Проблемы ЭКАномики

В течение многих лет, фактически всего периода существования независимой Украины, создание специального института финансовой поддержки отечественных экспортеров - экспортно-кредитного агентства (ЭКА) - остается одним из самых болезненных вопросов.

Многие страны мира в свое время основали и использовали национальные ЭКА для продвижения собственного экспорта самолетов, кораблей, железных дорог, комплексных промышленных и агропромышленных объектов и т.п. А Украина все еще "изучает опыт".

Единой модели или типового ЭКА не существует. При общности целей, объектов и многих условий страхования экспорта и иностранных инвестиций ЭКА имеют значительные национальные особенности, связанные с их ориентацией на нужды местных компаний. В подавляющем большинстве стран, проводя политику стимулирования экспорта за счет средств государственного бюджета, как правило, создают две родственные институции: одну - для страхования рисков и другую - для финансовой поддержки экспортеров.

Но бывают и исключения. В частности, Эксимбанк США является институтом, объединяющим функции финансовой поддержки экспорта с функциями страхования. Это учреждение также имеет определенные отличия в формировании своих активов, которые образуются преимущественно за счет кредитов.

Свое ЭКА имеет нынешний главный антагонист Соединенных Штатов - Китай. Не далее как в апреле этого года тамошняя корпорация Sinosure (Корпорация экспортного и кредитного страхования Китая) выдала нашему "Нафтогазу" гарантийную квоту на 1 млрд долл., чтобы финансово обеспечить приобретение китайского оборудования для "Укргаздобычи" и для прочих целей. Хотя цель, в общем-то, одна - обеспечить поддержку отечественного производителя. Естественно, китайского.

Об украинском производителе, по идее, должно бы заботиться украинское ЭКА. Ведь экспортно-кредитные агентства руководствуются государственными интересами, и их целью является повышение конкурентоспособности отечественной экономики. Агентства (независимо от страны нахождения и вида операций) предоставляют страховое покрытие, как правило, для отечественных компаний, производящих продукцию на собственной территории, причем зачастую исключительно для отраслей, имеющих приоритетное значение с точки зрения общегосударственных интересов. При этом в процессе принятия решения о страховании ущерба от некоммерческих рисков в расчет берутся не только экономические, но и внешнеполитические мотивы.

Такие агентства существуют во многих странах и являются, по сути, стандартным инструментом поддержки количественного и качественного развития внешней торговли. Наиболее известными государственными экспортно-кредитными агентствами являются уже упомянутый выше Eximbank (США), а также NEXI (Япония), ECGD (Великобритания). Смешанную форму собственности имеют такие учреждения, как SBCE (Бразилия), CESCE (Испания), SEK (Швеция), ECGE (Египет). Наконец, частными являются экспортно-кредитные агентства Euler Hermes (Германия), COFACE (Франция), Atradius (Голландия). Частные экспортно-кредитные агентства работают также в Португалии, Литве, Греции, Австрии и Аргентине. Однако следует подчеркнуть, что даже полностью частные экспортно-кредитные агентства осуществляют поддержку экспортеров за государственный счет и под государственным контролем.

О важной роли ЭКА в поддержке экспортной деятельности предприятий свидетельствуют данные Международного союза страховщиков кредитов и инвестиций (Бернского союза), объединяющего все крупные ЭКА мира. По словам заместителя генерального секретаря Союза Ф.Мореля, в период мирового экономического кризиса в течение 2009 г. из-за неуплаты только со стороны украинских покупателей члены Бернского союза выплатили иностранным компаниям страховых претензий на сумму 128 млн долл. Учитывая, что в предыдущие периоды требования по Украине оставались в пределах 1 млн долл., - это просто колоссальный рост страховых выплат.

Конечно, нельзя не вспомнить о том, что международные обязательства Украины (и в рамках ВТО, и в соответствии с Соглашением об ассоциации между Украиной и ЕС) не позволяют осуществлять прямое субсидирование экспорта. Но, как показывает опыт многих стран мира, эффективной заменой субсидированию экспорта стали кредитно-страховые механизмы государственного стимулирования развития экспорта, которые, как правило, организованы через государственные экспортно-кредитные агентства. С 1978 г. деятельность ЭКА регулируется Рамочной договоренностью по официально поддерживаемым экспортным кредитам под эгидой Организации экономического сотрудничества и развития (т.наз. "Консенсус ОЭСР"). Конвенция ГАТТ/ВТО 1993 г. в отношении государственных субсидий позволяет своим странам-участницам использовать механизмы ЭКА в случае их присоединения к консенсусу ОЭСР 1978 г. (независимо от членства в ОЭСР). В результате в Европе ЭКА не создано только в Албании, Молдове и… (фактически) Украине.

"Фактически" потому, что, если опустить подробный анализ Закона "О внешнеэкономической деятельности" еще от 1992 г. (в ст. 17 которого говорится о создании специальной правительственной компании для покрытия нерыночных экспортных рисков) и прочих документов и проектов, посвященных попыткам создания ЭКА, достаточно просто указать, что в конце декабря 2016 г. Верховная Рада таки приняла Закон Украины №1792-VIII "Об обеспечении масштабной экспансии экспорта товаров (работ, услуг) украинского происхождения путем страхования, гарантирования и удешевления кредитования экспорта", ст. 2 которого прямо предписывала создание ЭКА, описывая (в семи пунктах) его основные параметры и принципы деятельности. И уже 12 января 2017 г. правительство приняло необходимые организационные меры по реализации настоящего Закона. Предусматривалось, что ЭКА начнет свою деятельность уже в 2017 г., но вдруг "выяснилось", что в бюджете на это не предусмотрено средств (это - к вопросу о финансовом планировании и координации действий даже не между Верховной Радой и правительством, а между отдельными структурами правительства, которое подавало законодателям проект как Закона о создании ЭКА, так и бюджета, в котором об ЭКА - ни слова). В итоге создание ЭКА естественным образом перенеслось на 2018 г. Хотя назвать это "естественным" можно только ради "прикола" - так как необходимую сумму можно было изыскать даже без пересмотра бюджета, просто обратившись к резервному фонду КМУ. Но это если руководствоваться общегосударственными интересами. В правительстве же решили: если экспортеры ждали этого события более двадцати лет, то подождут обещанного еще немножко. Оказалось, что в это дело "естественным образом" вмешались и потусторонние (в смысле, заграничные) силы.

Следует отметить, что, начиная с обсуждения проекта создания ЭКА и заканчивая его принятием в конце 2016 г., представители МВФ, МБРР, ЕС, ЕБРР и других международных структур лишь кулуарно высказывались в его отношении. Однако тогдашние глава НБУ В.Гонтарева и торговый представитель Украины, заместитель министра экономического развития и торговли Н.Микольская в дискуссии об ЭКА ссылались на якобы негативное отношение кредиторов к данному проекту. По инициативе украинских чиновников политические руководители государства подписали Меморандум об экономической и финансовой политике по программе расширенного финансирования с МВФ, который, действительно, предполагал (п. 13, подп. f) "воздержаться от практического запуска ЭКА... пока все соответствующие расходы и потребности в капитале на следующие три года не будут четко определены на основании независимой оценки и включены в Государственный бюджет". В то же время само по себе данное обязательство не освобождало от необходимости выполнять закон. Да и постоянный представитель МВФ в Украине Гюсто Люнгман довольно осторожно высказывался о том, что Фонд, дескать, ожидает выполнения взятого нашей страной обязательства по ЭКА в указанном Меморандуме - то есть, попросту говоря, надеется, что украинские чиновники сумеют согласовать необходимые бюджетные расходы. Неофициально же представители международных кредиторов ссылались на оценки проекта ЭКА в СМИ, которые приводили вышеупомянутые представители власти Украины уже со ссылкой на международных экспертов. Получался, по выражению Жванецкого, "замкнутый круг, разомкнутый в виде прямой", на противоположных концах которой находились интересы государства и отдельных чиновников.

При этом предостережения МВФ и МБРР основывались на предположении, что Украина уже имеет Государственный Экспортно-Импортный банк, в уставе которого значатся задачи, созвучные с задачами ЭКА. Название "Эксимбанк" также совпадает с названиями ЭКА многих стран, в частности, США, Японии, Южной Кореи, Словакии и проч. На этом основании они полагали, что в Украине уже существует достаточно государственных финансовых учреждений, чтобы поддержать собственный экспорт. Это, конечно, весьма красноречиво говорит об истинной квалификации некоторых международных экспертов. Но также и об умении и желании отечественных чиновников вести с ними на равных профессиональные дискуссии (к которым они с большой неохотой допускают независимых отечественных специалистов - если допускают, конечно). Вместе с тем, другой член экспертного совета С.А.Яременко (кстати, "отец-основатель" нашего Эксимбанка) весьма доходчиво пояснил, почему Укрэксимбанк не может совместить функции коммерческого банка и гарантийного учреждения для покрытия некоммерческих рисков на зарубежных экспортных рынках. Данный банк является чисто коммерческим учреждением, которое только до 1996 г. выполняло определенные функции правительственного агента, вытекающие из остатков государственной монополии на внешнеэкономическую и связанную с ней финансовую деятельность.

После 2000 г. Укрэксимбанк активно оперирует во всех сегментах банковского рынка, в том числе на рынке коммерческой недвижимости. То есть это не только не аналог Эксимбанка США, но и не наследник Внешэкономбанка СССР (который, действительно, выполнял операции кредитования и страхования экспортной деятельности). Другое дело, если бы Укрэксимбанк действовал, как и задумывалось, в качестве специального финансового учреждения и на основе отдельного закона, который позволял бы ему формировать свои пассивы за счет специального механизма рефинансирования или ресурсов Ощадбанка. И быть, по сути, кредитором последней инстанции для отечественных экспортеров. Ведь на самом деле инструменты ЭКА используются для покрытия рисков, которое не в состоянии осуществить обычный рыночный оператор (банк или страховая компания).

Есть и еще один немаловажный момент. В Законе Украины №1792-VIII предусмотрен исчерпывающий перечень кодов (УКТВЭД) продукции, экспорт которой будет поддерживаться таким Экспортно-кредитным агентством Украины. Это, прежде всего, продукция машиностроения, самолетостроения, кораблестроения и строительные услуги. Разработчики упомянутого закона внесли в него четкий перечень видов продукции, на которые распространяются операции ЭКА, опираясь на соответствующую Рамочную договоренность ("Консенсус") ОЭСР 1978 г., что фактически ограничивает возможность превращать ЭКА в инструмент "ручного управления". А в Минэкономразвития настаивают, что этот перечень в законе лишний, и поддержка должна быть "неограниченной", то есть распространяться и на сырьевые товары. Что, впрочем, даже при условии аргументированности такого замечания не освобождает от необходимости исполнения уже принятого закона. Это, вообще-то, следует знать до того, как занимать высокий пост, а не после прохождения стажировки в США, где неисполнение законов чревато нежелательными последствиями даже для президента. Впрочем, это относится, конечно, к американским законам.

Что же касается украинских законов, то к ним весьма легкомысленно относятся даже сами законодатели. Тот же Закон Украины №1792-VIII предусматривает также инклюзивное формирование конкурсной комиссии по отбору членов наблюдательного совета ЭКА. В нее, согласно закону, должны войти три представителя профильных министерств, три представителя от профильных комитетов Верховной Рады, три представителя международных организаций (Всемирный банк, ЮНИДО/ООН, ОЭСР), а также два представителя реального сектора от ведущих объединений производителей. Однако представители Верховной Рады Украины (предварительно ожидается, что это руководители соответствующих комитетов) так до сих пор и не делегированы в состав конкурсной комиссии. И, боюсь, уже не будут, поскольку проект постановления парламента по этому вопросу даже не включен в повестку дня его последней сессии.

Но главным "тормозом" является все же Министерство экономического развития и торговли, которое еще в 2017 г. заблокировало выполнение вышеупомянутого Закона и постановления правительства. Кстати, 7 февраля 2018 г. правительство во второй раз приняло постановление о реализации Закона и создании ЭКА, возложив персональную ответственность за его выполнение на первого вице-премьер-министра, министра экономического развития и торговли С.Кубива. Более того, в бюджете на 2018 г. было предусмотрено выделение 200 млн грн на учреждение и начало операций ЭКА. Однако сдвинуть дело с мертвой точки удалось лишь в 2019 г., когда был, наконец, назначен и.о. председателя правления ЗАО "ЭКА" И.Пульвас, который формально зарегистрировал юридическое лицо и открыл счета для выкупа ценных бумаг и зачисления упомянутых 200 млн грн. Причем оплатил все эти операции (предусмотренные законом!) за счет собственных средств (компенсации которых все еще ожидает - вероятно, через три года). Как говорится в рекламе: "Почувствуйте разницу!" Руководитель одного госпредприятия получает баснословную премию за то, чего он еще не сделал, а другого - платит из своего кармана, чтобы сделать то, что обязан. Поневоле создается впечатление, что сбалансированная модель ЭКА не соответствует действительным намерениям правительства создать новую бюрократически управляемую структуру. И вновь, как и в вопросе о цене на газ, нам лукаво подмигивают и кивают в сторону МВФ. И в самом деле, зачем выдумывать новый трюк, если и старый хорошо работает?

И напоследок - Минэкономразвития не только не позволяет украинскому ЭКА выдавать гарантии экспортерам, но и от его имени отказалось от государственных гарантий для осуществления кредитной деятельности в сумме 1,5 млрд грн. И правда, зачем они нужны? Для поддержки нашего экспорта в Европу? "Европа может подождать"! ЭКА невидаль!