Затянуть пояса, чтобы не протянуть ноги

В Украине сейчас уровень госрасходов равен скандинавскому - 50%, вот только уровень жизни даже стыдно сравнивать с аналогом для Швеции.

Из-за высокой доли госрасходов и неэффективного государственного управления мы ежегодно теряем 2–4% ВВП. Если не решить эту проблему, то, в сущности, неважно, какие налоги мы соберем и какой бюджетный кодекс примем, - экономического роста все равно не будет. В конце концов, если у вас маленькая зарплата, на каждого работающего в семье приходится один иждивенец, а часть дома была разрушена и требует восстановления, вы наверняка начнете экономить, пусть даже вам недавно реструктуризировали кредит. Почему же не должно начать экономить государство?

Полемика вокруг грядущих налоговых изменений настолько увлекла всех участников процесса, что они напрочь забыли о том, как и на что будут расходоваться эти самые налоги. Мы вновь углубились в частное, не решив вопросов глобальных и общих. А такие вопросы в условиях жесточайшей ограниченности государственных ресурсов актуальны, как никогда.

Конечно, в обществе все еще теплится надежда и на радикальные реформы, которые как по волшебству запустят нашу экономику, и на благодетелей-инвесторов, которые из сотен стран выберут Украину, и на экспортеров, и на мифические точки роста, но сколько ни увеличивай доходы, а если госаппарат их распиливает и разбазаривает, денег всегда будет недостаточно. Ни одна налоговая реформа, какой бы идеальной она не была, не может запустить экономику до тех пор, пока собираемые государством средства не будут тратиться рационально и
эффективно. А бизнес даже при 5-процентных ставках не выйдет из "тени", пока не убедится в том, что оплачивает действительно необходимое и получает от страны качественные услуги.

Как не крути, но начинать изменения в бюджетной сфере нужно именно с расходной части бюджета, объема государственных затрат, а главное - их эффективности. Не изменив своего отношения к тратам государства, мы обрекаем себя на хронические налоговые изменения, и ни один из предложенных реформаторами вариантов не будет эффективен.
И прежде чем затеять спор о том, 20-процентной должна быть ставка налога или 15-процентной, нужно решить, на что в конечном итоге пойдут эти деньги. Если на качественное образование и достойный уровень медицины, то и 20% - мало, а если на реализацию мертворожденных государственных программ, коррупционные госзакупки и пособия для малоимущих миллионеров, то и 15% - много.

Бесплатных завтраков
не бывает

Готова ли власть в лице министерств и ведомств открыто обсуждать эту тему? Не особо. Министерства не понимают, ни что сокращать, ни как. Из госрасходов на содержание чиновников уходит лишь 4% от их общей суммы (1,6% ВВП). Но первое, о чем думают в высоких кабинетах, так это именно о сокращениях. Правительство уже решило сократить штат госслужащих примерно на 9%. В ближайшие два месяца более 34 тыс. чиновников будут уволены. При этом 99% сокращений приходятся на регионы.

"Расходы следует сокращать там, где не создается добавленная стоимость. Для примера, те же силовики не создают никакой стоимости, они только вмешиваются в работу предприятий. Тут расходы можно сокращать. А вот в социальной сфере, где есть школы, больницы, расходы сокращать невозможно. Что касается управленцев, то их и так уже достаточно сократили. Следовало бы проанализировать, насколько эффективной оказалась выбранная стратегия или дало это свои результаты в экономике, - поделился с ZN.UA мнением Александр Сухомлин, экс-заместитель министра экономического развития и торговли Украины. - Надо предложить такие варианты реформ, которые давали бы дополнительные доходы. Потому, будем откровенны, сокращать расходы - это выбрасывать людей на улицу, лишать их работы". А еще лишать государство поступлений от того же НДС и НДФЛ, например. Ведь если люди остаются без работы, они не получают заработные платы и начинают меньше тратить, соответственно, и налоговые поступления снижаются.

В то же время в сфере соцобеспечения, на долю которой приходится свыше 24% расходов госбюджета (8,7% ВВП), реформы, судя по всему, тоже ограничатся исключительно сокращением 4,5 тыс. сотрудников Пенсионного фонда. Что принципиально не решит проблем с наибольшей статьей наших государственных трат.

Единой системы учета льготников в Украине все еще нет, один и тот же человек может получать льготы по нескольким законам и проходить по разным реестрам. Например, чернобылец-пенсионер получает одновременно льготы, положенные и пенсионерам, и чернобыльцам. При этом числится в разных реестрах. Создание единой базы дало бы минимальное представление о том, сколько в государстве льготников, какая в действительности сумма необходима для их обеспечения, а главное, все ли льготы так уж необходимы. Особенно с учетом того, что благодаря зашкаливающему украинскому популизму каждый украинец в разные периоды жизни, будучи ребенком, студентом или пенсионером, претендует на определенные льготы.

Минсоцполитики планировало до конца этого года ликвидировать неэффективные льготы и монетизировать оставшиеся, сделав всю социальную помощь исключительно адресной. И даже получило кредит в 300 млн долл. от МБРР для реализации проекта "Модернизация системы социальной поддержки населения Украины". Это не первый кредит, взятый украинским правительством на эти нужды, и, боимся, не последний. ZN.UA уже писало о том, что реализовать упомянутую программу будет сложно, теперь же, не видя хотя бы промежуточных результатов, есть сомнения в том, что эта программа вообще будет реализована. При этом, по разным оценкам, от 17 млрд до 25 млрд грн государственной помощи выделяется людям, которые в принципе не относятся к малоимущим и претендовать на льготы не могут.

Забуксовала и пенсионная реформа, да так, что МВФ, пересматривая в августе программу сотрудничества с Украиной, был вынужден сделать ее одним из структурных маяков. Предложенный Минсоцполитики и не выдерживающий никакой критики вариант внедрения накопительной системы так и не начали воплощать в жизнь, не предложили для него и альтернатив, хотя о них неоднократно писали эксперты. Не нашли даже времени для того, чтобы навести порядок в уже существующей солидарной системе, освободив ее от несвойственных выплат. В настоящее время 7 млн пенсионеров "дотягивают" пенсии до минимального уровня, что фактически является социальной защитой и должно финансироваться из бюджета, а не за счет ЕСВ. Сегодня эта сумма, по подсчетам Пенсионного фонда, составляет более
37 млрд грн. Конечно, если механически переложить эти средства на госбюджет, общая картина не изменится. Но если "дотягивание" пенсий до минимального уровня является частью социальной защиты, то претендовать на такие доплаты, в соответствии с действующим законодательством, смогут только малообеспеченные, а это далеко не все пенсионеры, получающие минималку.

Не сподобились чиновники и на банальную инвентаризацию самого Пенсионного фонда - на проверку всех пенсионных дел и их перевод в единую информационную систему. По подсчетам экспертов, такая инвентаризация позволит снизить расходы ПФ на 10–20 млрд грн ежегодно.

И пока чиновники Минсоцполитики как дети радуются растущему количеству получателей субсидий, госрасходы продолжают увеличиваться, и почти 9% нашего ВВП мы тратим на социальную защиту, при этом население продолжает нищать. Так эффективны ли эти траты? Когда мы признаем, что не бывает бесплатных завтраков, что за каждую выданную субсидию из своего кармана платят другие граждане, получая зарплату и покупая хлеб в магазине? Что нет никаких государственных денег, есть наши с вами деньги? И нет никаких крупных налогоплательщиков, украинцы - это и есть главный налогоплательщик.

Потеря роста

Экономисты давно пришли к выводу, что доля государственных расходов в ВВП имеет оптимальный уровень. И при его превышении экономический рост замедляется, а с учетом еще и низкого уровня институциональной способности государства, как в случае с Украиной, это влияние усиливается. По показателям институциональной способности World Governance Indicators Всемирного банка Украина ощутимо отстает от развитых стран, имеющих сопоставимый с нашей страной уровень перераспределения ВВП через государственные расходы (см. табл.).

Согласно результатам эконометрического анализа, проведенного экспертами Центра экономической стратегии, для нашей страны оптимальный уровень расходов составляет 37% от ВВП. В реальности мы имеем куда более высокий показатель (45,4% ВВП в 2014-м, 47% ВВП в среднем за 2010–2014 гг.). Наиболее близки к оптимальному уровню госрасходов мы были в 2000–2004 гг., тогда, кстати, среднегодовой темп роста ВВП составлял 8,3%.

По расчетам экспертов, отклонения размера государственных расходов от оптимального провоцирует негативное влияние на рост реального ВВП, которое в 2014-м составило 2,9 п.п., а за 2010–2014 гг. - в среднем 4,2 п.п. То есть для обеспечения экономического роста нам нужно снизить размер госрасходов минимум на 13%, или мы продолжим ежегодно терять в росте.

"Если оставить все, как есть, мы существенно затормозим наше экономическое развитие. Краткосрочный эффект в большой степени зависит от того, какие конкретно расходы и как мы будем сокращать. Причем речь идет об одновременном сокращении расходов и доходов. Если мы просто сократим дефицит, негативный экономический эффект нам обеспечен. Если же мы сократим и доходы, и расходы, эффект будет зависеть уже от того, какие статьи попадут под сокращение. Например, если сократилась коррупция в сфере госзакупок и одновременно сократилось налогообложение заработных плат (например, по модели бруттизации, позволяющей "освободившиеся" средства оставить в зарплатных фондах), это будет иметь позитивный эффект на совокупный спрос и ускорит рост. С другой стороны, если мы просто сократим занятых в госсекторе и одновременно снизим налог на прибыль, предприятия, на фоне сокращения спроса, могут перестать инвестировать в бизнес, выведут деньги в оффшоры, и мы получим снижение. Один год негативных последствий может "съесть" несколько лет дополнительного роста. То есть важно правильно решить, что и как сокращать", - объяснил эксперт Павел Кухта, один из авторов исследования.

Задача не из простых, но вполне выполнимая. Наиболее оптимальным является стремительное сокращение расходов в течение двух-трех лет. Именно таким путем в свое время пошла Словакия, в период с 2001-го по 2003 г. сократившая долю своих расходов с 52% от ВВП до 40, в дальнейшие годы доведя этот показатель до 35%. Уже в 2002-м темп роста ВВП увеличился втрое и продолжил расти.

Учитывая украинские реалии, такой "стремительный" подход потребует частичного или полного отказа от участия государства в определенных сферах деятельности. Эксперты ЦЭС считают, что речь может идти, например, об отмене субсидий предприятиям, ограничении прав на бесплатное высшее образование и медицину для обеспеченных категорий граждан, сокращении социальных и пенсионных расходов для этих категорий граждан и проч. Да, это не социально, зато рационально. По оценкам экспертов, при таком подходе Украина сможет ускорить рост ВВП на 1,2–1,8% в год и выйти на нынешний уровень ВВП Польши через... 25 лет.

Учитывая, что каждый чиновник высшего ранга в Украине имеет определенные политические амбиции и не готов резать там, где особенно больно, можно пойти по пути постепенного сокращения расходов, за счет торможения темпов их повышения, которые должны быть ниже темпов роста номинального ВВП. То есть где-то все-таки придется перейти на адресную помощь, повысить пенсионный возраст, убрать определенные льготы. Но такой подход позволит избежать резонанса, способного любую "перемогу" превратить в "зраду". Что любопытно, такой подход тоже обеспечит нам приемлемые темпы роста - Польшу образца 2015-го мы догоним где-то через 27 лет.

Есть и третий вариант - не сокращать уровень государственных расходов, а сосредоточиться на повышении институциональной состоятельности государства. Опыт подсказывает, что именно этот путь выберет Украина. Вопрос: достигнет ли успехов? Если достигнет, то доберется до нынешнего уровня ВВП Польши через 34 года. Перспектива удручающая, а главное - туманная.

"На самом деле измерить и оценить эффективность государственных расходов очень сложно, потому что многие услуги, предоставляемые государством, просто не с чем сравнить. Их, конечно можно сравнивать с другими странами, но здесь очень много сопутствующих факторов, которые нужно учитывать. Например, расходы на оборону для Украины и для схожей по параметрам страны, где нет военного конфликта, будут отличаться, но это отличие будет вполне оправдано. Максимум, который можно сделать для улучшения эффективности расходов, - создать большое количество рынков, которые могли бы конкурировать с государством", - считает профессор экономики Калифорнийского университета в Беркли Юрий Городниченко.

То, как буксует реформа децентрализации в Украине, наглядно демонстрирует нежелание и неготовность центральной власти расставаться со своими полномочиями. Создавать себе же конкурентов государство не хочет и не будет. Но и сокращать расходы не торопится.

Минфин ведет переговоры с другими министерствами, пытаясь найти возможности для сокращения расходов. Пока нерезультативно. С одной стороны, далеко не все из них готовы затягивать пояса, с другой - начинать этот процесс нужно было не под конец года, в преддверии принятия нового бюджета, а раньше, создав определенный базис, основу для сокращений. Уже упомянутый переход к адресным льготам, например, невозможен, пока не будет создана единая база льготников и не будет оценено материальное положение каждого из них. А это вопрос не одного месяца. И то, что Минфин озаботился этими вопросами только сейчас, говорит лишь о его недальновидности, а главное, хоронит заживо все его начинания. По крайней мере, в этом году.