенту, в частности, инкриминировали:

— организацию политических репрессий;

— причастность к коррупционному скандалу (дело о деньгах Березовского);

— предательство национальных интересов (скандал вокруг газовых соглашений);

— грубые нарушения Конституции (конфликт, cвязанный с пребыванием американских резервистов-морпехов на территории Крыма).

С недавних пор в желании свергнуть вождя оранжевых с трона стали подозревать не только идеологических противников, но и политических партнеров. Шестого октября прошлого года, выступая на митинге во Львове, Виктор Андреевич заявил, что после отставки Кабинета Тимошенко в умах некоторых уволенных правительственных чиновников якобы родился план «подготовить настроения для импичмента». Весной следующего года эту версию подтвердил скандально известный политик Дмитрий Чобит (на тот момент член политсовета партии «Батьківщина»), утверждавший: лидер БЮТ всерьез рассматривала такой сценарий, и удержало ее от этого шага лишь вмешательство посла США. Джон Хербст и Юлия Тимошенко эту информацию официально опровергли. Более того, по окончании выборов-2006 «помаранчевая принцесса» на соответствующий вопрос прессы ответила: «Мы не для того сообща с таким трудом избирали Ющенко президентом, чтобы сейчас говорить об импичменте».

Однако сегодня разговоры о преждевременном выдворении Виктора Андреевича из президентского дворца вновь обрели актуальность. Один из руководителей все того же БЮТ Андрей Шкиль 15 июня намекнул, что Виктору Андреевичу следует уже сегодня готовиться к досрочным выборам. Несколько дней спустя о возможности внеочередной президентской кампании заикнулся активист Партии регионов Евгений Кушнарев, заметив при этом, что тема импичмента его соратниками пока не обсуждается. Тем не менее уже вчера другой коалициант, социалист Николай Рудьковский, объявил о готовности «антикризисников» пойти на этот шаг в том случае, если президент откажется внести в парламент кандидатуру будущего премьера Януковича либо если он сделает это позже понедельника.

Насколько реалистична такая угроза? Является ли импичмент действенным инструментом политического контроля или он может быть лишь инструментом политического шантажа? За что и как президента могут отрешить от власти? Чтобы получить более или менее объективный ответ на эти вопросы, нужно для начала понять, что такое импичмент.

Под этим подразумевается особый порядок привлечения к ответственности высокопоставленных должностных лиц. Причем речь идет не только о главах государств. Скажем, в США при помощи данной процедуры можно воздать по заслугам практически любому крупнокалиберному чиновнику. Однако, в первую очередь, это изобретение рассматривалось как инструмент контроля за деятельностью президентов.

Импичмент — категория не столько юридическая в чистом виде, сколько политико-правовая. Этот нюанс (насколько можно судить по многочисленным заявлениям разномастных отечественных деятелей) в Украине понимают не все и не до конца. Поясним, что имеется в виду. Импичмент нельзя назвать наказанием в привычном для нас понимании этого слова. В нашей стране многие ошибочно считают, что отрешение от власти в порядке импичмента автоматически означает уголовное преследование за совершенное и доказанное преступление. Это не так. Практически во всем мире сие означает лишь уход с поста и потерю иммунитета. После чего бывший небожитель обретает статус простого смертного и становится открытым для любых следственных и судебных действий.

Но важно даже не это. Импичмент задумывался как один из элементов контроля за властью, необходимого для:

— сохранения стабильности общественного уклада и конституционного строя;

— недопущения установления авторитаризма;

— обеспечения национальной безопасности.

Посему наказать провинившегося президента могут не только за неправомерное действие, но и за бездействие. Не только за нарушение Конституции, но и за несоблюдение ее (что вовсе не одно и то же, как считают многие). Не только за игнорирование Основного Закона, но и за отсутствие реакции гаранта в тех случаях, когда Основной Закон игнорировал (либо попирал) кто-то другой.

Для того чтобы подвергнуться «порке импичментом», не обязательно совершать преступление. Более того, некоторые законодательства предполагают, что не всякое преступление может быть для этого основанием. Грубо говоря, если некий национальный лидер кому-то отвесил затрещину, то далеко не факт, что это приведет его на политический эшафот. Однако, если тот же вождь в неподходящем месте ляпнул что-то лишнее, и его болтливость обернулась колоссальными убытками для экономики либо сделала всеобщим достоянием военный секрет, он — готовый клиент для импичмента.

Импичмент — мера крайняя, а потому крайне редко используемая. Добросовестно проштудировав периодику и специализированную литературу, автор этих строк отыскал только три случая вынесения «расстрельного» политического приговора. В 1992 году после доказанных обвинений в коррупции был смещен со своего поста бразильский лидер Фернандо Коллор. За аналогичный грех год спустя был с позором изгнан из президентского дворца его венесуэльский коллега Карлос Андрес Перес.

Любопытно, что (как утверждает бразильская пресса) история с Коллором не подорвала доверие к институту президентства в Бразилии, а, наоборот, укрепила его. Справедливое наказание доказало, что в стране нет «неприкасаемых», а значит импичмент как инструмент укрепления демократии оправдал свое существование.

Самый свежий пример — досрочное отрешение от власти президента Литвы Роландаса Паксаса, в 2004 году обвиненного в разглашении государственной тайны. Лидеру прибалтийской республики инкриминировали то, что он якобы предупредил основного финансиста своей кампании бизнесмена Юрия Борисова о повышенном интересе к его персоне со стороны силовых структур. Пикантность ситуации заключается в том, что после этого суд обычной юрисдикции полностью оправдал экс-президента. В этом еще одна особенность импичмента как инструмента контроля за властью. В принципе он позволяет разделять уголовную и политическую ответственность. Обоснованное подозрение дало повод снять с поста президента Паксаса. Учитывая государственную значимость этого поста. Хотя с точки зрения закона гражданин Паксас формально оказался чист.

Другие примеры успешного завершения процедуры импичмента неизвестны. Хотя попытки предпринимались неоднократно. Российские парламентарии множество раз пытались отрешить от власти президента Ельцина. Один раз им это почти удалось: в 1993 году было принято соответствующее решение съезда нардепов, которые многие независимые юристы называют абсолютно законным. Однако Борис Николаевич вердикт проигнорировал, его ответом на приговор стала стрельба из бронетехники по Белому дому. В 2004 году южнокорейские народные избранники лишили полномочий президента Но Му Хеня, однако это решение было отменено тамошним Конституционным судом. Неудачей завершилась знаменитая попытка «импичментовать» в конце 90-х президента США Уильяма Клинтона. Мало кто помнит, что ему пытались вменить в вину отнюдь не адюльтер со стажеркой Левински, а сознательную ложь под присягой. И хотя, с точки зрения американской морали и американского закона, это серьезное нарушение, президентом он остался. Как и Джордж Буш, которого пытались привлечь к ответственности за сознательное введение в заблуждение общественности (дело о несуществующем оружии массового поражения в Ираке) и нарушение конституционных прав и свобод (скандал вокруг незаконной электронной слежки за гражданами). В 1974 году под угрозой импичмента добровольно покинул свое кресло еще один североамериканский лидер — Ричард Никсон. Не увенчались успехом стремления оппонентов президента Франции Жака Ширака отстранить его от власти в связи с обвинениями в коррупции и аналогичные попытки противников президента Бразилии Луиса Инасиу Лулы да Силвы лишить его поста за злоупотребление служебным положением.

Заметим, что во всех случаях речь шла о серьезных провинностях. Неосторожное заявление того же Клинтона о том, что в юности он употреблял наркотики, дало повод наиболее ярым его критикам поговорить об импичменте. Но дальше разговоров дело не пошло. И не могло пойти — цена вопроса слишком высока, а потому и проступок фигуранта должен быть масштабным.

Конституция Франции гласит: «Президент не несет ответственности за действия, совершенные им при исполнении своих функций, кроме случаев государственной измены». Итальянская конституция приравнивает к государственной измене еще и посягательство на основной закон. Словацкая конституция предусматривает ответственность президента за ведение деятельности, направленной на подрыв суверенитета и нарушение территориальной целостности республики. Перечень смертных грехов для президентов США еще шире — в него входит еще и коррупция, а также иные тяжкие преступления. В подавляющем большинстве стран основанием для досрочного смещения высшего должностного лица являются именно серьезные провинности. В некоторых случаях они указаны, в некоторых — подразумеваются.

Украинская конституционная норма об импичменте нетипична. В соответствии с ней, президента отрешают от власти «за совершение государственной измены либо другого преступления». Формулировка в высшей степени удивительная. Во-первых, в ней идет речь не о тяжких преступлениях, а о преступлениях вообще. Что существенно искажает смысл импичмента как политико-правового понятия. С другой — она не предполагает наступления ответственности за нарушение Конституции, как это принято практически во всем мире. Что существенно сужает практику применения импичмента. Ибо не всякое, даже грубое нарушение Конституции можно отождествлять с преступлением. Хотя бы на примере истории с Паксасом вы убедитесь, что молодой отечественный законодатель не вполне верно постиг суть древнего политико-правового орудия.

Посему приведенные нами в начале материала угрозы Рудьковского — разговоры в пользу бедных. Наказать гаранта Конституции за ее нарушение практически невозможно. Не говоря уже о том, что, не подав кандидатуру премьера до 24 июля, президент как раз Конституцию не нарушает — советуем видному социалисту внимательно читать Основной Закон.

В одном из вариантов политреформы (в проекте №3207-1) предлагалось расширить список возможных президентских злодеяний за счет емкого словосочетания «нарушение присяги». Что, кстати, автоматически означало попрание Конституции. Но два года назад — 23 июня 2004-го — в поддержку данной редакции отдали свои голоса лишь 118 нардепов. Недовольных подобной формулировкой хватало во всех лагерях — и в оранжевом, и в бело-синем. Сегодня многие из этих недовольных громко требуют сместить президента Ющенко за нарушение Основного Закона. Как коротка ты, память депутатская…

Однако не только этим отечественный механизм отрешения власти всенародно избранного отличается от общепринятого.

Как мы убедились, процесс импичмента, доведенный до логического завершения, — случай в мировой практике достаточно редкий. Президентов убивают или свергают после военных переворотов куда чаще, чем законно отправляют на покой. Речь идет о чрезвычайно щепетильном мероприятии, а потому схема его проведения должна быть сложной. Но она должна быть осуществимой. В нашем случае это почти невозможно. И второй момент: технология рассмотрения сути дела и вынесения решения формулируется в конституциях так, чтобы соблюсти максимальную объективность. Хотя бы с процедурной точки зрения.

Достаточно простой механизм (изобретенный еще в 1787 году) используется в США. Нижняя палата законодательного собрания, по сути, наделяется правами прокурора, а верхняя — полномочиями суда. Конгресс выдвигает обвинение и возбуждает дело. Сенат проводит разбирательство и выносит вердикт. Есть и другой подход. В европейских государствах в качестве обвинителя, как правило, выступает парламент, а роль арбитра на себя берет суд — либо Конституционный (как, например, в Италии и Германии), либо Верховный (как, скажем, в Финляндии и Португалии). Во Франции для этой цели используется специальный орган — так называемая Высокая палата правосудия, на паритетных началах избираемая двумя палатами парламента.

Украинская модель отрешения от власти выглядит куда более громоздкой. А подход несколько отдает предвзятостью. Старая редакция Конституции предполагала следующую схему:

— не менее 226 народных депутатов инициируют вопрос об отстранении президента;

— парламент создает специальную следственную комиссию, в которую включаются специальный прокурор и специальные следователи;

— выводы и предложения комиссии рассматриваются на заседании Рады;

— если выводы обоснованны, не менее 300 нардепов принимают решение об обвинении президента;

— Конституционный суд выносит вывод о соответствии процедуры расследования требованиям Основного Закона;

— Верховный суд подтверждает наличие в действиях обвиняемого государственной измены либо другого преступления;

— не менее 338 парламентариев выносят решение об отрешении главы государства от власти.

Устали? Немудрено. Процедура, по мнению многих, неоправданно сложна. Но порочность ее не только в этом. Одна и та же структура инициирует вопрос об импичменте, проводит следствие, выдвигает обвинение и выносит приговор. Роль двух уважаемых судов ограничивается предоставлением выводов.

Сместить президента в строгом соответствии с подобным сценарием нечеловечески сложно. А до недавнего времени — и вовсе невозможно. Не только потому, что Леонид Данилович держал под неусыпным контролем практически все институты власти. Но и потому, что не было закона о специальных следственных комиссиях, и статус специальных прокуроров и следователей не был определен. Рада время от времени принимала необходимые нормативные акты, но глава государства с завидным постоянством накладывал на них вето. В январе этого года недоразумение устранили — профильный закон обрел силу.

Но сама процедура осталась неизменной. Многочисленные независимые и авторитетные эксперты из-за рубежа выражали надежду, что в ходе политреформы украинские парламентарии изобретут менее сложную и более демократичную схему отправки президента на покой. Ее изобрели. Согласно ей, в частности, предлагалось, чтобы:

— Верховный Суд не предоставлял выводы парламенту, а принимал решение о об импичменте путем тайного голосования на пленуме ВС;

— парламент подтверждал это решение, не 3/4, а 2/3 от конституционного состава;

— в случае досрочного прекращения полномочий главы государства его функции брал на себя не премьер (как было в Основном Законе-2006), а председатель Конституционного суда — фигура более независимая.

Дельные предложения эти депутаты благополучно прокатили. Единственное изменение, внесенное в технологию импичмента, носило политический характер — полномочия и.о. президента было решено делегировать не главе Кабинета, а спикеру.

Резюмируем. Институт импичмента в его нынешнем виде нефункционален и недемократичен. Пугалом для слабонервных служить может, инструментом полновесного демократического контроля — вряд ли. Неизбежность наказания за посягательство на Конституцию он не предусматривает. Для реализации процедуры необходимо, чтобы:

— президент совершил очевидное преступление;

— парламент нашел доказательства этого преступления;

— собирая их, он ни разу не преступил черту дозволенного, за чем будет следить Конституционный суд;

— доказательства оказались настолько неоспоримыми, что дали Верховному суду основания говорить о наличии состава преступления.

Представьте подобное. Представили? Вот и я не могу.

Кроме того, для успешного завершения процесса требуется, чтобы в парламенте изыскались без малого три с половиной сотни человек, уверенных в виновности главы государства и готовых проголосовать за его позорный уход с политической сцены. По состоянию на сегодняшний день выполнение подобной задачи, наверное, не под силу никому — даже «Регионам», с их возможностями и масштабами.

Так называемое конституционное большинство — еще куда ни шло. Но штука в том, что эти самые 300 голосов дают шанс избавиться от неполюбившегося президента безо всяких импичментов. Как? Предлагаю вариант:

— парламент принимает конституционные изменения, сужающие круг функций президента и предусматривающие его избрание парламентом;

— изменения вступают в силу с момента их утверждения;

— в переходных положениях выписывается норма о проведении внеочередных выборов — уже по новой схеме.

Комбинация не из простых, но куда проще, чем осилить девять кругов импичмента. Кстати, говорят, что в стане «регионалов» к подобному сценарию исподволь готовятся. Дело, безусловно, муторное и затратное, но цель оправдывает средства. Одним залпом можно уложить трех, а то и четырех зайцев.

Во-первых, ограничить полномочия президента, избавив правящую коалицию и правящий Кабинет от маловероятных, но все же возможных недоразумений с главой государства.

Во-вторых, сполна поквитаться с Ющенко (как ни странно, но этот банально реваншистский мотив тоже присутствует).

В-третьих, провести своего президента и окончательно «закольцевать» систему власти.

В-четвертых (как вариант), сослать в почетную президентскую ссылку Мороза. Якобы в виде благодарности за коллаборационизм, а в действительности — от греха подальше: «кинул» раз — может «кинуть» и во второй, с него станется.

Чем не достойная интрига?

Есть и другая. Без размаха, попроще. Но потому, вполне возможно, и более эффективная. Надо поставить под сомнение законность ЦИК, подводившей итоги выборов-2004. По поводу ее формирования, действительно, есть некоторые вопросы. Нелегитимность избиркома может дать основания говорить о нелегимности самих итогов позапрошлогоднего волеизъявления. А если они нелегитимны — то вот вам и повод для новых президентских выборов.

Первый шаг на пути к реализации этой идеи «коалицианты» сделали уже вчера, 240 голосами одобрив запрос о правомерности формирования нового состава ЦИК между вторым и третьим туром.

Но это уже совсем другая история. Скорее всего, не имеющая ничего общего с заботой о демократией. А также с конкретным политическим инструментом демократического общества, который носит грозное название «импичмент».