Нацбюро финансовой безопасности. Неуместность уместного

Коррупция в Украине - системная проблема с долгой историей, представляющая прямую угрозу не только финансовой или экономической безопасности государства. Достаточно взглянуть на мировые рейтинги, характеризующие состояние и динамику тенденций в этой сфере в нашей стране. Но это для иностранцев, потенциальных, как говорят, инвесторов. Для граждан главное, конечно, не это, а чувство утраченных возможностей и непонятных перспектив, обрывки фраз, услышанных в транспорте, раздраженность людей, мнения коллег и совершенно незнакомых людей. Все говорит о таких масштабах коррупции, что под большой угрозой оказывается независимость страны в целом, ведь целостность ее давно нарушена. Целые куски украинской территории, к сожалению, утрачены на долгие годы именно из-за тотальной коррупции, прежде всего политической, господствовавшей в стране в течение всего периода новейшей независимости.

С учетом этого отрицать необходимость борьбы с коррупцией в Украине может только человек, у которого не все в порядке с головой. Но эффективных действий в этой сфере наше общество давно не наблюдает, видим только эффектные медийные проекты, которые, вызвав бурю в стакане воды, со временем сходят на нет. Благородные намерения многочисленных политиков и кандидатов на высокие должности, приходящих к власти с антикоррупционными лозунгами, мгновенно превращаются в пустые обещания. Люди разочарованы, доверие в обществе тает, как весенний снег.

Казалось бы, вот оно! Президент Украины громко и эффектно объявил о создании Национального бюро финансовой безопасности (НБФБ). Но и в этот раз суть принесена в жертву политическим лозунгам, поэтому, проанализировав отдельные положения законопроекта, можно говорить об абсолютной неуместности казалось бы уместной инициативы. По крайней мере, в предлагаемой форме.

Цель и задачи деятельности, в соответствии со второй статьей законопроекта о НБФБ, - это "обеспечение финансовой безопасности государства путем построения и действенного функционирования системы своевременного выявления и устранения системных угроз в сфере публичных финансов, предотвращение их возникновения в будущем". Из такой формулировки следует, что финансовая безопасность государства обеспечена, а угрозы возможны только в будущем. В действительности все с точностью до наоборот: угрозы в настоящем времени, а безопасность - это дело завтрашнего дня. К тому же заботиться о финансовой безопасности государства, тем более в сфере публичных финансов, в первую очередь должно Министерство финансов Украины, а бороться с системными угрозами в этой сфере ему должен был бы помогать целый ряд государственных учреждений во главе с Госфинмониторингом и налоговой милицией, статус которой на сегодняшний день понимают немногие.

Кстати, если проанализировать задачи НБФБ (см. табл.), определенные пятой статьей законопроекта, то можно увидеть, что они дублируются с задачами целого ряда государственных органов и учреждений. Мы вновь множим сущности без необходимости, которые размывают ключевые государственные функции и создают предпосылки для недоброжелательной, а главное, совершенно ненужной конкуренции между различными государственными структурами.

Кажется, все понятно и очевидно, но при этом предпоследний пункт указанной таблицы требует особого комментария. Настораживает то, что фактически там записаны полномочия НБФБ по влиянию и определению государственной политики в сфере публичных финансов, т.е. налоговой, бюджетной, долговой политик. Это полномочие, опять-таки, Министерства финансов, и выглядит довольно странно, что, по сути, учреждение, основная функция которого заключается в оперативно-розыскной деятельности, будет причастно к проблемам фискальной политики. Но ведь СБУ или МВД не дают никаких советов НБУ по монетарной политике, хотя, очевидно, их эксперты также много интересного могли бы рассказать. Так на каком основании НБФБ будет давать рекомендации Минфину? Где логика, а главное, здравый смысл? Упаси Боже, чтобы эти рекомендации НБФБ носили еще и директивный характер!

Хотелось бы также видеть, какая сумма дополнительных средств из государственного бюджета будет потрачена на функционирование НБФБ, что закреплено статьей 48 законопроекта? Если эффективность этого органа будет такой же, как, например, НАПК, а предпосылки к этому есть, то следует хорошо подумать над уместностью неуместного. Напомним, что согласно официальному отчету НАПК за 2017 г., чтобы проверить 634 декларации относительно 480 лиц, было израсходовано 100 млн грн. При этом признаков незаконного обогащения ни в одной из деклараций найдено не было. Единственное отличие, что в случае с НБФБ будут израсходованы не сотни миллионов гривен, а очевидно, уже миллиарды, ведь численность бюро предполагается до 4000 чел. Прибавьте сюда еще время и деньги на их подготовку, в итоге сумма набежит немаленькая. И все за счет налогоплательщиков.

Аналитико-информационная работа НБФБ, вне всяких сомнений, ключевое звено деятельности ведомства, должна основываться на модели Intelligence Led Policing, или "следствие, управляемое аналитикой". Это хорошо и красиво, но хотелось бы какой-то конкретики. В том океане данных, с которыми придется работать будущим детективам-аналитикам, они просто утонут, не успев сделать ни одного глотка свежего воздуха. А с ними как результат очередной дискредитации реформ - наши надежды на лучшую судьбу. Подходить к решению таких сверхсложных аналитических задач, анализу массивов big data ручным способом в то время, как создан искусственный интеллект, является по меньшей мере признаком неподготовленности проекта к эффективной работе. Важно не только, как делать, но и кто это будет делать. Следует согласиться с уже сформулированным мнением экспертов, что данное ведомство будет заниматься не столько информационной работой, сколько оперативно-розыскной деятельностью. Там все по-военному - присяга, дисциплинарно-квалификационные комиссии, проверки детективов и т.п. Как в эту картину мира впишутся "ботаны" и "белые воротнички", которые должны обеспечивать data mining и анализ больших массивов данных, трудно представить. Ведь это должны быть люди не только с новыми компетенциями, но и с новыми ценностями. Они априори плохо вписываются в полицейскую философию предлагаемого бюро.

Но главная проблема даже не в этом, а в том, что снова все будет монополизировано. Назначение на должности, пусть даже по конкурсу (а мы хорошо знаем, как у нас конкурсы проводятся, вспомним ГФС, ГБР, ВАСУ и т.п.), подотчетность, доступ к реестрам, опять-таки какие-то государственные тайны, которые, по большому счету, ничего не стоят. В условиях недостаточной политической воли для борьбы с коррупцией такой орган не является инструментом обеспечения безопасности. Он, наоборот, превращается в прямую угрозу для будущего страны. Политическая система Украины является анократией, где элиты все время соревнуются между собой за власть, а это означает, что соблазн использовать подобный ресурс против политических оппонентов всегда есть и будет. Страна не может зависеть от настроения и прихотей одного человека, должны работать институты. До тех пор создавать такие проекты чрезвычайно рискованно.

Необходимы предпосылки эффективной борьбы с коррупцией - это дистанцирование государства от бизнеса, источников обогащения от государственного бюджета, законодательных инициатив от искусственных конкурентных преимуществ. В незрелой демократии, которой является Украина, это ключевой системный риск, и никакие новообразованные и наделенные даже чрезвычайными полномочиями органы безопасности не решат эту проблему своими силами. Достаточным условием для обеспечения национальной и финансовой безопасности в нашем государстве является политическая воля, которой явно не хватает. Основанием для подобных выводов служит масса нераскрытых уголовных дел по убийствам журналистов, расстрелам на Майдане, не доведенных до приговора антикоррупционных производств. Последняя такая капля - неподписание Украиной соглашения об MLI (многостороннего соглашения, позволяющего внести изменения во все двусторонние соглашения о двойном налогообложении) в рамках проекта BEPS в начале этого года.

Что в итоге? В итоге не нужно искать сложные решения, если есть простые (пусть и мучительные!). Не надо ничего выдумывать, если уже все придумано до нас, не стоит людей держать за дураков, когда они умнее многих наших политиков.

Если мы открыты для прогрессивного мира и к реформам, так почему мы действительно не используем передовой мировой опыт? Таким примером может быть многолетняя целенаправленная и упорядоченная работа Службы внутренних доходов США по деофшоризации доходов своих граждан. В начале проекта в уже далеком 2008 г. было яростное сопротивление финансовых магнатов и банкиров, которые, прикрываясь банковской тайной, способствовали уклонению от уплаты налогов. Но в 2009 г. швейцарский банк UBS под давлением правительства США и G-20 раскрыл информацию об активах 4450 резидентов США. Со временем, как известно, в 2010-м президент Обама подписал FATCA, а Служба доходов подготовила целый пакет решений (ad hoc legal steps), направленных на добровольное раскрытие офшорных счетов. Благодаря этим программам, количество известных Службе доходов США счетов резидентов этой страны на Каймановых островах за короткий промежуток времени выросло в десять раз! Результат первой волны деофшоризации счетов следующий: раскрыто 15000 счетов и получено 3,4 млрд долл. в казну в виде налогов и штрафов. Следующая волна - еще результативнее: раскрыто еще 45000 счетов и получено в бюджет США уже 6,5 млрд долл. поступлений. Такая последовательная деятельность по состоянию на сегодняшний день позволила раскрыть активы, принадлежащие резидентам США, на сумму более 120 млрд долл. Прирост объекта налогообложения по этим активам в виде дивидендов, процентов и капитализации - 2,5–3,8 млрд долл. Дополнительные ежегодные налоговые поступления от этих действий - до 1 млрд долл. Понятно, что относительно офшоров украинских резидентов суммы будут значительно меньше, но и этого будет достаточно для того, чтобы сдвинуть дело с места.

Так, может, с этого и начнем, а не будем заботиться о своевременном выявлении и предотвращении и устранении только потенциальных рисков и угроз? Если двигаться в этом направлении, то здесь с высокой вероятностью можно быстро получить сразу несколько положительных результатов. Во-первых, это дополнительные поступления в бюджет. Во-вторых, это сигнал всем в мире и прежде всего украинскому обществу, что страна действительно готова к кардинальным преобразованиям. В-третьих, вероятно, что за внешним офшором и внутренний - теневой сектор экономики - начнет уменьшаться. В действительности восстановление доверия в нашем обществе является фундаментом и залогом успешности всех дальнейших изменений и реформ. Создание новых госструктур без гарантии их успешности - это точно не тот путь, по которому нам следует сегодня двигаться.