Благие намерения

Расшифровка правовых таинств — труд насколько кропотливый, настолько же и неблагодарный. Колючую вязь юридических понятий нелегко переплавить в общедоступные символы. Непросто разглядеть за частоколом отточенных формулировок все волчьи ямы и медвежьи капканы, тщательно подготовленные:

— коварным режимом для непримиримых оппонентов;

— хитрой оппозицией для лукавой власти;

— благородными избранниками для благодарных избирателей.

Стоит ли блуждать по темному, скользкому лабиринту норм и терминов? Может, пусть постижение тайн отечественного законодательства остается уделом узкого круга посвященных? Разве словосочетание «великие знания» — не синоним понятия «великие печали»?

В нашем случае, наверное, нет. Ибо опыт последних избирательных кампаний (недавней президентской, в особенности) убедил: великие печали сулит именно незнание. Элементарное незнание законов. И масштаб этого незнания оказался воистину велик.

Те же выборы показали, что знание своих прав может стать великой силой. Чем большее количество неравнодушных граждан будут требовать неукоснительного соблюдения законов, тем выше вероятность, что законы в этой стране когда-нибудь научатся уважать.

Развитым демократиям, как правило, присуще не только слепое повиновение юридически закрепленным правилам, но и неукоснительное следование правилам неписаным. В одной брошюре вычитал замечательный пример. Оказывается, в Конституции Франции нет императивного указания на то, что главой правительства должен стать лидер политической силы, победившей на парламентских выборах. Это, скорее, подразумевается. Но при этом все французские президенты свято чтят этот обычай. В обычаях наших президентов — игнорирование законов.

Отечественная оппозиция всегда пыталась бороться с правовым нигилизмом власти при помощи нехитрого способа — постоянного обновления и максимальной формализации законодательства. Вот почему классические зарубежные законы, чаще всего, похожи на короткий свод заповедей, составленный для глубоковерующих людей. А наши иногда выглядят как попытка написать подробную инструкцию по эксплуатации сверхзвукового истребителя, рассчитанную на человека с пятиклассным образованием. Там — тексты, порою, сопоставимые по объему с одной басней Эзопа. Тут — фолианты, часто равные по толщине двум томам «Войны и мира». У них некоторые законы живут веками, у нас отдельные законы не могут протянуть и года.

Из сказанного выше не следует, что у них все хорошо, а у нас — все плохо. Плохо то, что даже неплохие законы у нас хорошо научились обходить. Отчаявшись изменить мир, упорные законодатели неутомимо изменяют нормативную базу.

Работа над ошибками

Классикой данного жанра являются отечественные законы о выборах. Во всем мире здоровый консерватизм избирательного законодательства считается одним из главных показателей стабильности политической системы. Наши политики стабильно меняют правила аккурат перед очередным праздником всенародного волеизъявления. Выборы в Раду, состоявшиеся весной 1990-го, 1994-го, 1998-го и 2002-го проводились согласно законам, принимавшимся (соответственно) осенью 1989-го, 1993-го, 1997-го и 2001-го. Порою очередной «устав» успевали освятить буквально за несколько дней до официального старта кампании.

Всякий новый закон дружно признавался более современным, демократичным, прозрачным, гармоничным и подробным, нежели предыдущий. Но всякая новая кампания выявляла в нем несметное количество черных дыр и белых пятен.

В прошлом году депутаты традицию нарушили: закон, определявший порядок проведения парламентского марфона-2006, они одобрили весной 2004-го. Однако прошло чуть более года, как появилась острая необходимость подкорректировать и его. Самым забавным является то обстоятельство, что ревизии подвергается документ, еще не набравший юридической силы. Многострадальный нормативный акт должен вступить в действие 1 октября 2005 года. Однако к этому времени он может измениться до неузнаваемости.

Закон, принятый в марте прошлого года, помимо прочего, предполагал снижение порога «проходимости» для партий и блоков с 4% до 3%, а также достаточно существенную либерализацию избирательных процедур. Однако особо следует отметить две детали. Во-первых, измененные правила проведения парламентской кампании утверждали жесткую пропорциональную модель, окончательно похоронившую мажоритарные округа. Новый закон о выборах стал политико-правовым фундаментом для конституционной реформы, закреплявшей переход к парламентско-президентской форме правления. Во-вторых, данный документ был частью масштабного пакета, включавшего в себя также законы о президентской кампании и выборах в органы местного самоуправления. Все три нормативных акта были унифицированы, т.е. для них были предусмотрены единые (либо максимально) схожие процедуры. Подобный шаг был продиктован двумя причинами. С точки зрения стратегии, единообразие было первым шагом к будущему принятию избирательного кодекса. С точки зрения тактики, тождественность законов позволяла (в случае необходимости) сравнительно быстро и относительно безболезненно исправить ошибки во всех трех документах.

Необходимость возникла быстро. Последняя президентская кампания наглядно продемонстрировала, сколько в новом (и, как многим казалось, неплохом) профильном нормативном акте оказалось уязвимых мест. Работа над ошибками была проведена немедленно и без отрыва от производства. В канун так называемого «третьего тура» Верховная Рада одобрила документ с громоздким названием «Об особенностях применения Закона «О выборах Президента» при повторном голосовании 26 декабря». По сути, он представлял собой поправки к действующему закону, максимально снижавшие риск применения административного ресурса и предлагавшие рецепты борьбы с наиболее популярными видами злоупотреблений.

После избрания Виктора Ющенко представители победившей стороны торжественно объявили, что обнаруженные ошибки будут исправлены и в двух других законах-близнецах. А кроме того, клятвенно пообещали, что приложат все усилия, дабы в самое ближайшее время в стране наконец-то появился Государственный реестр — полноценная информационная база о гражданах, позволяющая быстро и точно составлять списки избирателей.

Надеемся, читатели не забыли, что «списочные» манипуляции были одним из наиболее массовых и эффективных способов фальсификации волеизъявления. Специалисты утверждали, что при наличии необходимого желания и достаточных средств на создание реестра потребуется около года. Для этого необходимы системный подход и тщательная обработка данных, имеющихся в распоряжении загсов, Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, а также Государственной налоговой администрации. Приобщение ГНАУ к процессу подготовки списков в нашей стране многих напугало. Однако в некоторых государствах именно на мытарей возлагается священная обязанность составления электоральных реестров — принято считать, что именно эти органы (в силу понятных причин) обладают наиболее полной и точной информацией о гражданах.

Надежда на то, что Госреестр будет создан до выборов-2006, умерла быстро. Уже в феврале ответственные лица в Центральной избирательной комиссии и Верховной Раде публично предположили, что составить полноценную, законодательно закрепленную базу не удастся. Сегодня об этом говорят уже абсолютно категорично. Заместитель главы ЦИК Николай Мельник объявил: базы данных Минюста, МВД и ГНАУ требуют длительной и тщательной обработки, на которую потребуется масса времени и сил.

Заместитель председателя парламентского комитета по вопросам государственного строительства и местного самоуправления Юрий Ключковский уточнил: у милиции нет базы данных, у них есть картотека, что отнюдь не одно и то же. Благодаря этой картотеке, блюстители порядка в состоянии отыскать в течение примерно двух месяцев любого числящегося в ней гражданина. Но не в состоянии в сжатые сроки обработать огромный массив данных и отсортировать материалы в нужном порядке. По заявлению того же Ключковского, электронная база у правоохранителей имеется только в двух областях — Тернопольской и Ривненской, откровенно говоря, не относящихся к числу густонаселенных. Наиболее точные сведения о гражданах, достигших «избирательного возраста» — в загсах, но там не располагают достоверной информацией о реальном местонахождении избирателей. В налоговых службах — учет более строгий. Но в их базу, утверждает Ключковский, один и тот же человек может быть внесен несколько раз. Да и там, как ни удивительно, компьютеризация сведений отнюдь не стопроцентная.

Одним словом — налицо проблемы. Насколько они объективны и неразрешимы, судить сложно. Некоторые оппоненты нынешней власти считают, что при желании до начала кампании можно было и успеть. А процесс торможения был связан с желанием нового политического режима сохранить контроль над процессом составления списков. Оставим их предположения без комментариев. Заметим только, что в бюджете-2005 на финансирование работ, связанных с составлением Госреестра, было заложено 12 миллионов гривен. А до конца года, по словам ответственных лиц, эта сумма будет увеличена до 29 миллионов. И еще одна деталь: в основу будущего Госреестра будут положены избирательные списки, составленные в канун выборов-2006. И составляться они будут органами исполнительной власти. Пока нельзя утверждать, что есть реальные причины подозревать новых правителей в готовности применять старую методику административного ресурса. Но повод для подобных опасений, безусловно, есть: власть меняется медленнее, чем законодательство…

Таким образом, одна из главных проблем избирательного законодательства в ближайшее время решена не будет. Как с остальными? Здесь тоже есть вопросы. Огромное количество злоупотреблений в ходе выборов-2004 стало возможным потому, что лица, причастные к процессу, откровенно игнорировали закон, нисколько не опасаясь справедливой кары. Лаборатория законодательных инициатив составила внушительный перечень нарушений, наказание за которые не предусмотрено ни Уголовным кодексом, ни Кодексом об административных нарушениях. Остановимся только на некоторых из них. Итак, вам ровным счетом ничего не грозит, если вы:

— не исполняете решения избирательных комиссий;

— препятствуете работе официального наблюдателя;

— препятствуете использованию помещения для проведения предвыборной агитации;

— распространяете агитационные материалы, не отвечающие установленной форме;

— сознательно уничтожаете или приводите в негодность агитационные материалы;

— намеренно нарушаете тайны голосования (в том случае, если вы — не должностное лицо и не член избиркома).

Еще несколько примеров. Закон запрещает агитацию накануне и в день выборов. Если вы нарушили вторую часть этого запрета, вас могут привлечь к административной ответственности. Если нарушили первую — вам ничто не угрожает. Если вы проголосовали несколько раз по чужим бюллетеням и вас поймали «на горячем» — можете попасть под суд. Если вы отдали свой бюллетень другому лицу — вы неподсудны. Перечисление всех проступков, которые, скорее всего, останутся безнаказанными, заняло было слишком много места. Причем можно говорить о безответственности не только рядовых избирателей, но и субъектов избирательного процесса, т.е. партий и блоков. За отдельные провинности Закон грозит им предупреждениями, не предусматривающими правовых последствий. Было бы логичным, если бы было как в футболе: схлопотал два «горчичиника» — иди с поля. Но, согласно нашему избирательному законодательству, политическую силу, участвующую в выборах, снять с пробега за перебор предупреждений в общем-то нельзя.

Не ясна роль правоохранительных органов в избирательном процессе. Более жестко регламентировать права и обязанности сотрудников МВД во время выборов можно было бы путем внесения поправок в Закон «О милиции». В принципе это планируется. Но будет ли это действительно сделано, никто не знает. То же касается и гипотетических изменений Уголовного, Уголовно-процессуального кодекса, а также Кодекса об административных нарушениях. Предусмотрев четкую ответственность за нарушения, описанные нами выше, законодатели, наверное, смогли бы сделать выборы несколько чище. Однако, когда у депутатов дойдут до этого руки — вопрос.

Пока что с большей или меньшей уверенностью можно говорить только об одном запланированном изменении в УК. Трио парламентариев — «нашеукраинец» Юрий Кармазин, «народнопартиец» Александр Бандурко и коммунист Мария Маркуш настаивают, что следует на 5–10 лет лишать права голоса тех граждан, которые были осуждены за:

— препятствование осуществлению избирательного права;

— неправомерное использование бюллетеней;

— подлог;

— неправильный подсчет голосов;

— намеренное искажение результатов голосования;

— нарушение тайны голосования.

Логика законотворцев очевидна. По фактам фальсификации, выявленным в ходе последних выборов, уже возбуждено 778 уголовных дел, 361 дело передано в суд, 109 рассмотрено. Десятки людей осуждены, но под карающий меч правосудия попадают исключительно «стрелочники», причем в приговорах обязательно фигурирует либо условно, либо «с отсрочкой приговора». Внося подобные изменения, авторы законопроекта надеются повлиять на ситуацию.

Хотя, на наш взгляд, гораздо более серьезным методом воздействия были бы суровые вердикты судов, вынесенные в отношении реальных заказчиков и организаторов нарушений. И реальные наказания, ими понесенные. Но родная Генпрокуратура пока никак не доберется до пресловутого транзитного сервера и его творцов…

Поражение в правах — мера, жестко ассоциирующаяся со сталинскими временами.Тем более, что 22-я статья Конституции не допускает сужения либо ограничения существующих прав. А, значит, и права избираться и быть избранным. Неоднократно упоминавшийся Юрий Ключковский с этим утверждением категорически не согласен. По его словам, это — «не ограничение права, а уголовная санкция, такая же, как лишение свободы. К тому же — санкция абсолютно оправданная…» Мы, в свою очередь, позволим себе не согласиться с Ключковским. Поскольку нам сдается, что подобная мера — не самый эффективный способ сделать выборы чище.

Что такое хорошо

Одним словом, есть серьезные основания полагать: до официального старта кампании-2006 Верховная Рада не сподобится принять не только закон о Государственном реестре, но и поправки к целому ряду нормативных актов, регулирующих наступление ответственности за нарушение избирательного законодательства. Новую версию Закона «О выборах народных депутатов» парламентарии обязуются одобрить уже в июле. Первый шаг к этому был сделан 22 июня, когда предложенная концепция изменений была в целом одобрена 258 избранниками. Среди которых были, кстати, 78 «нашеукраинцев», 24 социалиста, 15 эсдеков и 11 «регионалов».

Накануне обсуждения изменений (которое, между прочим, несколько раз переносилось) экспертами наиболее живо обсуждались два возможных корректива. Всех без исключения интересовало, будут ли осуществлены попытки:

— подвергнуть ревизии пропорциональную модель;

— повысить избирательный барьер.

Уже к весне в Раде скопилось около десятка документов, предлагающих изменения профильного закона. Положительной оценки научно-экспертного управления Верховной Рады удостоился только один. Речь идет о проекте №6531-2, подготовленном группой авторов во главе с Юрием Ключковским (кстати, «крестным отцом» предыдущей версии). Он был взят за основу и после некоторой доработки вынесен на депутатский суд.

Предварительно лидеры фракций договорились, что на возможные изменения избирательной модели, а также избирательного «порога» накладывается табу. Все очень быстро выяснили, что любая попытка затронуть эти две болезненные темы может привести к провалу самого проекта. А в его принятии в той или иной степени были заинтересованы все ведущие парламентские игроки. Что в общем-то и подтвердило голосование. «Нашей Украине», БЮТ, «Регионам» и даже НПУ, разумеется, имело смысл поднимать вопрос о поднятии «планки». Но (как удалось выяснить) каждая из этих политических сил рассчитывает на попадание в будущий парламент мелких партий-сателлитов, над созданием которых сейчас идет активная работа. С этой точки зрения вопрос о повышении «порога» утратил для них свою актуальность. По крайней мере, пока. До недавнего времени за увеличение барьера ратовали и коммунисты. Но после не слишком впечатляющего финиша Петра Симоненко на выборах-2004 КПУ этот вопрос поднимает не так настойчиво. И, наверное, зря.

Авторы проекта №6531-2 неоднократно заявляли, что он является не новой редакцией закона, а лишь сборником поправок к закону старому. И поправки эти носят сугубо технический характер, их цель — устранить недостатки, выявленные в ходе кампании-2004. О новых мерах по борьбе с фальсификациями, предложенных Ключковским со товарищи (и предварительно одобренных депутатским корпусом), СМИ на истекшей неделе подробно информировали. И все-таки на некоторых положениях мы остановимся. Итак, модернизированный вариант прежнего избирательного закона предусматривает:

— оптимизацию процедуры создания избирательных округов.

— более четкий контроль за изготовлением, хранением, использованием, подсчетом и уничтожением бюллетеней и открепительных талонов;

— более подробную регламентацию голосования за пределами Украины и на дому;

— более детальную расшифровку процедур, связанных с обжалованием действий и бездеятельности уполномоченных лиц и органов.

Особое внимание было уделено работе избиркомов. Во-первых, была определена верхняя планка численности комиссий. Ее отсутствие на выборах-2004 часто приводило к сознательно создаваемому хаосу в работе «счетоводов».

Во-вторых, было решено вернуться к ранее существовавшему (но позже отмененному) правилу обязательных квот. В соответствии с ним в избиркомы обязательно включаются представители тех партий и блоков, которые имеют парламентские фракции. Остальные участники процесса могут рассчитывать на получение мест в комиссиях на условиях жеребьевки. Мера эта не всем нравится, но выглядит она вполне оправданной. Подобный подход:

— стимулирует становление серьезных политических партий;

— обеспечивает более или менее качественный состав комиссий (парламентские партии, как правило, обладают более серьезным штатом опытных специалистов);

— отчасти препятствует появлению значительного числа «технических партий» (отдельные политсилы собирались участвовать в кампании только ради мест в избиркомах, которые позднее можно было попросту продать).

В-третьих, был предусмотрен дополнительный этап избирательного процесса — прекращение деятельности избирательных комиссий. Отныне избиркомы не смогут распускаться по собственному усмотрению и когда заблагорассудится.

И, наконец, упорядочен статус решений, протоколов, актов и прочих документов комиссий.

Все описанные новшества (и многие другие, более мелкие) следует признать актуальными. Отдельного внимания заслуживают еще две инициативы. Предпринята (пусть и робкая, но заслуживающая уважения) попытка привлечь к избирательному процессу бомжей. Вполне демократично: пусть и бездомные, но все-таки граждане.

Но, как известно, всякая демократия лишь тогда чего-нибудь стоит, когда она умеет защищаться. И потому введен официальный запрет на финансирование участников из других источников, в том числе от третьих лиц. То есть партия или блок должны тратить на избирательную кампанию только те средства, которые есть в избирательном фонде. Практика, широко использовавшаяся в ходе последней президентской кампании (когда за кандидатов «на договорной основе» платили бизнес-структуры), должна отойти в прошлое. Новелла, вне всякого сомнения, полезная, но опять-таки требующая внесения изменений в Кодекс об административных нарушениях либо в УК.

Если депутаты сподобятся это сделать, им следует помнить еще одну деталь. Закон запрещает как прямой, так и непрямой подкуп избирателей. То есть, если субъект избирательного процесса (партия, блок либо их представитель) бесплатно либо на льготной основе предоставляет товары, работы, услуги, кредиты, если он раздает продуктовые наборы или дисконтные карточки, лотерейные, театральные либо железнодорожные билеты, он нарушает закон. И должен быть покаран. Но если то же самое делает от его имени любое другое физическое или юридическое лицо, то с них — взятки гладки. С юридической точки зрения они, по сути, неуязвимы.

Что такое плохо

Повторимся, о сильных сторонах новой версии закона пресса писала неоднократно и подробно. О слабых сторонах говорили реже. Причем достоинства, действительно (как замечал Ключковский) носят «технический характер». А вот недостатки, на наш взгляд, являются, принципиальными. Остановимся на основных.

Первое. Составление списков избирателей. Предлагается вроде бы красивая, публичная процедура, предусматривающая максимальное привлечение граждан. Но формировать их должны некие специальные органы, создаваемые при исполкомах и исполнительных аппаратах местных советов. Но при этом ни одной статьей не определен их четкий правовой статус. Ни слова не сказано, за счет какого бюджета они будут существовать. Фактически это означает указание местным советам создать и удерживать новые структуры, чего в законе, мягко говоря, быть не должно. Непонятно, каким образом это сочетается с законом «О Центральной избирательной комиссии», где указывается, что ЦИК является главным распорядителем, обеспечивает ведение и функционирование реестра избирателей.

Вопросы накопились. Мы их задали Ключковскому. Оказалось, что норма несовершенна и в ближайшее время будет изменена. Списки будут создаваться органами не при исполкомах (которые, кстати, уже почти не осталось) местных советов, а при местных госадминистрациях. Соответствующее распоряжение Кабмина якобы уже подготовлено. На робкий вопрос, нет ли здесь повода поговорить о возможном применении админресурса, Юрий Богданович развел руками. По его словам, местные администрации располагают наилучшими возможностями для такой работы. К тому же такой формат позволит без проблем снабдить составителей необходимыми бюджетными средствами. Опять мы с Юрием Богдановичем (человеком, к которому автор этого текста испытывает абсолютно искреннее уважение) разошлись во мнениях. Поскольку он исключает реальный контроль за списками со стороны власти и верит в реальный контроль избирателей. А ваш покорный слуга — нет.

Пока что не поняли мы друг друга и в другом вопросе. И старая, и новая версия закона содержит серьезные ограничения для средств массовой информации. Например, если некая партия либо отдельный кандидат считают, что газета или телеканал разместили о ней (о нем) недостоверную информацию, он вправе требовать сатисфакции. СМИ обязаны обнародовать его точку зрения, причем под рубрикой «опровержение». То есть канал или газета обязаны добровольно признать, что они солгали. Не дожидаясь судебного разбирательства. И даже в том случае, если они сказали правду. Причина введения такой драконовской меры ясна — уберечь участников процесса от журналистов-киллеров. Но ведь подобная норма может вообще у многих отбить желание упоминать о выборах, если репутация им дороже. Если термин «опровержение» будет заменен словом «ответ» уже будет как-то подемократичнее. Хотя проблема все равно останется.

Дальше — больше. Авторы закона запрещают СМИ (независимо от формы собственности), их штатным и внештатным авторам в любой форме демонстрировать свою симпатию и антипатию к участникам гонки, а также оценивать их предвыборные программы. О-па! Это как? Самое занятное, что тот же закон разрешает хвалить программы и кандидатов за деньги. А бесплатно и от души — нельзя. А как же свобода слова, закрепленная 34 статьей Конституции? Как же другая статья Основного Закона, 22-я, запрещающая ограничивать свободы? Как же норма того же закона о выборах, утверждающая, что «граждане Украины имеют право свободно и всесторонне обсуждать предвыборные программы, политические, деловые и личные качества кандидатов»? Или журналисты — не граждане? Как быть с документами Европейского суда, в которых значится: «Суд не может согласиться с точкой зрения о том, что задание прессы — только сообщать информацию, толкование которой должно оставаться за читателем».

Попытка уберечь кандидатов и избирателей от субъективизма журналистов, возможно продиктована благими намерениями. Но только оными может быть вымощена дорога, отнюдь не ведущая к демократии.

И последнее «но». Ранее от кандидата в депутаты требовалось написать заявление о готовности (в случае избрания в Раду) сложить с себя иные полномочия. Требование осталось, но обогатилось словосочетанием «для обретения полномочий». Поясним. Кандидат регистрируется. Агитирует за себя и за партию, его выдвинувшую. Значится в списках для голосования. Но после избрания оставить предыдущую работу или службу отказывается. Потому что не собирается «обретать полномочия» депутата. И не собирался. А, значит по сути обманывал избирателя.

Противники режима убеждены: поправка писалась «под Ющенко». Не соглашусь. Под нее можно «подвести» кого угодно, например, Тимошенко, Порошенко, Луценко, Зинченко, Томенко. Любого министра, мэра или губернатора. И это уже называется, на наш взгляд, попытка легализации админресурса.

Авторы закона с этим не согласны. Они называют это правом выбора. Но не лучше было бы оставить право выбора народу? Право избирать достойных из тех, кто хочет ему служить.