Таможня глазами украинского бизнеса: изменения необходимы

С начала 2016 года в Украине ведутся жаркие дискуссии о том, какой быть таможне: это должна быть отдельная структура в сети центральных органов исполнительной власти или же более эффективно, чтобы таможня оставалась частью Государственной фискальной службы (ГФС).

Минфин подготовил концепцию реформы, включающей кардинальное изменение системы управления таможенными органами, в частности, в планах было создать Межрегиональную таможню и Главное межрегиональное управление ГФС, а областные и энергетическую таможню - присоединить к Межрегиональной таможне. Но в январе 2018 года правительство отменило постановления от 29 марта и 19 июля 2017 года о реформировании таможенных и налоговых органов. Вопрос, какой быть таможне, остается открытым. Отметим, что согласно Соглашению об ассоциации с ЕС Украина взяла на себя обязательства по таможенным процедурам. Так, из 1943 пунктов утвержденного Кабинетом министров Плана мер по выполнению Соглашения об ассоциации между Украиной и Европейским Союзом 136 пунктов касаются тематики упрощения процедур международной торговли и реформы таможни.

Как и в любой политике, в вопросах функционирования таможни важна обратная связь с бизнесом. Особо актуальна оценка работы таможни со стороны бизнеса с учетом того, что она является весомым фактором формирования доверия между бизнесом и властью. Согласно одному из наших предыдущих исследований, на формирование доверия бизнеса к государству, кроме прочего, влияет опыт, полученный предпринимателем в результате контакта с представителями тех либо иных органов власти.

Чем больше времени бизнес тратит на контакты с представителями органов власти, тем выше вероятность того, что уровень доверия к государству как институту, регулирующему экономические отношения, будет низким. Зато позитивный опыт, полученный предпринимателями при прохождении процедур, связанных с перемещением товаров через границу (меньшее время ожидания, простота оформления и т.п.), способствует формированию положительного образа государства в большей степени, чем такой опыт от проведения других регуляторных процедур.

Чтобы проанализировать политику, практику ее применения, изменения регуляторной среды по упрощению процедур торговли и оценке уровня привлечения бизнеса к диалогу с властью в сфере разработки мер по содействию торговле на национальном и региональном уровнях, Институт экономических исследований и политических консультаций (ИЭИ) в рамках проекта "Диалог по содействию торговле", реализуемого при финансовой поддержке Европейского Союза, разработал специальный национальный инструмент - "Мониторинг упрощения процедур торговли". Этот инструмент является системой мер по сбору, обобщению и анализу информации для выявления препятствий при осуществлении внешнеэкономической деятельности в Украине и, в итоге, системой определения приоритетных экономических, правовых и регуляторных мер, необходимых для улучшения среды ведения бизнеса в части упрощения процедур торговли в Украине с точки зрения самого бизнеса. Для сбора информации используется количественный метод социологического исследования - национальный опрос предприятий. Не менее 1000 предприятий-участников ВЭД - экспортеров и импортеров - всех размеров и отраслей, находящихся во всех областях страны, ежегодно принимают участие в опросе по специально разработанной анкете. По результатам мониторинга готовится аналитический отчет. Недавно был представлен третий такой отчет. Один из его разделов касается оценок работы таможни и различных процедур, с которыми сталкиваются предприниматели при оформлении товаров. Ниже приведем отдельные результаты, а с полным текстом аналитического отчета можно ознакомиться на сайте ИЭИ.

Оценка эффективности работы таможни

Результаты выполненного анализа свидетельствуют, что оценка работы таможенных органов прямо связана с техническим оснащением таможни и имеет обратную зависимость от уровня коррупции. То есть чем лучше респонденты оценивали техническое оснащение таможни, тем выше была их оценка эффективности работы этого органа в целом. И наоборот, чем больше доля тех, кто считает коррупцию на таможне препятствием, тем хуже оценки.

Каждый пятый из опрошенных (19%) считает, что работа таможни эффективна и в целом не нуждается в каких-либо изменениях. Почти половина респондентов (45%) считает работу таможни в целом эффективной, но требующей некоторых изменений. Немного больше трети опрошенных (36%) оценили работу таможни как неэффективную или совсем не эффективную и требующую кардинальных изменений. Для того чтобы сравнение оценок работы таможни было более наглядным, мы построили балансовый показатель, то есть показатель, являющийся математической разностью между положительными и отрицательными оценками. Вариант ответа "эффективная" будет равняться "1", вариант "в целом эффективная" - "0,5", вариант "в целом неэффективная" - "-0,5", а вариант ответа "совершенно неэффективная" - "-1". При перерасчете ответов на вопрос об эффективности работы таможенных органов по такой шкале получаем, что для 2015 г. балансовый показатель составляет 0,20, для 2016-го - 0,10, а для 2017-го - 0,21. Таким образом, оценка работы таможни по результатам 2017 г. улучшилась по сравнению с 2016-м и является приблизительно такой же, как в 2015 г. (но следует отметить, что разница между 2015 г. и следующими периодами не является статистически достоверной из-за меньшего, чем в следующие годы, размера выборки). Вместе с этим как абсолютное значение показателя, так и количество опрошенных, ожидающих масштабных реформ, свидетельствуют, что потребность в коренных изменениях значительная.

Исследование также зафиксировало существенное различие в оценках работы таможни для предприятий, представляющих разные группы. Оценки зависят от вида внешнеэкономической деятельности, отрасли, размера предприятий и региона их размещения. Экспортеры оценивают работу таможни лучше, чем импортеры. Так, 35% предприятий-экспортеров считают, что работа таможни эффективна, и ничего менять не нужно. Тогда как среди импортеров таких только 13%. Балансовые показатели оценки работы таможни у предприятий, занимающихся только экспортом, почти в семь (!) раз выше, чем у предприятий-импортеров (соответственно 0,45 и 0,07).

С уменьшением размера предприятия ухудшаются оценки работы таможни. Микропредприятия почти вдвое хуже оценивают работу таможни по сравнению с крупными или даже средними. В разрезе секторов лучше всего оценивают работу таможни предприятия сельского хозяйства, хуже всего - сферы услуг и торговли. Последнее связано с тем, что предприятия этого сектора в основном являются импортерами, которые намного хуже оценивают работу таможни. Также наблюдаются значительные региональные отличия в оценке работы таможен. В условиях единого регуляторного поля это означает, что на местах существуют разные практики его применения. За неимением места отправляем читателя за информацией о региональных отличиях к тексту аналитического отчета, но отметим, что этот факт требует особого внимания со стороны правительства при планировании следующих реформ таможни.

Основные проблемы в работе таможни с точки зрения бизнеса

Отвечая на вопрос о том, что создает основные проблемы для предприятий, почти половина опрошенных (47%) отметила несовершенное, с их точки зрения, таможенное законодательство. Предприятия имеют в виду широкий круг проблем, включающих в себя также практику применения регуляторных норм. Отметим, что хотя по сравнению с 2016 г. вес этой проблемы уменьшился (тогда ее выбирали 56% опрошенных), но она продолжает возглавлять рейтинг. Дальше по списку идут три проблемы, каждую из которых выбрало немногим более четверти респондентов (по 26%). Речь идет об устарелости технического оснащения, в том числе компьютерного оборудования и программного обеспечения, сознательном завышении таможенной стоимости товара и недостаточной прозрачности и открытости в работе таможни. Укажем, что важность проблемы устарелости технического оснащения несколько возросла по сравнению с 2016 г., при этом доли предприятий, отмечающих сознательное завышение таможенной стоимости товаров и недостаточную прозрачность и открытость на таможне, несколько уменьшились.

Обращаем особое внимание на прозрачность и открытость, потому что именно повышение прозрачности является важной частью политики содействия (упрощения) процедурам торговли согласно международным обязательствам страны. О необходимости увеличения прозрачности и открытости в работе таможни наши респонденты говорят более предметно, когда отвечают на вопрос, что надо сделать для решения проблем, возникающих на тех или иных этапах оформления перемещения товаров через границу. В частности, 34% опрошенных хотят увеличения прозрачности для преодоления проблем, возникающих на этапе предварительного таможенного оформления. Столько же респондентов считают, что нужно усилить прозрачность при принятии решений по таможенной стоимости, а рекомендацию повысить прозрачность принятия решений при постаудите дают 44% опрошенных. Вместе с этим отметим, что спорные вопросы по действиям таможенных органов могут быть обжалованы в административном или судебном порядке. И у каждого пятого предприятия есть опыт административного или судебного обжалования действий таможенных органов. Большинству из них такое обжалование дало, по их же мнению, определенные успешные результаты.

Возвращаясь к списку проблем, отметим, что в 2017 г. для участников ВЭД несколько снизилась важность такой проблемы, как постоянные изменения структуры и руководства таможни: в 2016 г. на нее указывали 24% опрошенных, а в 2017-м - 18%.

И несколько слов о коррупции. Не будем здесь дискутировать, является ли коррупция для бизнеса проблемой, мешающей работать, или же, наоборот, это привычный способ решения проблем слишком высокого регуляторного или конкретного давления, хотя традиционно данные опроса подталкивают к подобным размышлениям. Отметим только, что коррупция на таможне остается проблемой приблизительно для четверти опрошенных предприятий, что является довольно высоким показателем, и занимает пятое место в общем перечне проблем. А 15% опрошенных ставят проблему коррупции на первое место среди всех проблем на таможне. Также, оценивая коррупцию, мы традиционно спрашиваем бизнес о "важных друзьях", которых нужно иметь, чтобы достичь успеха в бизнесе. 42% опрошенных представителей предприятий, занимающихся ВЭД, считают важным или очень важным поддерживать такие отношения хотя бы с одним из перечисленных государственных органов. Рейтинг "важных друзей" возглавляют налоговая и таможня: каждое третье предприятие считает необходимым поддерживать неформальные отношения с таможенными и налоговыми органами (соответственно 33 и 30% респондентов) для успешного ведения бизнеса.

Таким образом, результаты нашего исследования свидетельствуют о том, что изменения на таможне необходимы. Оставляя пока открытым вопрос о масштабе этих изменений, отметим, что важными направлениями являются повышение прозрачности и открытости таможни согласно международным обязательствам страны, улучшение технического оснащения таможни и уменьшение возможностей для коррупции, а также соблюдение законодательства всеми заинтересованными сторонами.