Отменять мораторий на продажу земли пока рано

Продолжающаяся борьба вокруг проблемы отмены/сохранения моратория на продажу сельхозземель в последнее время обострилась настолько, что в нее оказался втянут высший орган судебной власти - Конституционный суд Украины.

Группа народных депутатов обратилась в КСУ с просьбой проверить Закон "О продлении моратория на продажу земель сельскохозяйственного назначения до 1 января 2018 г." на соответствие Конституции Украины. Цель очевидна - попытаться протолкнуть немедленное введение свободной продажи сельхозземель в обход Верховной Рады, ведь значительно легче "уговорить" в своей правоте 18 членов КСУ, чем 226 парламентариев. Учитывая огромный негативный общественный вес подобного правового кульбита, еще раз напомним как широкой общественности, так и членам КСУ о катастрофичности его последствий.

Прежде всего, отметим, что мы принципиально не отбрасываем целесообразность и возможность свободного обращения земель сельхозназначения в Украине. Оно действительно может стать мощным стимулятором развития агросектора и роста благосостояния крестьянства. Но это станет возможным только в случае создания адекватных институциональных и организационных предпосылок, обеспечивающих свободный доступ к рынку земли всех крестьянских домохозяйств, фермерских хозяйств и других участников рынка земли, а также в случае справедливой конкуренции между ними. Для создания таких предпосылок требуется некоторое время, в течение которого необходимо сохранить мораторий.

Мы считаем ошибочным утверждение, что в Украине нет рынка земли. Земли несельскохозяйственного назначения и приусадебные участки находятся в свободном обращении, а это - миллионы гектаров. Земли сельхозназначения тоже являются объектом рыночных отношений, но в их простейшей форме - аренде, т.е. их производственное использование тоже испытает положительное влияние рынка. Но свободное обращение этих земель временно ограничено государством с помощью механизма моратория, который не является первопричиной ограничения свободного доступа к этому рынку, а только правовым оформлением отсутствия его реальной возможности. Поэтому бороться надо не с мораторием, а с факторами, его вызывающими.

Вне сельских домохозяйств в Украине уже накоплены большие объемы теневого, коррупционного, спекулятивного капитала, который после отмены моратория хлынет на рынок земли и сформирует ее цену на уровне, который окажется недоступным для подавляющего большинства обнищавшего крестьянства, хотя может быть значительно ниже реальной цены украинских черноземов. В таких условиях крестьяне, особенно старшего возраста, будут активно продавать свои земельные паи, но купить их не сможет даже младшее поколение крестьян. Эти земли окажутся в руках олигархов, которые или будут увеличивать свои латифундии, или будут их перепродавать по спекулятивным ценам. Предотвратить это будет очень сложно. Вместе с тем разовый выход на рынок после отмены моратория большого количества земельных паев снизит цены, что нанесет значительный ущерб беднейшим крестьянам - пенсионерам.

За пределами Украины тоже сформировался значительный спрос на наши черноземы, за счет которого противники моратория обещают приток в Украину прямых иностранных инвестиций. Но при этом замалчивают, какую цену придется платить за такие инвестиции - вывод сверхприбылей, ухудшение качества земель, рост безработицы на селе и даже вмешательство во внутреннюю политику государства. Ведь скупка земель бизнесовыми, а то и государственными структурами недружеских стран может быть орудием гибридной войны против Украины. Бороться с этими угрозами в условиях высокой олигархизации и коррупционности властных структур будет еще сложнее, чем со спекуляцией землями.

За годы независимости Украины руководящие органы так и не смогли принять общепризнанную стратегию развития АПК на средне- и долгосрочную перспективу. Это лишило миллионы новых владельцев распаеванной земли ориентиров для своевременного и правильного определения целесообразности и возможности самостоятельно хозяйствовать на полученных землях, и большинство из них вынуждено было передать ее в аренду. Среди арендаторов оказались преимущественно владельцы тех самых внеаграрных теневых, коррупционных, спекулятивных капиталов, объемы которых и коррупционные связи владельцев позволили последним сконцентрировать огромные объемы лучших земельных угодий (по экспертным оценкам, около 30% пахотных земель) и организовать массовое производство монокультур для экспорта, применяя новейшую зарубежную технику и технологию. Таким образом, агросектор Украины стихийно скатился на латиноамериканский латифундистский путь развития.

Если в таких условиях отменить мораторий, то выиграют от этого прежде всего агрохолдинги, поскольку основная часть крестьян вынуждена будет и в дальнейшем сдавать свою землю в аренду. Некоторую часть земли крестьяне смогут продать, но в основном тем же агрохолдингам. А количество желающих самостоятельно обрабатывать свою землю крестьян не увеличится, поскольку этот акт (отмена моратория) ни финансовых ресурсов, ни производственного опыта и материальных возможностей, ни доверия к государственной политике у крестьян не увеличит. Продление же моратория может дать государству время, чтобы провести финансовую, образовательную, организационную, правовую подготовку крестьянства к самостоятельному хозяйствованию.

За годы проведения земельной реформы некоторые ее вопросы не доведены до логического завершения, что усложнит крестьянам реализацию своего права собственности на землю. Прежде всего, речь идет о том, что земельные паи подавляющего большинства крестьян зафиксированы только на бумаге без определения их реальных границ в натуре, без согласования мест размещения объектов их инфраструктурного обеспечения (подъездных путей, других объектов общего пользования), не определены категории отдельных участков в зависимости от качества почв и других их характеристик.

Не установлена минимальная цена на землю, которая могла бы послужить общественно признанным ориентиром при определении рыночных цен, при оценке земли как объекта залога, как базы для расчета арендной платы и в других операциях с землей. Особенно остро будет ощущаться потребность в таком ориентире в первое время после отмены моратория. Без решения всех этих вопросов внедрение свободного обращения земли крайне обострит споры не только между арендаторами и арендодателями, но и непосредственно между крестьянами, которые захотят продать свои паи, и теми, кто захочет обрабатывать их самостоятельно. Поэтому сначала надо решить все указанные вопросы, десятилетиями не решавшиеся, скорее всего, ради упрощения массовой скупки земель богачами после отмены моратория.

Большинство противников моратория на продажу земли связывают свои аргументы за его отмену только с интересами продавцов земли, совсем не вспоминая об интересах покупателей. Такой перекос противоречит принципу свободного доступа к рынку земли основных его участников - крестьян как продавцов и покупателей, зато очень хорошо скрывает заботу об интересах современных богачей, которые, как правило, не имеют прямой связи с сельским хозяйством, зато имеют достаточно средств, чтобы скупить продаваемую землю. Со стороны предложения в Украине уже "подготовлены" сотни тысяч (а то и миллионы) доведенных до отчаяния крестьян, готовых немедленно продать свои земельные паи, чтобы выжить. Именно этот "жалостливый" аргумент выживания является основным в арсенале противников моратория. Но их не волнует, кто же купит эту землю. И это не случайно, они просто замалчивают этот момент, иначе пришлось бы признать, что у остальных крестьян нет свободных средств, чтобы купить эти земли, и их неизбежно приобретут современные богачи, что еще больше усилит монополизацию земельных ресурсов, с одной стороны, и обезземеливание крестьян - с другой. Крестьяне, которые захотят сразу продать свои земельные паи, одновременно выйдут с рынка земли и вряд ли смогут туда вернуться. Желающие же самостоятельно обрабатывать свою землю не выдержат конкуренции с крупными агропредприятиями и тоже постепенно будут вытесняться с рынка. Чтобы предотвратить эти угрозы, надо продлить мораторий на продажу земли, а это время использовать для финансового обеспечения доступа обеих групп крестьянства к рынку земли.

В частности, целесообразно все же создать полноценный государственный аграрный банк, который будет специализироваться на операциях по продаже земли, в том числе крестьянских домохозяйств. Он должен выкупать землю у крестьян, решивших продать свои паи, по ценам не ниже минимальных, и продавать ее крестьянам, которые захотят увеличить свои земельные наделы, с предоставлением, при необходимости, льготных кредитов для ее оплаты. Для снижения социального напряжения в селе аграрному банку можно разрешить проводить такие операции с землей крестьян еще до отмены моратория. При успешном разворачивании сети и деятельности такого банка могут ослабнуть монополизация земельных ресурсов и обезземеливание крестьян, восстановиться рост занятости, увеличение ассортиментов сельхозпродукции, в том числе и в тех отраслях и производствах, которые исчезли в Украине за годы независимости (льноводство, коноплеводство, хмелеводство, овцеводство и др.).

Отмена моратория затронет интересы не только непосредственных участников рынка земли, но и государства в целом и его органов местной власти. Особенно чувствительными к этому процессу будут объединенные территориальные громады, формирование которых еще далеко от завершения. Поэтому пока не будет полностью завершена реформа административно-территориального устройства страны и окончательно определены права и возможности влияния новообразованных объединенных громад в сфере землеустройства, отмена моратория выглядит нецелесообразной.

Сторонники немедленного введения свободной продажи земельных паев часто ссылаются на недостатки аренды как формы землепользования - невозможность пользоваться банковским кредитом под залог земли, незаинтересованность арендаторов в организации производства, требующего больших инвестиций и имеющего продолжительную окупаемость затрат (садоводство, животноводство). Но такие аргументы носят преимущественно искусственный характер и служат оправданием существующих недостатков в развитии агросектора Украины, в частности его чрезмерной монополизации. Если бы эти трудности носили реальный характер, то еще в условиях моратория можно было бы найти способы их решения. Ведь после отмены моратория в Украине аренда как форма землепользования не исчезнет, как она не исчезла в других странах, где давно введено свободное обращение земли. И наивно думать, что арендные предприятия после отмены моратория не будут пользоваться кредитом под залог земли или не будут осуществлять долгосрочные инвестиции. Конечно, будут, но при условии создания в стране надежного, высоколиквидного аграрного банка и подведения эффективной нормативно-правовой базы под развитие кредитных отношений в агросекторе. Эти предпосылки необходимы и для успешного развития предприятий с частной формой землепользования, особенно малых и средних фермерских. Поэтому их нужно сначала создать, а потом уже отменять мораторий. Без этих предпосылок смогут выжить только крупные агрохолдинги, в том числе арендные, которые могут иметь свои банки и доступ к кредитным ресурсам на международных рынках, что позволит им еще больше монополизировать рынок земли в стране.

Подобный характер носят и ссылки на то, что сохранение моратория является прямым ограничением конституционных прав миллионов крестьян свободно пользоваться своей собственностью, что это якобы ставит их в дискриминационное положение по сравнению с городским населением, которое имеет право свободно продавать свое жилье и т.п. Искусственность таких аргументов состоит в сравнении прав различных по своему характеру объектов собственности. Право на жилье городского населения следует сравнивать не с правом крестьян на землю, а с таким же правом их на жилье, и окажется, что оно абсолютно одинаково у обеих групп населения. Право на землю крестьян следует сравнивать с правом на промышленные активы городского населения, которое было провозглашено и оформлено выдачей компенсационных сертификатов еще в 90-х годах прошлого века с обменом их на акции выбранных предприятий и свободной продажей их на рынке. Чем закончилась эта реформа для подавляющего большинства населения, хорошо известно: появлением кучки олигархов-монополистов, с одной стороны, и миллионов наемных работников, не получивших никаких доходных активов, а нередко и места работы, - с другой. Именно на такой же путь либерализации и прав собственности на землю крестьян толкают страну защитники немедленной отмены моратория на продажу земли.

Приведенные аргументы позволяют сделать вывод, что для быстрого завершения формирования полноценного рынка земли в стране надо срочно и эффективно осуществить следующие мероприятия:

1. При широком участии общественности разработать и законодательно утвердить национальную Стратегию развития аграрно-продовольственного комплекса Украины с определением продуктово-рыночной структуры производства, приоритетных организационно-правовых форм хозяйствования на селе и установлением максимальных объемов земли в распоряжении одного владельца/арендатора.

2. Принять законы о малом/семейном фермерстве с определением госпрограмм его поддержки.

3. Провести инвентаризацию всех арендованных сельхозземель с определением их арендаторов, объемов, категорий. Определить способы снижения чрезмерных объемов земли, находящихся в распоряжении отдельных хозяйствующих субъектов, до нормативных требований, установленных Стратегией развития АПК.

4. Создать государственный аграрный банк с правом формирования запаса (фонда) земель для регулирования конъюнктуры земельного рынка. Лишить права какие-либо другие структуры выкупать землю у крестьян для перепродажи.

5. С целью подготовки земельных паев к продаже завершить размежевание их в натуре с обозначением объектов инфраструктуры по их обслуживанию и провести консолидацию земельных участков.

6. Законодательно определить категории земель в зависимости от качества почв и их размещения, установить минимальную цену и минимальную арендную плату по каждой категории земли.

7. Завершить формирование сельских объединенных территориальных громад, обеспечить передачу в их ведение земель, расположенных вне границ населенных пунктов, и законодательно определить права граждан о влиянии на землепользование на закрепленных за ними территориях.

8. Принять закон о развитии кооперации на селе, предусмотрев широкую государственную поддержку всех видов кооперации (включая производственную), необходимых для эффективного функционирования семейного малого и среднего фермерства.

9. Принять Кодекс правильного ведения аграрного производства, требования которого должны учитывать мировой опыт и специфику украинских условий его применения.

И только после этого можно принимать закон о свободном обращении земель сельхозназначения с отменой моратория на их продажу и установлением полного перечня критериев ограничений на покупку земли (по объему угодий у одного владельца/арендатора, по минимальной цене, по резидентности покупателя, по его квалификации, по целевому назначению, по продолжительности неиспользования участка, по соблюдению требований сохранения качества почв и др.).

Вероятно, этот перечень необходимых мероприятий не полный. Особое внимание следует уделить сельским объединенным громадам, направив их деятельность на предотвращение продажи паев домохозяйствами, в которых есть активные, трудоспособные члены и которые можно трансформировать в семейные фермерские хозяйства. Задача громад - предоставить помощь в такой трансформации: образовательную, правовую и финансовую. Чем больше у громады будет семейных фермеров, тем лучшими будут перспективы ее развития по всем направлениям.